刑事诉讼值班律师制度发展研究——基于对河南省的试点调研

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

刑事诉讼值班律师制度发展研究
——基于对河南省的试点调研

杜 云 隆

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

我国刑事诉讼值班律师制度起步于2006年河南省开展的值班律师试点项目，经过11年的探索推进、创新发展，现已形成一套功能定位明确、制度运行多样、程序保障完善、制度配套协调的具有中国特色的法律援助值班律师制度。但从试点调研情况来看，仍然存在诸如顶层立设计度缺乏、驻地司法机关重视程度不够、值班律师工作补贴较低等亟待解决的实际问题。从全国范围来看，值班律师制度存在定位不明确、数量分布不均、在认罪认罚从宽制度中参与率低且实质作用发挥受限等问题，阻碍着值班律师制度的发展和完善。

值班律师；河南特色；人权保障；试点项目

值班律师制度起源于英国，是指由法律援助机构指派，在刑事讯问、庭审阶段无偿为当事人提供法律咨询或其他应急性法律帮助服务的法律援助制度，具有及时、专业、低成本、高效率的特点，目前已经成为西方发达国家及我国香港地区法律援助制度中一个重要的组成部分。与国外值班律师制度相比，我国值班律师制度虽然起步较晚，但由于国家高度重视，经过11年探索发展，现已形成一套具有中国特色的法律援助值班律师制度。

一、值班律师制度的发展历程

2006年8月，中华人民共和国司法部在河南省修武县开展法律援助值班律师试点项目，中国值班律师制度由此起步[1]。在随后的11年里，值班律师制度在河南省不断探索推进、创新发展，现已在河南省内形成一套内容全面、程序规范、保障有力、可操作性强的值班律师制度。国家司法部在肯定河南经验的基础上，大胆设想，谨慎运作，逐步在全国范围内部署推广值班律师制度。

经过调研和资料归纳，笔者认为我国值班律师制度的发展历程可归纳如下，具体如图1所示。

图1 我国值班律师制度的发展历程

二、河南省值班律师制度的运行现状

(一)值班律师制度的主体

1.值班律师的整体概况

由于值班律师的主要职责与法律援助较为相似，因此，国外的值班律师主要由有法律援助经验的律师担任。我国法律援助事业整体起步较晚，法律援助专职律师比较缺乏，限制了值班律师制度的发展和推广。但是，河南省在法律援助工作开展方面一直处于全国领先地位，具有发展值班律师制度的先发优势①。实践表明，庞大的法律援助律师队伍、丰富的法律援助办案经验，直接推动河南省值班律师制度发展，从而形成了起步早、发展快、覆盖面广的现状。笔者调研结果显示，河南省目前值班律师队伍的总人数约为1 800人，以社会律师为主，其他律师志愿者为补充，律师队伍的构成具体如图2所示。

图2 河南省值班律师队伍的构成

2.值班律师的选任和管理

(1)在值班律师的选任上，实行值班律师名册制度 河南省在法律援助专职律师队伍中遴选了政治素质高、职业操守好、业务能力强、具有一定执业年限的律师人员，组成较为稳定的值班律师队伍并纳入值班律师名册，方便日常工作的安排和管理。同时，法律援助专门机构会定期开展值班律师培训，不断提升值班律师队伍的业务水平和职业道德水准，确保服务质量。

(2)在值班律师的管理上，建立值班律师工作信息档案制 河南省出台各项纪律规定、实施细则对值班律师工作予以细化。值班律师在工作过程中严格遵守“六不准”工作纪律，在工作中使用统一的格式文书，及时记录所受理和咨询的事项，并将其定期汇总后录入管理信息系统，以便于监督。同时，建立值班律师工作评价制度，定期向驻地看守所征求意见，将值班律师的工作情况记入诚信服务记录，并向律师管理部门、律师协会通报，方便其随时查阅管理。

(二)值班律师的服务内容

根据看守所法律援助工作站值班律师的工作性质，以及在《河南省法律援助值班律师办公室(工作站)工作规定》(以下简称《工作规定》)中对其功能的具体划分，值班律师的服务内容具体如下。

1.服务对象

我国初期设立值班律师制度的目的，是面向全体公民提供最基本的法律咨询服务。提供法律咨询具有服务成本较低、覆盖对象广泛的特点，并不需要考虑服务对象的个人经济状况及咨询的案件类型。《工作规定》也明确了值班律师制度坚持无偿服务、服务对象免于经济状况审查的原则。此举扩大了值班律师服务对象的范围，增加了法律服务的可及性。

