1930年代“商资归农”的重新审视*

龚关

(南开大学 经济学院，天津，300071)

1930年代初，面对都市资金壅塞、农村资金枯竭，上海商业储蓄银行等银行以其剩余资金向农村放款，形成了一股持续到全面抗日战争爆发为止的“商资归农”热潮。从各国农村金融史看，“商资归农”并不少见，但形成如此声势者即使不是绝无仅有，也是非常少见。英国合作专家甘贝尔在当时就曾说过，“稽诸世界各国，合作贷款徒赖商业银行者尚不多见，盖商业银行之投资，以期短额巨者为最适宜，手续务求简便”。[1]这个在世界农村金融史上并不多见的“商资归农”热潮，实际上是在1930年代中国所面临的特定情形下商业银行作出的无奈选择。正因如此，如何看待这场热潮历来争议颇多。还在热潮进行当时，它已引起各方热议，初期肯定赞扬者居多，随着热潮的推进，批评甚至否定者渐成主流。1990年代以来，“商资归农”再次引起学界关注，各方观点仍见仁见智，褒贬不一。研究者观点的分歧，一个重要原因是基于研究问题视角的不同，而要使研究的结论接近客观真实，应该撇开纷繁复杂的经济现象，回归农村金融的内在逻辑，去考量其背景、运作机制及影响，这恰是以前研究的不足之处。基于此，本文试图在前人研究的基础上，从制度演进的角度对1930年代的“商资归农”进行重新审视，以期得到一些新的认识。

一、前人研究述评

“商资归农”以1931年上海商业储蓄银行开始农村放款为开端，后陆续有中国银行、金城银行、交通银行、大陆银行、农工银行等参与其中，1934、1935年达到高潮，1936年，随着工商业的复苏，各银行逐渐减少农村放款，到全面抗战爆发前夕，商资在农村几乎销声匿迹。“商资归农”最初采取随华洋义赈会搭放的方式，随着规模的扩大，各银行脱离华洋义赈会的中介而各自放款。在高潮时期，各行除分别进行外，还联合起来组织银团放款。先是1934年金城、交通、浙江兴业、上海及四省农民银行等五银行，联合办理陕西省棉业贷款，后在1935年初四行储蓄会、中南、大陆、国华、新华等五行先后参加，乃成立中华农业合作贷款银团，统筹办理放款，贷款区域扩至山东、河南、河北、湖北、江苏等省。[2]254-255

1990年代以来，随着民国时期农村金融成为研究热点，“商资归农”再度引起关注，研究涉及原因和背景、各银行的实践过程、运作机制、绩效与不足等，在某些问题上形成了基本的共识，如在原因和背景上，商业银行为过剩的游资寻找出路、受银行家的社会责任感以及政府政策强制所驱使基本上为各研究者认同；对“商资归农”成效，既肯定其在缓解部分农村地区的金融枯竭，增强农民生产能力，推动农村合作事业发展及建立现代农业金融制度上的积极作用，也指出其新式农贷机构分布不均匀，一些合作社被地主、富农操纵，借贷手续烦琐、时效性差，贷款平均分散等不足。*参见邹晓昇：《20世纪30年代前半期商业银行农贷活动》，《江海学刊》2011年第2期；石涛：《民国时期商业银行农贷业务述评》，《历史教学》2013年第8期；刘纪荣：《论近代合作运动进程中的“商资归农”》，《中国农史》2007年第2期；石涛：《民国时期商业银行农贷业务述评》，《历史教学》2013年第8期；许永峰：《20世纪30年代中国“商资归农”问题研究》，中国社会科学出版社2012年版，第181-230页；高石钢：《民国时期新式金融在西北的农贷活动绩效评价》，《中国农史》2009年第3期。但一些迹象显现研究深度的不够，一是道德评判多于学理分析，如在“商资归农”的动机上有银行家的社会责任感和唯利是图两种截然相反的观点；二是针对“商资归农”的局限与不足，多停留在就事论事层次的分析，其深层次的原因关注较少，而多数分析又集中于外部原因，如外敌入侵、社会动荡及国民党政府忙于内战，政府统制金融政策的实施、政府管理缺位等。*参见刘永祥：《20世纪30年代商业银行“资金归农”活动评述》，《社会科学家》2007年第3期；邹晓昇：《20世纪30年代前半期商业银行农贷活动》，《江海学刊》2011年第2期；方英、王强：《资金归农：略论20世纪30年代我国商业银行的农贷及其成效》，《中国农史》2014年第4期。这些研究的不足实际上根源于多数研究者的研究视角立足于社会转型或乡村社会关系的变动，缺少深层次的制度分析。*杜恂诚强调新式农村金融培育信用共同体的重要性是少有的制度分析的成果之一。参见《20世纪20-30年代中国农村新式金融》，《社会科学》2010年第6期。不立足于制度分析，研究者也就不弄清农村金融本身的特性、农村金融自身独特的内在逻辑以及商业金融与农业金融的区别，自觉不自觉地形成了银行向农村放款即是现代农村金融的这一先验模式。缺少中外比较的视野也是难以触及制度问题的重要原因。

