江苏新型农业经营主体发展的出路

邹伟+++吴群

新型农业经营主体的形成与家庭承包经营制度的建立相伴而生，是农业生产分工分业不断深化的产物。近年来，江苏各地按照中央要求，将培育新型农业经营主体作为发展现代农业的重要抓手，出台政策措施，加强指导服务，大力推动各类新型经营主体不断发育成长，呈现出旺盛的生命力和良好的发展势头，发挥着越来越重要的作用，已成为推动农村发展与农业供给侧改革的重要力量。

一、新型农业经营主体发展面临诸多挑战

新型农业经营主体的发展较好地解决了“谁来种地”的问题，有利于处理好农民与土地的关系，优化农村农业发展的产品结构、要素结构和产业结构，但也存在一些问题，限制或弱化了其积极效应发挥。

土地流转有效供给不足，租金成本高。江苏城镇化率已达到68%，农民人均可支配收入超过17600元，新型农村合作医疗政策范围内报销比例76%以上，农民对土地依赖降低，但仍然存在土地流转有效供给不足等问题，土地租金年均上涨15%以上，农业经营成本高，不利于提高竞争力。调查发现，人均耕地面积较多的苏北地区，农民“职居分离”（异地非农就业）催生家庭分工，青壮年外出务工，老人妇女种地，具有一定的“护地”行为，土地流转意愿不高；人均耕地较少的苏南地区，农民就地就近非农就业，土地利用保证蔬菜或粮食自给，兼业化普遍，土地流转意愿也不高。自然和承包制度形成的土地细碎化，增加了土地流转协调难度。一些地方政府主导的土地流转，为了吸引农民参加和减少协调阻力，租金高出市场水平20%，增加了同地区农民的租金预期，进而抑制流转供给。近1—2年来，新型主体“跑路”现象频发，土地租金履约难，也降低了农民土地流转意愿。

规范建设不够，运行能力偏弱，抗风险能力低。江苏已建有家庭农场、农民合作社分别达到3.4万家和7.4万个，但生产能力不高、名不副实、“空壳休眠”、一个主体多块牌子和“四不像”、“混日子”的主体广泛存在，相当一部分是因申请政府财政扶持而生，有的享受了政策扶持却没有真正发挥作用。在经营管理方面，家庭农场虽然基本能正常运行，但与专业大户没有多大区别。从工商财务年审看，70%以上的合作社没有实体化运行。重数量、轻质量的隐患凸显，申请门槛低，一些新型经营主体抗风险能力弱，在国家粮食收储政策调整，以及受到自然灾害等情况下，生产经营活动难以正常进行，回头对政府又有更多的财政支持诉求，甚至在经济上一定程度“绑架”了牵头或者起中介作用的村镇组织。

作业制度约束不够，区域性风险防控成本加大。对于新型农业经营主体，只要不改变土地用途，其种植经营活动具有很大的自主性，各地政府一般不进行干预。他们在作物品种选择、播种时间、农药化肥选择与施用等方面，与地区传统的农户之间可能存在较大差异，也不一定按照政府指导进行操作，结果是错开作物成熟与病虫害发生时间，拉长地区农业生产周期，也给作物病虫害统防统治和秸秆禁烧工作带来冲击，增加区域性农业风险防控成本。2016年江苏长江以北地区小麦病虫害严重，下半年在第一场雪后，全省还有30万亩稻谷未收割，两季秸秆禁烧工作期延长7—10天，这些都与新型主体的经营行为具有一定关联。

社会服务发展滞后，农业治理结构转型不足。新型经营主体的发展“倒逼”农业治理转型，容易形成博弈集团，既要求惠农资源倾斜，也需要基础设施（道路、灌溉）成本政府化。调查发现，一些农业企业更多的是拥有资本，对农业经营的技术条件并不具备，对政府的技术支持具有较大的期望，且远远高于小规模农户所需要的服务专业领域和服务层次，而农业技术推广部门的人员结构并没有发生根本性变化，仓储设施与烘干中心等配套服务到位率不高，地方品牌创建与高层次合作不足，多主体融合发展不够。农村社会治理任务激增，新型经营主体与农户之间的矛盾，包括产品保护、模糊地块耕种、用工雇佣和流转合同调整等方面，都需要政府（含村组）出面解决。

财税金融政策改革跟进落实缓慢。对于新型农业经营主体的培育，国家和江苏省制定了多项财税金融改革政策，但各地落实跟进不足。农业支出补贴发放操作与之前“三项”补贴并没有太大的变化，仍然是一项土地补贴，对“种不种、种什么、谁来种”的核实界定不够，与政策初衷不符，如一些设施农业用地仍然享受补贴，而一些不是二轮承包地或农业税依据的复垦、开垦土地并没有相关补贴。农机购买补贴政策改革滞后于农业机械化转型升级，在全程机械化远未实现的情况下，江苏农机动能已趋于饱和，甚至已超过土地需求数量。惠农金融产品较少，土地使用权抵押融资还受到多种限制，农业保险和激励新型主体发展的税收政策还需大力推进。