随着值班律师工作的不断深入，针对法院和看守所不同的工作性质和工作对象特点，河南省司法厅进一步明确了值班律师制度的功能定位，分别对法院法律援助值班律师办公室和看守所法律援助工作站的服务对象做出了新的调整[2]。目前，看守所系统内法律援助工作站的服务对象，由原来的社会大众调整为仅是看守所在押的犯罪嫌疑人、被告人这一特定群体。由此，值班律师可以更加贴近服务对象，方便根据在押人员的需求提供一对一的精准服务。

2.工作内容

河南省起初将看守所法律援助工作站定位为便民服务窗口，经过实践检验和探索后，又将其进一步上升为人权司法保障平台，履行保障司法人权、促进司法公正的职能。看守所法律援助工作站的服务对象仅仅针对在押的犯罪嫌疑人、被告人这一特定群体，根据在押人员的法律需要进行点对点的法律帮助。其工作的主要内容有以下几种：一是对新收押人员进行入所教育，为他们讲解相关的法律知识，告知在押人员依法所享有的诉讼权利；二是定期在监区开展法制课程的教育活动，通过播放相关的法制影像宣传资料，对在押人员开展法制宣传教育；三是为有法律需要的在押犯罪嫌疑人、被告人、罪犯提供相关的法律咨询服务；四是对符合法律援助条件的在押人员，协助其申请法律援助；五是在侦查机关对未成年人进行询问时，安排值班律师到场保护其合法权益；六是在刑事速裁程序、认罪认罚从宽制度试点中，协助配合推进案件的简繁分流，为刑事速裁案件、认罪认罚案件中的犯罪嫌疑人、被告人提供及时的法律咨询，帮助其进行程序选择或根据情况协助申请变更强制措施等，依法维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，保障其认罪认罚的自愿性和合法权利不受侵害。

在调研中，笔者对看守所值班律师对相关制度文件的具体实践履行情况进行了问卷调查，结果如图3所示。

图3 值班律师工作内容完成情况

(三)值班律师的运行模式

考虑到不同的服务对象，值班律师制度在看守所采取“值班制”的运行模式。看守所内工作站的值班律师采取“定期与不定期相结合”的值班模式，即由看守所管理机构根据在押人员的数量及其刑事法律咨询、申请法律援助、适用刑事速裁程序、认罪认罚从宽制度的具体情况，依照方便当事人和法律援助资源效益最大化的原则安排值班律师的值班时间。在市级看守所法律援助工作站，根据情况采取每个工作日都安排值班律师，或每周安排律师值班2～3天；在县级看守所法律援助工作站，规定值班律师工作时间每周不得少于半个工作日。例如，登封市将每周三作为看守所法律援助工作站值班律师工作日，在工作日当天法律援助专门机构工作人员和当日轮值值班律师共同进入看守所内开展工作。

在此基础上，考虑值班律师服务的非全天候性，以及在押人员可能存在非工作时间的紧急法律需求，法律援助专门机构会向看守所管理机构提供值班律师名册和联系电话。在此情况下可由看守所民警直接联系值班律师到场进行应急性法律服务。例如，在非值班律师值班时间讯问未成年犯罪嫌疑人需要值班律师在场，此时就由看守所民警依照名册联系值班律师前来进行应急法律服务，以此确保值班律师工作的及时性和灵活性。

(四)值班律师制度的工作保障

1.程序保障

驻看守所值班律师制度的职能作用能否有效发挥，关键在于当地司法机关对此项制度是否重视和支持，在于值班律师工作制度与看守所制度间的衔接机制是否依法、规范、有序运行。河南省将值班律师工作实行与驻地司法机关共建的模式，全省各地看守所分别在看守所、监区等场所，为值班律师提供了独立的办公用房，设立看守所法律援助工作站，为值班律师制度的正常运行提供了硬件保障。此外，全省各地市结合本地实际情况制定本地值班律师工作规定。例如，焦作市出台的《焦作市法律援助值班律师工作规定》，登封市出台的《法律援助值班律师办公室管理制度》等，丰富和完善了值班律师制度的规范保障。

与此同时，全省各地司法行政机关将值班律师工作环节纳入到责任目标考核体系，并按照规定应定期召开联席会议，加强彼此间信息的沟通交流。此外，法院、检察院分别指定一名联络员，负责日常相关工作的协调联系。例如，焦作市明确规定了法院值班律师办公室主任和看守所法律援助工作站站长分别由法院立案庭庭长和看守所所长兼任。但是，笔者在调研过程中了解到，目前仅有不到30%的地方可以做到定期召开值班律师工作的联席会议，有关部门的不重视也是制约值班律师制度发展的重要因素之一。