当然，当时人关于制度的研究也有局限，他们主要着眼于现实的需要，强调建立专门农村金融制度的必要性，并尝试进行制度设计，没有涉及“商资归农”对农村金融制度的影响，更没有探讨为什么会有这样的影响。

二、“商资归农”与农村金融制度的过早商业化

发源于德国的现代农村金融制度，自一开始就采取了合作金融的形式，在向欧洲其他国家、亚洲、美洲扩散的相当长的时间内，合作金融是农村金融的基础和最主要的形式，二战以后，农村金融逐渐趋向商业化，但合作金融仍在占有重要地位。

民国初年，现代农村金融制度被引入中国时，也取合作金融的形式。1923年，华洋义赈会开始在河北农村帮助农民建立信用合作社，它为合作社所拟定的《农村信用合作社章程》，以德国雷发巽信用合作社为蓝本，明确规定合作社的宗旨是“养成社员之俭朴、自助及合作之精神”*《农村信用合作社章程》见张镜予：《中国近代农村信用合作社运动》，商务印书馆1938年版，第245页。。正是如此，华洋义赈会特别强调，合作社是农民自己的组织，有其独立性，赈会的工作人员在帮助农民建立合作社时，应充分尊重合作社，“尽管赈会为了合作社的利益，出人出钱，但会与社之间，并不存在领导与被领导的关系。社内的事要社中负责人根据需要与可能，按照社章自己决定，量力而行。赈会自将采取积极态度，相机推动、带动，合作社则应主动而不应指望赈会为之代动”。[8]160华洋义赈会倡导合作社的策略不是替农民，而是设法因势利导相机推动、带动农民组织合作社，它帮助农民建立的合作社数量有限，但基本符合合作社的标准。作为现代农村金融制度建设的开端，华洋义赈会的探索和实践是要在中国建立真正意义的合作金融制度。

然而，华洋义赈会探索和实践的路径在中国只是昙花一现，此后并没有得到延续，随着国民政府的成立，特别是1930年代“商资归农”热潮的出现，农村合作金融偏离了合作性，而转向商业化。

1930年代初，商业银行开始向农村放款，取代华洋义赈会成为向合作社提供资金的主要机构，由此形成了中国特有的合作金融模式：商业银行——合作社，这一模式是民国时期农村金融制度的主要模式，它看起来与欧美国家没有什么不同，都是以合作社为基层组织和贷款对象，但实有本质区别。德、法、美等国，合作社之上的金融机构或由合作社等自发组织，或是政府设立，或是合作社与政府共同设立，专对合作社等提供金融服务；在中国，合作社之上的金融机构基本上是商业银行，不是专门的金融机构。前者中，合作社是自主、自立的，上层机构为合作社提供金融服务；后者中，合作社缺少自主、自立性，商业银行起主导作用，因而形成了一个在商业银行控制下的商业化合作金融模式。

