PPP项目在赤峰的发展应用分析——以智慧赤峰PPP项目为例

何 静

（赤峰市财政监督检查中心，内蒙古 赤峰 024000）

PPP项目在赤峰的发展应用分析
——以智慧赤峰PPP项目为例

何 静

（赤峰市财政监督检查中心，内蒙古 赤峰 024000）

PPP项目指政府与个人之间达成协议，为一同组建城市基础建设或提供某些公共用品、服务，以签订合同的形式明确双方的责任与义务，最终达到各方的想要的结果.本文通过对赤峰PPP项目应用的分析，从赤峰的政策环境、内部环境、风险分担等因素出发，分析赤峰PPP项目应用存在的问题，并提出合理建议.

智慧城市；PPP项目；风险承担

1 引言

2015年12月，中央城市工作会议指出要提升建设水平，推进城市绿色发展，着力打造智慧城市.在“互联网＋”的大背景之下，整体的城市建设需要基于大数据而不断推进.改革开放以来，我国经历着新型城镇化的高速发展.截至2015年底，我国城镇化率已达到56.1%，城镇常住居民已到达7.7亿，在“十二五”期间，城镇化率年均提高1.23%，每年城镇人口递增2000万人.在城市化大幅增长的情况下，对我国城市管理和服务质量方面提出新的要求，基于以上原因新型城镇化建设都迫切要求智慧城市的建设.

智慧城市是以互联网、信息网、物联网等网络组合为基础，以智慧技术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效便民为主要特征的城市发展新模式.智慧化是继工业化、电气化、信息化之后，世界科技革命又一次重大的突破.利用智慧技术，建设新型的智慧城市，是当今世界城市发展的必然趋势和要求.

根据智慧赤峰总体目标，结合当前我市信息化发展实际，智慧赤峰建设将着重推进16项重点任务，打造2个产业.基础网络、智慧赤峰顶层平台、智慧政务、智慧警务、智慧医疗、智慧教育、智慧民生、智慧旅游、智慧城管、智慧环保、智慧市场监管、智慧文体、智慧交通、智慧物流、智慧农牧业、智慧园区.大数据产业与安全可靠产业.

本文从赤峰的政策环境、内部环境、风险分担等因素出发，分析赤峰PPP项目应用存在的问题，并提出合理建议.

2 赤峰PPP项目简介

2.1 PPP模式简介

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果.

为了弥补BOT模式的不足，近年来,出现了一种新的融资模式——PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公共政府部门与民营企业合作模式.PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式.其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营.政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款.采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营.

2.2 特许经营期

项目采用BOO模式实施运作，项目公司在政府购买期间不受任何特许经营期限定，随着智慧城市各项子项落地，支付方式不再为单一的政府购买，而是变为使用者付费+政府可行性补贴，赤峰市经信委需要授予社会资本特许经营权，特许经营期为20年.

2.3 投资、融资规模和偿债方案

本项目总投资为67,499.79万元，其中建设期贷款为53,999.83万元，建设期利息为4,526.10万元.本工程拟向银行贷款53,999.83万元，贷款偿还期为7年（不含建设期），贷款利率参照长期国债利率取定6%.以等额本息的方式从运营期第1年开始还款，运营期第7年全部还清.

2.4 运作方式

本项目分为两个阶段组成，运作方式分别是BL（RO）和BOO.

首先是社会资本投资建设智慧赤峰服务所需要的所有建筑物及构筑物建设（含装修、设备安装、硬件环境等），或由社会资本对设备以及如软硬件环境合适的建筑物进行出租，由社会资本在当地自行成立项目公司.

第二阶段是智慧赤峰项目的设备运营与管理.采用BOO的运作模式，由社会资本与地方政府共同成立项目公司进行运营.

3 PPP项目在赤峰发展应用分析

企业想要得到准确的决策性分析必然缺少不了偿还债务能力的分析，我们通常用这种分析来展现企业目前的财务状况和经营风险，以便与企业经营相关的人群做出正确的决策.一般来说，凡是跟企业经营相关的人群都非常关注企业偿还债务的能力.偿债能力分析一般分为短期偿债能力分析和长期偿债能力分析，下文主要通过这两种方式来分析格力公司的偿债能力.

3.1 政策环境分析

近几年来，中央城市工作会议支出提升城市管理水平，打造绿色发展的新型城市，努力将城市打造为智慧城市.在信息化高度发展的情况下，整体的城市建设是建立在大数据不断推进的基础上的.改革开放以来，我国经历着高速发展的城镇化.城镇化和城镇人口大幅度增加，在此情况下，对我国城市管理和服务质量方面提出新的要求，基于以上原因新型城镇化建设都迫切要求智慧城市的建设.