2.经费保障

值班律师的经费，主要来源于政府的财政预算。近年来，河南省政府对值班律师工作共投入经费450万圆，分别用于建设法律援助工作站和法律援助值班律师办公室、筹备硬件设施和支付值班律师的日常工作补贴。河南省出台的《河南省法律援助资金管理办法》和《社会律师办理刑事法律援助案件补贴标准》也明确了值班律师的补贴标准。笔者在调研过程中了解到，目前，值班律师每年平均有20个工作日参与值班工作，对于法律援助值班律师补贴的整体标准为50圆/天～150圆/天。例如，在我国值班律师的试点发源地焦作市，政府支持力度较大，市级值班律师的补贴标准已达到每人每天200圆，县市区则能达到每人每天150圆。而在省会郑州市，值班律师的补贴标准平均每人每天100圆。笔者在调研过程中了解到，值班律师经费不足也被列为制约值班律师制度发展的主要原因。

三、值班律师制度的程序特色

法律援助值班律师制度施行11年来，在河南省已经初步建立起了较为完善和系统的制度模型，虽然在一些方面还存在着欠缺，但已形成了极具特色的值班律师制度体系，为值班律师制度面向全国推广提供了宝贵的制度实践蓝本。

(一)发展历程：从无到有、从有到优

2006年9月14日，首个“法律援助值班律师制度”项目试点落地河南省焦作市修武县，经过18个月的运行，于2008年4月试点结束。试点运行期间，值班律师工作取得了丰硕的成果，具体如图4所示。

图4 河南省值班律师制度工作成效

随后，河南省值班律师制度进入全面深化发展阶段，逐步在全省范围建立起法律援助值班律师制度，先后出台了《关于加强法律援助工作的意见》《关于开展法律援助值班工作的通知》《关于完善法律援助的实施意见》《工作规定》等一系列工作制度文件，建章立制，为值班律师制度的运行提供了制度保障，从而实现了值班律师制度由点到面、由小到大、由弱到强的全省布局。

从2010年起，国家司法部在充分肯定河南经验的基础上，将值班律师制度推向全国，目前，我国绝大多数省级区域都已建立起值班律师制度。从全国各地试点效果来看，值班律师制度在完善刑事诉讼机制、保障犯罪嫌疑人和被告人的合法权益、促进司法公平公正等领域发挥着重要作用。

(二)功能定位：分类明确、合理深化

功能定位是一项制度设计所需考虑的首要因素。随着对值班律师制度探索的逐步深入，针对法院和看守所不同的工作性质及对象特点，河南省将值班律师在法院和看守所的工作做了分类分设的安排，按照工作需要对其功能定位重新进行了明确。看守所法律援助工作站由原来的便民服务窗口上升为人权司法保障平台，平台仅面向看守所内在押的犯罪嫌疑人、被告人等特定人群，旨在提供一对一、点对点的具有针对性的法律帮助，值班律师制度的运行也逐渐走向分类化和专业化。

随着值班律师制度的推进，对值班律师的定位也在不断深化。值班律师最初的定位是“法律帮助”，但是随着值班律师参与刑事速裁程序、认罪认罚从宽制度程度的深入，最初的定位已经不能满足司法实践需要[3]。学界对此也引发了广泛的讨论，如，吴宏耀所持的“法律帮助”说、顾永忠所持的“法律援助”说、孙长永所持的“辩护人”说等。学者通过不同角度的分析，对值班律师的定位发展提出自己的看法，也推动着值班律师制度的不断完善。

(三)制度运行：内容拓展、模式多样

在合理的功能定位下，看守所值班律师制度的工作内容范围也在不断拓展。随着我国刑事速裁程序、认罪认罚制度试点的推开，也为看守所值班律师的工作增加了新的内容。值得一提的是，自河南省确立讯问未成年人时值班律师到场制度以来，共安排值班律师到场4 300余人次，在极大地保护未成年人合法权益的同时也监督了侦查机关的行为，防止刑讯逼供、诱供现象的产生。未成年讯问律师在场的值班律师工作机制，符合了我国刑诉学界一直以来所提倡建立的侦查讯问律师在场制度，为我国未来确立全部犯罪嫌疑人、被告人在侦查讯问时的律师在场制度提供了成功经验和实践蓝本。

值班律师制度的运行模式随着值班律师办公地点的变化而呈现多样化的特点。看守所法律援助工作站直接设立在监区内，采取“定期与不定期相结合”的值班方式，按照现实需求安排值班时间。对于紧急需要法律帮助的情况，则采取开通热线服务电话直接咨询，或按律师名册直接联系值班律师到场提供帮助，确保服务的及时和灵活。