首先，合作社自立、自主性丧失，经营受银行干预，成为商资流入农村的工具。华洋义赈会帮助农民建立合作社，注重培植合作社的基本精神即自主性、自立性，国民政府成立后，政府、银行、社会团体等对合作社的大力推动，使合作社的数量显著增加。1927年，全国合作社数还只有584个，1933年也仅3087个，1934年猛增到14644个，形成了全面抗战爆发前的农村合作热潮。[9]但他们不注重培植的合作社基本精神，反而让其丧失合作性，为了能使合作社数量快速增加，拉拢有产、有权、有势者组织合作社，贫苦农民常被排斥在外，即使有机会参加也不能真正参与，土豪劣绅控制合作社，合作社被少数人所利用。

合作社不仅被土豪劣绅控制，其经营还受商业银行的直接干预。农村合作的热潮中，银行的作用比较重要，它们利用各自的分支行处，指导农民组织合作社，更重要的是银行向合作社提供资金对农民参加合作社有着很大的吸引力，成为农民愿意参加合作社的经济基础。但商业银行帮助农民组织合作社，是为商业银行剩余资金寻求出路以及向农村放款安全性的目的，忽略了合作社建立健全的组织和机制的重要性，于是商业银行直接干预合作社的经营便是很正常的事了，本来“决定社员借若干，乃为理事分内的事，银行不应越俎代庖”，但“通常合作社放款，是由银行来放，当银行放款时，合作社须有社员每人所借金额细数开列名单，送交银行，而银行对于社员每人所借金额可自由增减”[10]。合作社的经营受银行的干预，只不过是商资支配下的纯粹经手借贷的机关，所谓合作社成了“合借社”。合作社受内部少数有权势者和外部势力的控制和干预，使其失去了合作性，这是中国农村金融制度发生偏离，走向商业化的前提和基础。

说了几句话后，李老师掏出包里的一叠纸，放到桌上，然后慢慢地将这堆纸推到常爱兰与驮子面前，说，对孩子适当的管教还是需要的，尤其要注意引导。

其次，营利性目标成为主流是这一农村金融模式商业化的主要表现。各商业银行向农村放款以追求盈利为目的非常明显，放款期限以一年以内的短期为主，放款对象大都是农村中有产者，放款区域“集中于交通便利与比较富庶且农业经济条件较优之地带，合乎此条件者，则群起趋之，即竞争亦所不顾，反是，则争相回避，即招之亦裹足不前”[4]，放款种类中以最能获得盈利的运销放款所占比例最高，生产、储押放款占比少。不仅这些商业银行农村放款有显著的趋利性，那些专门的农民银行也表现出明显的商业性，它们的营业原则和分支行处的设置是突出表现。江苏省农民银行的分支行处1933年以前几乎全部集中于江南地区，此后才在江北地区渐次设立，1935年后大幅增加。中国农民银行存在着同样的情形，“其分支行普设于苏、浙、豫、皖、湘、鄂富庶之省，以致其于农贷之放款，不得不与上海商业储蓄银行农业部、中国银行农业部、中华农业放款团、江苏省农民银行等，为农贷竞争之放款”。[11]523追求盈利本是商业银行经营的题中应有之义，在农村金融领域以此为目标也无可厚非，但对于一个正试图建立全新的农村金融制度的国家来说，让商业银行作为主导，并以追求盈利为其主要目标，给农村金融带来非常不利的影响。合作金融本应是非营利的，营利性目标的引入，直接的影响是使那些真正需要借款的人难以获得借款(这恰恰是合作金融力图解决的问题)，最为根本的是，它将使真正的合作金融制度难以建立。

合作社的普遍建立且形成自主的经营机制，是建立健全的农村金融制度的首要一步。但当中国刚刚迈开建立现代农村金融制度第一步时，恰逢1930年代的“商资归农”热潮，合作社还没普遍建立，自主的经营机制也没有真正形成，也即合作金融还没有打下稳定且坚实的基础，商业银行便以其资金优势向合作社渗透，并构筑了在商业银行主导下的商业银行——合作社为基本构架的农村金融制度。商业银行的营利追求替代了合作金融的非营利目标，这就意味着中国的农村金融制度在形成之始，就表现出显著的商业化特征，偏离了合作的本质。合作金融空有外在形式，这与德、法、美等国在农村金融制度建立和发展过程中合作金融在整个农村金融体系占重要地位形成鲜明对照，中国的农村金融制度过早地商业化了。

