国内外电力体制改革研究

李敏，王洪奎

（1.广东电网有限责任公司阳江供电局，广东阳江 529500；2.中电联（北京）科技发展有限公司，北京 100055）

在能源危机的背景下，电力体制改革日新月异，英国、美国作为发达国家走在前列，率先制定了符合各自国情的电力体制改革方案。英国电力体制改革的核心是实现厂网彻底分离、配输分开、用户自由选择供电商，分解电力系统的发电、输电、配电、售电4个环节。美国电力体制改革的核心是发电和售电环节放松管制，鼓励竞争；输配电环节进行垄断，加强监督，让购电、售电双方享受平等输电服务，建立可电力批发的市场，实现发电侧和售电侧的竞争。国外电改大都很成功，但也有失败之处，不同的电改适合不同的国家[1-3]。

本文通过分析国外电改的政策以及取得的成效，结合我国新电改的政策和方向，列出现行新电改下我国依然面临着许多机遇和挑战，对新电改下试点地区的政策和数量对比可知，我国对电力体制改革的重视程度持续上升。我国下一步的目标将是鼓励开发新能源，推能源互联网的发展，建立一个绿色低碳、节能减排和更加安全可靠、实现综合资源优化配置的新型电力治理体系，推动我国电力生产、消费及技术结构的整体转型竟[4-5]。

1 国外电力体制改革的措施及挑战

每个国家都要经历电力体制改革，自1990年英国首先尝试以市场为基础的电力体制改革以来，主要西方国家和地区都开展了或准备开展电力体制改革，其中最具代表性的是英国和美国。

1.1 英国电力体制改革

英国是电力体制改革的先驱，它历经了3次改革（见图1）：

1）1990—2001年的集中竞价模式（POOL阶段）。完成私有化，实现发电侧竞价和用户端自由选择供电商，但价格传导通道的割裂以及交易机制存在缺陷，导致改革结果未达初衷。

3）2001—2005年的双边交易模式（NETA阶段）。NETA的核心是建立以中长期双边合同为主，平衡机制为辅的市场交易模式，为此英国放开售了电端管制，引入期货市场、平衡市场以及长、中、短期交易合同，形成自由化市场，改革实现电价显著下降，电价走势更为稳定。

3）2005年至今的英国电力贸易机制和传输机制（BETTA阶段）。以NETA模式为基础，加入苏格兰电力市场，建立全英范围内的竞争性电力市场，统一电力交易、平衡和结算系统，建立统一电力传输定价方法和电网使用合同体系[4]。

另外，为了应对气候变化，鼓励低碳能源发展，英国政府在2011年继续出台深化改革的政策，并确定了2050年实现无碳化发电的目标，或预示着将进行第4轮电力改革。

1.2 美国电力体制改革

美国电力改革改革的核心是放松管制，引入竞争，提高效率，降低电价。美国电改进程见图2，其路径是：将输电领域作为自然垄断环节独立出来，同时放开发电领域和配供电零售领域，让购售双方享受平等的输电服务，并建立电力批发市场，实现发售电侧的竞争。电改完成后，多个州的电力市场均形成了不同的模式，其中较典型的有加州模式和PJM模式（见图3）。加州模式参考英国电力库（POOL）模式，存在过高的开放程度、简单的交易和运行机制、价格传导通道的割裂等缺陷，在电力供给趋于紧张的背景下，购电价格急剧上涨，导致大量供电商破产。PJM模式拥有灵活的交易机制、多样化的交易种类、完善的市场运行机制、高效的服务响应，使PJM电力市场成为一个比较成功的模式。

图1 英国电改进程图Fig.1 The process of Britain’s electric power reform

图2 美国电改进程图Fig.2 The process of American power reform

图3 美国PJM模式Fig.3 The modes of PJM in the USA

电力体制改革是复杂的系统工程，由于电力体制改革条件和改革目标不同，所采用改革模式及改革历程都存在差异，各国电改须立足国情、因地制宜地探索改革路径，决不能照抄照搬，应根据形势变化和改革实施情况进行调整。

2 我国的电力体制改革

2.1 电改“5号文”

2002年，中国亦以英国模式为范本启动电改，发布了电力体制改革方案（国发[2002]5号）电改五号文确定以政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网为主要任务，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。同时，组建国家电监会，行使监管职能。尽管中国电力体制改革在一定程度上复制了撒切尔对英国电力的改革思路，但是并没有搞私有化，而是坚持国有化，因此电力改革只成功进行了前2步，其他改革均陷入停滞。“5号文”启动改革以后，“厂网分开”做得比较彻底，将电网的发电环节完全分离，形成了相互竞争的五大电力集团。由于相互之间的竞争，这些年我国发电行业的投资规模和装机容量不断扩大，基本解决了“电荒”问题。电改前和电改后电力交易模式如图4、图5所示。