一是完善财税支持政策.赤峰市财政出资引导设立政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性.同时落实和完善税收优惠政策，可按规定享受相关税收优惠政策.二是做好金融服务.金融机构优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持.参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道.按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资.三是纳入地方政府预算管理，每一年度全部政府和社会资本合作项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%.在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例.

根据2015年、2016年市政府工作报告和市委、市政府主要领导指示精神，为全面发挥互联网、云计算、物联网、大数据在政府管理和社会服务中的作用，加快推进电子政务，建设新型智慧城市，以数据集中共享、技术融合、业务融合、数据融合为途径，建设北方地区大数据中心.

本项目的主要建设内容主要包含云计算中心、网络中心、服务平台、运营管理中心、智慧体验馆、城市无线网、城市一卡通、大数据产业平台、数据中心基础环境建设以及智慧产业园的规划和建设重点.主要为智慧赤峰顶层平台和蒙东大数据产业提供基础设施支撑和基础应用服务，实现智慧城市的统一计算存储、统一感知、统一交换、统一服务、统一安全管理、统一展示、统一产业支撑.

同时，本项目通过四年时间，在信息资源高度集中整合的智慧城市基础上和在已形成产业能力的大数据产业、信息化自主可控产业的基础上，继续发展、壮大、扩大产业规模、延伸产业链条，快速进行生产能力转化，在比邻赤峰市新城区建设占地500亩规模的智慧产业园，完善产业、生活配套等设施，通过招商、扶持等方式将大数据产业、信息化自主可控产业进行规模化研发、生产、制造，建设产业群集，打造北方地区大数据产业基地和信息化自主可控研发、生产、装配、检测、测试、培训服务基地.

3.2 内部环境分析

赤峰市财政局作为PPP项目的统筹协调部门，大力推进PPP项目工作，可以总结为“一个加强，二个落实，三个促进”：

一个加强，即加强制度建设，明确职责，为项目顺利推进提供保障.首先是制定了《政府与社会资本合作（PPP）项目责任分工与工作流程》，明确了各科室在项目识别、方案审核、物有所值评价、财政承受能力评估、投资额核定等方面工作的主要职责和任务，提高了各科室人员对PPP工作的理解和认识，形成了全局共同推进PPP工作的氛围和局面.其次，专门制定了《PPP项目财政评审流程》，为各部门PPP项目的财政评审工作提供指导.

二个落实，一是落实PPP方案审核机制，每个PPP方案的审核在市财政局要经过业务科室、PPP中心的层层把关，同时举办方案听审会，邀请财务、法律、工程等方面的专家，提出修改意见，方案经过逐步完善，才能提交市PPP领导小组会；二是落实重大项目组机制，针对我市年初确定的几个重大项目，包括环城水系项目、智慧城市项目、职教园区项目，市财政局专门成立了“重大项目推进组”，专题研究项目的财政承受能力、回报机制、物有所值评价等方面的内容，由主管部门和财政部门分别聘请两家中介机构制定实施方案，“背对背”对比论证，为项目平稳推进提供保障.

三个促进，一是促进PPP项目影响力的提升.在项目的筛选阶段，市财政局专门在《赤峰日报》上专栏刊登我市拟实施的PPP项目，扩大项目的影响力和知名度，充分征求社会各界的意见，同时做市场响应度测试；二是促进重点PPP项目的顺利推进.财政部门每半个月对市本级的22个重点项目和旗县区的项目进行一次全面的调度，了解进展情况，对调度中发现的问题及时梳理，并以书面形式反馈领导，以快速协调，快速解决；三是促进PPP项目招商引资.财政部门主动与邮储银行、农业银行等多家机构对接，拟通过建立PPP基金等形式，合理利用金融杠杆，拓宽项目融资渠道，降低融资成本，减轻政府付费压力.

3.3 风险承担分析

高风险高收益，低风险低收益，这样才能将项目的各方参与者构成紧密利益共同体.本项目中存在一些双方都不具有控制力的风险，如不可抗力风险.对于此类风险，分配时应考虑风险发生的可能性、政府自留风险时的成本、政府减少风险发生后所导致的损失和社会资本承担风险的意愿.因此“风险与收益相匹配”应该成为项目风险分配的原则.在合同的实施阶段，项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害比之前估计的要大得多.因此，还应遵从“承担的风险要有上限”的原则.

风险分担作为风险管理的核心贯穿项目的整个合同期，风险分担框架可以减少项目双方的谈判时间，节省谈判成本.为了帮助政府部门和社会资本方更好地对本项目的风险进行合理的分配，再上述风险分担原则的基础上，结合本项目的研究，提出了一个风险分担框架图，如下图所示.