三、“商资归农”与农村金融制度体系的纷乱复杂

农村金融制度建立之初，商业银行就在农村金融市场占据优势，不仅使农村金融制度过早地商业化，还使制度从一开始表现出不成体系、纷乱复杂的特点。

在农村金融制度发展较为成熟的德、法、美等国，系统性是其制度的显著特点，主要表现在：第一，不同种类各成系统，如美国形成了以联邦土地银行、联邦中期信用银行和合作银行为基础的长、中、短期金融系统。第二，整个系统的结构以金字塔型为特点。金字塔的底部是分布广泛的合作社及其它相关组织，其上则是为这些组织提供金融服务的多层级金融机构，其中处于顶层的中央机构，其职责在连接金融市场、通过发行债券筹措资金，在农村金融系统内调剂资金运用；中央机构下有一、两个层级，主要职责是向合作社、农民提供放款。各层级都是独立法人，经营上相对独立，同时，各层级与上下级之间多形成专属交易或以专属交易为主，这是保持系统性的重要前提。在各系统之上有更高的中央机构总揽整个农村金融，如德国在各系统的中央机构之上有德国农业中央银行为“中央之中央”，美国的长、中、短期各系统，由农村金融管理局横贯其上。

“商资归农”热潮中初显的中国农村金融制度却缺少了系统性，呈现出另一特点。下述这段话常被研究者引用：“全国性质之农业金融机关，有中国农民银行、农本局、中国银行、交通银行、中央信托局、邮政储金汇业局、合作事业管理局、华洋义赈会及各商业银行等，以省为范围之农业金融机关有各省农民银行、各地方银行、各省合作金库等，以县为单位之农业金融机关，有各县农民银行、各县农民借贷所、各县农民放款处、各县联合地方农民银行、各县合作金库等。截至二十六年七月止，全国性农业金融机关达160余家，以省为范围之农业金融机关30余家，县农业金融机关达900余家。”[12]这段话多被用来引证“商资归农”热潮之热，而没有注意另一面相，即制度缺少系统性，纷乱复杂的特点突出。“商资归农”热潮中所形成的农村金融制度，其结构状态是柱型或梯型，而不是金字塔型，它由商业银行和合作社两个层级组成，其中处于上层的是众多的商业银行，还包括一些为合作社提供资金的非金融机构，他们相互之间无分工合作，亦不存在任何上下层级关系，向农村放款都各自为政，放款政策和办法各不相同，缺少一个中央机构对他们进行协调和统筹，结果造成的是农村金融市场的无序竞争。至于欧美国家农村金融上下层级之间的专属交易，在中国更无从谈起。

农村金融市场的不成系统、纷乱复杂所造成的竞争无序，在“商资归农”高潮时就已招致来自金融界、合作界、学术团体乃至政府有关部门的批评。鉴于这些问题产生的根源在于这一制度构架的上层是并非专以向农村放款的众多商业银行，呼吁设立专门的金融机构，建立系统的合作金融制度成为各界的共同志趣。因信用合作社等各种合作组织发展的不充分，由它们自发组织上层的合作金融机构是不可能的，国民政府回应这一呼吁所提出的制度设计是，设立专门的提倡机关(实业部下设立的农本局)辅设合作金库，尝试建立合作金融系统。这一设计的基本构想是，在农本局辅设下，从设立县合作金库开始，待县合作金库成立有一定数量时，成立省合作金库，再在省合作金库广泛成立的基础上，成立中央合作金库，以达到形成系统合作金融制度的目的。这一方案里，作为提倡机关的最主要的是农本局，另外还包括各级政府、不以营利为目的的法团，商业银行则排斥在外，国民政府目的很明确，避免商业银行直接参与其事，重蹈其向农村直接放款的覆辙。可是完全排斥商业银行仅靠政府也难成其事，政府缺少设立合作金库系统所需的资金，于是商业银行被拉来与政府共同出资设立农本局。商业银行并没有完全排斥在外，还是参与其中，它必然对国民政府建立合作金库系统的设想产生影响，国民政府的初衷难以达成，此是后话。