图4 电改前的电力交易模式Fig.4 The electricity exchange model before power reform

图5 电改后的电力交易模式Fig.5 The electricity exchange model after power reform

2.2 电改“9号文”

2015年3月26日，中共中央国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》中发[2015]9号文（下称“9号文”）[2]，标志着新一轮电力体制改革大幕开启。新一轮电力体制改革主要对竞争领域建立市场，在自然垄断领域实施有效监管而展开，核心涉及到输配电价改革、电力市场建设、电力交易机构组建和运行、放开发用电计划、售电侧改革5个领域。明确了此次电力体制改革方案“三放开、一独立、三强化”的总体思路（见图6）。

图6 “9号文”电力改革路径Fig.6 The path of new electric power reform as stipulated by No.9 Document

本次改革不再以拆分来实现市场化，而是构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制。在电价方面，改革之后，电价将主要分为发电价格、输配电价、售电价格，其中输配电价由政府核定，分步实现发售电价格由市场形成，居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电继续执行政府定价。因此，本轮电改的变量主要是竞争性环节的发售电价格。此次电改的最大福利便是放开售电侧，虽然居民、农业公用事业和公益性服务等用电继续由政府定价，但放开了占到全国用电量80%左右的工商业用电交易市场，这又是很大一个商机。

从9号文所提及的电改方案来看，基本上还是2002年5号文的延续，因其对电网利益触动不够直接，此次改革方案被认为偏于保守，但可操作性很高，虽然没有拆分电网，但改变了电网的盈利模式，使电网从盈利性单位变为公用事业单位，只能收取政府监管下的“过路费”，对于解决国内电力行业中存在的具体问题，是一种阻力较小但收效明显的改革办法。其最大的亮点在于积极理顺交易机制、推进价格改革、形成竞争性售电市场，并没有超出5号文制定的改革方向。从方案的内容来看，管理层还是采取了一种渐进性、试点性的改革思路，避免大刀阔斧改革所带来的不可控[5]。

2.3 新电改的进程及试点工作

新电力体制改革实施一年多，试点范围扩展速度超过市场预期，2016年9月，发改委密集批复了13个省市的电改方案，意味着电力体制改革全面推开的时机已基本成熟。按照“试点先行，摸索经验，总结经验，全国推开”的惯例，电改推进到了“全国推开”的阶段。截止2016年9月份已有30家省级电力市场交易中心相继成立、30多家省级电网公司加入输配电价格改革试点和售电侧改革试点，并已有了云南、贵州、山西和广西省等多个新电力体制改革的综合试点。近年来电改方案进程见表1。

表1 近几年来电改方案的进程Tab.1 The process of power reform program in recent years

2.4 新电力体制改革的挑战

尽管九号文和相关配套文件为中国电力产业的平稳运行提供了很好的起点，但要让电力体系在市场和政府监管的基础上有效运转，仍然有许多的挑战需要决策者予以关注。

1）政府监管能力的挑战。在电力领域，监管与市场相辅相成。没有强大而有效的监管，发电侧的效率红利就难以实现、电网企业的投资、运营成本以及可能的利益输送问题就难以解决。因此，电力体制改革必然包含着电力监管的升级和强化。

2）成本加成定价方式的挑战。“成本加成定价”，即所谓的准许成本加合理收益的模式。这种方法的核心在于成本核算，而由于电力生产或输配企业与电力价格监管部门之间的信息不对称，电力成本核算是一项重大挑战。

3）“2个确保”带来的挑战。配套文件中明确了“确保可再生能源优先发电，确保居民优先用电”。因此，为了推动电力市场化改革，如何设计最合适兼顾双方的政策或措施也是一个不小的挑战。

4）重大责任划分的挑战。配套文件把电力市场建设监督的最终责任赋予了中央各相关部委、国家能源局和省政府。由于三者的权限不同，政策工具不同，目标和任务也不同，三者共同负责的制度安排在实际运转中可能会面临较大的考验。

5）电力信息安全的挑战。电力是国之重器，2010年伊朗核电站“震网”病毒事件、2015年乌克兰电网遭受恶意代码攻击事件，都表明电力信息安全措施的制定和实施迫在眉睫，这也是一个很大的挑战。