(四)程序保障：队伍强建、机构协作

在值班律师制度的主体队伍建设方面，河南省采取简化入门标准、注重队伍强健的选任模式，以定期开展律师系统培训为形式不断提升值班律师的业务水平，以提升值班律师工作补贴为手段不断提高值班律师的工作积极性。同时，严格值班律师队伍的管理，通过针对不同主体、采用不同手段、以不同角度的全方位方式，对值班律师的日常工作进行监督，对出现违法违纪的律师采取严厉的惩戒措施，提高和保证值班律师队伍的整体素质水平。

值班律师的工作地点设立在看守所内，不可避免地需要相关部门的协调和驻地机关的协作。河南省省委发布一系列的制度文件，为值班律师制度的运行提供制度上的支持和规范。河南省政府则积极利用财政预算投入，不断加大对值班律师工作的经济支持。河南省政法委、省司法厅积极协调省高院、省公安厅全力支持值班律师工作，各地基层机关通过定期召开联席会议建立起制度化的长效沟通协作机制，为值班律师制度的长效稳定运行提供了制度协作上的有力保障。

(五)出彩亮点：程序嵌套、创新探索

值班律师制度作为我国一项新型法律援助的举措，在运行过程中也在不断地创新着实践模式[4]。在2014年开展的刑事案件速裁程序试点以及在2016年开展的认罪认罚从宽程序试点工作中，法律赋予符合条件的犯罪嫌疑人、被告人程序选择的权利，考虑到犯罪嫌疑人、被告人普遍对法律的了解程度不高，所以在两种程序的制度设计中明确规定要对其进行相应的法律帮助，帮助犯罪嫌疑人、被告人在自愿且明智的前提下进行程序的选择，此时，值班律师制度的介入恰好对于刑事速裁、认罪认罚从宽程序进行了结合和补充，保证了刑事诉讼各种程序运行间的协调、嵌套，提高了刑事诉讼效率，也彰显了制度设计的合理性。

法律援助值班律师制度自河南试点以来，对其制度运行的思考和探索就从未停止过。2017年8月，两院三部(最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部)联合出台的《关于开展法律援助值班律师工作意见》，正是在吸取和总结河南省值班律师制度发展经验的基础上而形成的。同时，值班律师制度对于未成年人讯问值班律师在场制、应急作为诉讼代理人(辩护人)出庭应诉制、设立值班热线电话服务制的创新实践，以及将值班律师制度与刑事案件速裁程序、认罪认罚从宽程序进行有机嵌套结合，这些对于我国将来探索建立犯罪嫌疑人讯问律师在场制度、法律援助申请无门槛化、各种刑事诉讼程序的有机衔接等新型制度，都起到了积极的推动作用。

四、河南省值班律师制度运行中存在的问题

值班律师制度作为一种新型的法律援助方式，在服务内容上强调在刑事诉讼早期对犯罪嫌疑人权利的保护，使值班律师制度恰当地融入刑事诉讼进程中，成为刑事诉讼程序的重要环节和组成部分，为犯罪嫌疑人、被告人在审前阶段的合法权利不受侵犯提供了有力保障。但通过调研发现，值班律师在司法实践中履行职能的情况，却与制度文本的规定有一定差距。在关于“制约值班律师发展的因素”的问卷调查中，值班律师们认为阻碍其发展的制约因素主要有三方面，具体内容如图5所示。

图5 阻碍值班律师发展的制约因素

从问卷结果来看，阻碍河南值班律师发展的因素主要有以下三方面。第一，相关立法措施不完善。值班律师制度虽然以国家司法部文件的形式被确立，但顶层立法设计的缺乏导致值班律师工作的开展仅依靠河南省出台的地方性规定予以规制，值班律师制度的运行缺乏法律层面的制度保障。第二，司法机关对值班律师的重视程度不够。从调研情况来看，河南省能够依照规定开展联席会议支持协调值班律师工作的比率仅占30%。此外，驻地司法机关怠于行使值班律师服务权利的告知义务也是导致值班律师程序参与率不高的直接原因之一。第三，值班律师补贴较低，工作积极性不高。河南省值班律师补贴标准平均为50圆/天～150圆/天，远远低于律师行业整体的平均日收入水平，无法满足值班律师的心理预期。除调查问卷反映的问题外，实践中还存在诸如值班律师培训未常态化展开、专门管理机构对值班律师的监管等不足，也在不同程度上制约着值班律师制度的发展。