本项目的直接相关方包括政府部门和社会投资人，间接相关方包括第三方咨询机构、项目公司、政府等，需要将风险因素做一全面考察、识别和评估，并制定合理的风险分担方案.

总体来说，政府应承担行政方面的风险，社会投资人应承担项目融资、建造、经营等方面的风险（社会投资人可通过项目公司将相关风险分别转移给承包商、供应商、运营商或银行等），法律风险、市场风险和不可抗力风险由双方共同承担.

4 智慧城市赤峰PPP项目存在的问题及建议

近些年，在国家政策大力支持的情况下，PPP项目广泛开展，各地方政府也纷纷推出自己的PPP项目.在这片繁华的背后，也存在着可持续发展的问题.我们需给予这些问题足够的关注，并解决问题.我市PPP项目建设工作开展较为顺利，取得一些成绩，但在工作中也存在一些问题和困难.

4.1 存在的问题

4.1.1 财政部规定，PPP项目支付能力不能超过一般公共预算的10%，但在实际操作中，大部分项目与土地开发有关，用土地出让金支付PPP项目的费用，而国家没有这方面的规定，仅计算公共预算支出，支付能力偏低，PPP项目操作空间较小.

4.1.2 稳定的收益性和经营性都不太高.目前项目周期长，建设资金紧张，项目后期可能收益不佳，会给政府带来财政负担和难题.

4.1.3 政府一方融资的渠道少，缺少一定的金融创新理念.政府作为PPP项目的参与者，融资渠道与社会资本相比较稍差一些，建设资金基本只有两种：财政资金拨款和向银行申请贷款，这样容易造成政府的财政资金紧张，给政府带来财政压力.

4.2 建议

4.2.1 积极推动国家层面的PPP立法

现在PPP顶层设计的架构已基本形成.在继续推出带有“应急”特点的指南、意见、合同模板和工作规则的同时，应借鉴国外经验，着力研究推进PPP立法.在PPP立法中尤其对该法与其他现行法律不相适用或相冲突的法律条款，予以明确.

4.2.2 出台PPP分行业或分领域操作指南

随着PPP工作的开展，一些基层政府或主管PPP融资的部门提出：虽然国家出台了PPP操作指南，但具体到项目实施，还是不清楚如何针对具体项目开展评标、如何设计特许经营权协议、如何设定绩效评价体系等关键工作.建议根据PPP项目对应的细分领域，如污水处理、水利设施、养老等领域，尽快出台分行业或分领域的项目实施操作细则，更有针对性地指导市（县）推进PPP工作.

4.2.3 对财务测算方法进一步论证

根据财政部21号文公式的财务测算方法，并未考虑不同PPP项目的建设期长短、建设资金支付与大修理支出等不同现金流情况，而这些对PPP项目的财务收益率都有较大影响；公式中对项目公司的补贴以实际运营成本为调价基础，意味着项目公司经营效率高，成本费用越低，其获得的政府补助数额越低，这必然产生负向激励，同时，政府较难得到项目公司的实际运营成本数据，这样不但操作不便，也无法激励项目公司提高经营效率，有违PPP模式发挥社会资本建设和运营效率与管理经验的初衷；各地的税金政策也具有差异，同样的项目，税负不同，投资者所得相差较大.

4.2.4 完善现行税收法规政策

以现行税收法规及政策还不能适应PPP的发展，主要存在以下问题：一是没能考虑到PPP项目的一些特殊涉税问题；二是税收的优惠政策覆盖面过窄，现行的企业可享受的所得税及增值税的优惠政策，无法覆盖到PPP项目的实施领域；三是税收的政策优惠期有限.所以，需要尽快完善税收法规政策，以利于PPP模式的稳定发展.

5 结论

为深入推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，有效激发民间资本活力，大力推动我市经济社会快速发展，自去年以来，市委市政府高度重视PPP投融资改革工作，把PPP投融资改革作为增加公共产品和服务供给、吸引鼓励民间投资、促进投融资体制改革的一项重要举措.PPP项目的实施是一项系统工程，其中涉及政府的各个部门和社会主体，分清各自的权利和义务是非常必要的.为确保项目实施工作，组建专项小组、咨询专业机构、市场测试等工作非常重要，必须要充分吸纳成功案例的实践经验具有重要意义.

〔1〕魏志甫.河南支持新型城镇化发展的财政政策研究[J].财会研究，2012（13）.

〔2〕汤小艳.财政政策促进循环经济发展的几点思考[J].财会研究，2012（19）.

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2017-09-22