2.5 推动能源互联网的发展

能源互联网是一种构建在分布式储能装置和可再生能源发电基础上的新兴电网结构，它采用电力电子技术、信息技术和能源管理技术、互联网技术，通过能量采集、能耗分析、能源管理来实现能源多向互联的低碳环保和能源高效利用的新理念。2016年2月29日发改委《关于推进“互联网+”智慧能源发展的指导意见》指出，要大力发展能源互联网，由于目前国内在这些方面比较薄弱，目前我国推行能源互联网的建设工作采取的模式是“试点+推广”，具体将分为2个阶段推进，先期开展试点示范，后续进行推广应用，确保取得实效。第一阶段：2016—2018年，建成一批不同类型和规模的能源互联网试点示范项目；第二阶段：2019—2025年，着力推进能源互联网多元化、规模化发展，初步建成能源互联网产业体系，成为经济增长重要驱动力。

未来的能源行业在用户侧会非常多元化，会有很多小型售电企业出现。以前的能源行业，无论发电、电网建设，还是用户侧电力销售，基本上都是由国网、五大电力等企业来进行统一规划、建设、投资和运营的。分布式能源使消费者身份相应发生变化，变成产销一体的消费者。因我国能源行业长期被垄断，有关信息掌握在少数人手中，此前消费者通常无法获得参与机会。而能源互联网新系统下，消费者与能源供应者之间需要互动，这种封闭格局将被打破。国家鼓励利用互联网理念，积极探索能源互联网与不同行业融合发展新途径，同时鼓励利用互联网手段，在大型建筑、场馆、园区、岛屿、城镇等不同规模范围内开展能源互联网技术应用、商业模式和政策创新试点，内容包括多能协同能源网络优化建设与协同运营、清洁能源互联网化交易、绿色货币与绿色证书等能源衍生品交易运营管理、电动汽车与储能互联网化运营、能源大数据应用服务等[6]。

3 结语

电力工业是国民经济的重要基础工业，是国家经济发展战略中的重点和先导企业，它的发展是社会进步和人民生活水平不断提高的需要。当前，世界电力改革发展形势已经发生巨大变化。随着新能源的开发、能源互联网技术快速发展、电力企业全球化竞争加剧等，各国正在重新认识电力发展的方向和目标，不断地调整电力市场模式和机制。由国际电力市场的发展最新动向可知，尽管各国发展特点不同，但共同的趋势是向低碳环保方向发展。从国外电改经验来看，中国电力改革发展之路，必须充分尊重自己本身的情况和基本国情。近几年来，节能减排的政策频出，意味着未来全国节能减排形势更加严峻。在此背景下，清洁能源发电继续快速发展，未来一段时期，除发展清洁高效、大容量燃煤机组外，还应积极推进西南地区各型水电站建设，在确保安全的基础上高效发展核电，同时还将加强并网配套工程建设，有效发展风电，积极发展太阳能、生物质能、地热能等其他新能源。未来电力行业监管工作将进一步加强，电价改革依旧是深化经济体制改革的重点工作之一。深化资源性产品价格体制改革，稳妥推进电价改革，实施居民阶梯电价改革方案，开展竞价上网和输配电价改革试点，推进销售电价分类改革，完善水电、核电及可再生能源发电定价机制，仍将是未来5～10 a的主要改革内容。分布式电源的发展问题在电改新方案中获得了足够的重视，落实可再生能源发电制度在文件中被一再提及。风电、太阳能等新能源虽然发电成本较高，但在环境污染下，政策保障落实力度将加大。随着未来几年电力行业节能减排压力的进一步加大，宏观调控将使用电量增速趋缓，电价上调也将使电量竞争更加激烈，能源互联网下电力将呈现多元化发展，发电企业将面临更加严峻的形势，这势必继续推动发电企业战略转型步伐，我国的电力体制改革还有很长的路要走。

[1]杨富.电力改革十年，谱写辉煌乐章[C]//超超临界机组技术交流年会论文集，2012.

[2]李永东，苑国锋，高跃.新能源发电技术综述[C]//中国电工技术学会第八次学术会议论文集，2004.

[3]兴业证券研究所.一声电改春雷动，万亿蓝海自始开[R].北京：证券研究报告，2015.

[4]王丽娟.郭焦锋:新一轮电力体制改革已进入全面推进阶段[EB/OL].（2016-06-14）[2016-10-18]http://www.cet.com.cn/ycpd/sdyd/1817125.shtml