五、结 语

调研虽已结束，但对于值班律师制度的思考和讨论还在继续。河南值班律师制度11年的发展为我国值班律师制度的完善积累了很多有用的经验。但从制度推广的全国性层面上看，值班律师制度总体上依然存在着一些问题亟待解决。第一，当前我国对值班律师的功能定位不明确。随着速裁程序、认罪认罚从宽制度的不断探索，值班律师“法律帮助”的功能定位已经不能满足司法实践需要，值班律师在进行法律帮助时是否可以行使会见权、在认罪认罚案件中是否可以行使阅卷权，“法律帮助”的定位都无法给予明确回答，需要重新予以界定。第二，值班律师数量在不同地区分布差异大且经费难以得到满足。我国值班律师的分布总体上呈现东多西少的趋势，目前有80%的值班律师集中分布在省辖市，20%分布在县级市，另有部分县区值班律师数量不足10人。与此对应的值班律师补贴数额也因地区不同而存在较大的差异，影响了值班律师的工作积极性，导致工作流于形式。第三，驻地司法机关与值班律师制度的长效协作机制尚未建立。从司法实践来看，值班律师制度的发展离不开驻地司法行政机关的支持和配合，而长效协作机制的建立是保证值班律师制度通畅运行的必要条件。第四，在刑事速裁、认罪认罚案件中，值班律师的作用并未得到实质性发挥。值班律师在认罪认罚从宽制度中的参与率较低，限制了其实质作用的发挥；值班律师在帮助犯罪嫌疑人、被告人进行认罪认罚程序选择时，因其身份定位不明确而导致阅卷权无法得到保障，从而不能真实全面地了解案件情况，无法做到“有效辩护”。第五，是否可以考虑将讯问时值班律师的在场权范围扩大到所有的犯罪嫌疑人。从未成年人讯问时值班律师在场制度取得的效果来看，讯问时律师在场对于保障人权、防止侦查机关刑讯、提高司法公信力等方面都有较大的优势，因此可以考虑将讯问时值班律师在场权扩大到所有的刑事犯罪嫌疑人。

问题的发现来源于复杂的司法实践，对于这些问题的处理绝非简单的理论层面就可以解决完善，相关部门要在深入诉讼制度改革的实践中，将值班律师制度作为一项长效机制予以完善。此外，还要实现值班律师制度的多元化发展，以适应我国不断发展的司法实践需要。

注释：

① 2014年，河南省受理法律援助案件8万余件,居全国第五位,受援人数8.8万人,受理案件结案率达68.9%,法律援助人群覆盖率为40%.2015年，河南省办理法律援助案件8.8万件,居全国第一位,受援群众总数超过78万人,为当事人挽回损失和取得利益6.85亿圆.2016年，河南省办理法律援助案件9.7万件,解答法律咨询71.9万人次,受援总人数82万人,为当事人挽回经济损失和取得利益3.76亿圆.

[1] 殷晓章.修武:联合国“值班律师”唯一试点县[J].检察风云,2017(7):68-69.

[2] 王淑华,张艳红.探索建立中国法律援助值班律师制度[J].中国司法,2009(5):89-91.

[3] 谭世贵,赖建平.刑事诉讼制度改革背景下值班律师制度的构建研讨会综述[J].中国司法，2017(6):24-31.

[4] 陈瑞华.认罪认罚从宽制度的若干争议问题[J].中国法学,2017(1):78-80.

An Empirical Study on Development of On-duty Lawyer System of Criminal Prosecution— Based on Experimental On-duty Lawyer Pilot Project in Henan Province

DU Yunlong

(School of Law, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

The on-duty lawyer system of China′s criminal prosecution was initiated after the experimental on-duty lawyer pilot project in Henan Province in 2006, and after 10 years′ exploration, innovative promotion and development, the system has now grown into a set of clear functional orientation, multi-system operation, perfect procedural guarantee and institutional coordinated legal aid duty lawyer system with Chinese characteristics. However, the study and investigation of the pilot projects indicate that there still exist some problems which need to be urgently solved, such as: the lack of top-level legislative system, inefficient attention of the local judicial organs, low subsidies for duty lawyers. So far as the whole country is concerned, it seems that the position of the on-duty lawyer is not clear, the number is uneven distributed, low rate of participation in guilty penalty leniency system and constraints in role application that have hindered the development and perfection of the duty lawyer system.

on-duty lawyer; Henan characteristic; human rights protection; pilot project

10.3969/j.issn.1674-5035.2017.06.011

D926.5

A

1674-5035(2017)06-0059-07

2017-10-25

杜云隆(1992-),男,河南汝州人,在读硕士,主要从事刑事诉讼研究.

河南省法学研究会委托课题“法律援助值班律师制度研究”(编号:HNLS(2017)B05)的阶段性成果.

(责任编辑陈素玲)