二、进一步促进新型农业经营主体发展

新型农业经营主体的培育与适度规模经营和现代农业发展密切相关，关系到农业供给侧结构性改革和长远发展，关系到农村要素流动和农村政权稳定，意义重大。必须认真落实中央精神和江苏省委、省政府要求，始终坚持處理好农民与土地的关系，提高土地流转有效供给，动态监管新型主体发展质量，强化引导与规制，完善配套服务，加快财税金融制度改革，增强新型经营主体发展实力，保障农村改革深入推进。

厘清“三权”边界，创新土地流转形式，为新型经营主体发展提供前提。要按照中央文件初步明确的权能内涵和实现路径，进一步厘清“三权”的权利边界，试点分别颁发承包权证书与经营权证书，确实权、颁铁证，让农户吃定心丸，打消农民“失地”顾虑，稳定新型主体预期，降低流转交易成本，提高农民实际租金获得。提高“留村”农民成为产业工人的能力，降低务农者的“失业”之虑。积极培育土地经营权流转市场，健全县乡村三级土地流转服务体系，加强合同管理，建立土地流转履约保证保险，减少农民的“失财”之忧。创新土地流转模式，鼓励采用土地入股、土地托管和代耕代种等模式，总结梳理淮安市金湖县等地承包地退出试点做法，形成可复制可推广经验。积极探讨承包关系长久不变的实现路径，尽早落实二轮承包结束后的处理办法，促进土地较长期限流转。endprint

抓好规范化建设，建立动态监管机制，保证新型经营主体发展质量。建立“严格准入—运行监管—规范退出”的培育机制，健全进入退出条件。明确各类主体在发展生产、提升效益与竞争力方面的组织功能定位，从发展目标、资金、技术和产品等方面评价经营实力与潜力，严把新型农业经营主体进入关。加强新型经营主体培育规划，家庭农场要还原家庭经营本源，农业合作社要积极发展联合社和集生产、供销、信用“三位一体”的综合社，龙头企业要进一步体现利益联结，与农民真正形成经济、责任和命运共同体。强化运行过程监管，建立科学的新型主体评价体系，依据税收、工商等部门的数据支撑动态掌握新型主体经营状况，加强政府扶持财政资金绩效管理。

强化引导与规制，防范区域农业风险。引导新型主体正确处理个体行为与区域利益的关系，强化土地利用行为规制。以县级行政区域为单位，依据自然、社会、经济和生态因素，制定具有一定法律效力的农业发展规划和种植制度，注重落实到具体地块，落实到具体的品种选择目录和作业时段。制定本地区种植业作业规范，加强新型主体的化肥、农药和种子使用管理。严格土地用途管制，切实保证农地农用，合理控制新型主体经营规模，提高适度规模经营的导向作用，将家庭农场土地规模控制在300亩左右，并注重农地、农机与农艺融合发展管理与引导。

完善配套服务，促进多主体融合发展和地方品牌效应提升。转变思路，主动对接新型经营主体，加强农地流转纠纷调解、农机农艺、质量检测和地方品牌创建等方面的配套服务，通过政府购买等形式提供粮食烘干、病虫害统防统治等服务。以政府提供服务为纽带，形成不同主体双方、多方或全体契约约定，组建新型组织联盟，实现多主体融合发展。加快县乡两级农业服务机构改革，适应培育新型主体发展需要，有针对性地进行人员引进或培养提升，建立农技人员联系新型主体制度，并注重加强对新型主体的生产技术人员业务培训。积极服务于新型主体的智慧农业、创意农业、特色田园和绿色食品等地方品牌的论证、申报与辐射活动，有效提升其社会经济效应。

加快财税金融制度改革，提升新型经营主体持续发展能力。从着力促进提高农业的质量、效益和竞争力出发，进一步研究增强农业支持保护补贴的针对性和有效性，在保证农民实际受益补贴不减少的基础上，落实增量资金安排，并制定向新型经营主体倾斜的政策，切实提高政府补贴在新型經营主体收入中的比例。健全土地经营权抵押融资配套制度，推进经营权抵押贷款，切实解决新型经营主体信贷难问题。加强扶持新型主体的税费政策改革，进一步拓展农业保险的广度和深度，加大农业减灾防灾资金支持力度。制定新型主体参与农村环境整治、土地污染治理和高标准农田建设的资金补贴政策，科学测算耕地轮作休耕补贴，积极推进“藏粮于地”战略落地生根。

（作者系南京农业大学公共管理学院教授）

责任编辑：戴群英endprint