全面抗战爆发前，各提倡机关开始了合作金库的设立。农本局之前，豫、鄂、皖、赣等省已着手筹组合作金库。1936年11月，四川省合作金库首先成立；1937年4月，江西省合作金库创立。[13]农本局辅设合作金库开始于1937年，抗战前已辅设山东寿光、济宁，河北定县，安徽芜湖、宣城及南京市等5县库1市库。

全面抗战爆发前，农本局等所辅设的合作金库为数很少，农村新式金融制度中商业银行还是占优势，刚刚出现的合作金库不足以动摇农村金融制度不成体系、纷乱复杂的格局。

四、制度商业化和体系纷乱复杂的延续

全面抗日战争爆发前夕，商业银行退出了农村金融领域，但是农村金融制度的商业化及制度不成系统、纷乱复杂的特点并没有随之终结，而是在延续，直至国民政府在大陆的终结依然如此，农村金融制度演进进程中已明显表现出路径依赖的特征。

抗战爆发后，农村金融制度存在着两种形式。一是银行直接向合作社放款。商业银行退出后，农本局、中国农民银行、中国银行、交通银行等国家行局成为提供农贷的主要金融机构，它们在战前就已办理农贷，抗战开始后秉承政府的指令继续这一业务。这些国家行局办理农贷从自主行为变成了政府指令行为，不过其经营方针仍承袭战前，在完成政府指令的同时，追求盈利仍是其主要目标，于是各自为政、相互竞争仍一如战前，竞争中相互之间的纠纷比战前更甚，这意味着战前农村金融制度商业化和体系纷乱复杂的特点没有改变，且更加显著。针对各国家行局农贷中的相互竞争和纠纷，国民政府力图加强对农贷的统筹和规划，1940年1月，在四联总处下成立农业金融处，“期能对各机关农业金融之业务有所联络与督促”。[14]209为使各行局分工合作，确立了农贷分区办理和联合办理的办法。凡战区、边区农贷，非一行局之力所能单独办理的，或农田水利及推广事业关涉数省或数县的，由各行局联合办理；后方各省或交通便利之区，则采用分区办理方式。[15]但四联总处的这些举措，主要目的在调整农贷办法，以期推广农贷，而不是改变既有的众多国家行局共同向农村放款的格局，进而对整个农村金融制度作系统规划。这些举措差强人意，国民政府不得不接着对各国家行局的业务继续进行调整，1941年初改组农本局，将其所办农村金融业务归并中国农民银行；1942年7月，对中、中、交、农四行局进行专业分工，其他各行局的农贷都统一归并于中国农民银行，农村金融制度的不成系统、纷乱复杂问题似乎有了改观，实则不然。

二是经由合作金库向合作社放款。抗战前，农本局对合作金库的辅设刚刚开始，大规模的辅设开始于1938年，也在这年，国民政府改变了对提倡机关的限制，将各银行列入提倡机关之列。1939、1940年，中国农民银行等国家行局便相继加入，而本为国民政府设定的辅设合作金库最主要提倡机关的农本局则于1941年初被结束了辅设的使命。提倡机关的增多，推动了合作金库在国统区的普遍设立，到1944年，已建立省库8个，县库472个。[16]省、县两级合作金库初步达到一定规模，似乎昭示着由合作金库系统构成的一个新的农村金融制度在初步形成中，实则不然。主要问题有二：第一，各提倡机关辅设合作金库都把它们置于自己的实际控制之下，合作金库只不过是提倡机关的附属物，不可能自成系统；第二，与第一点相联系，众多的提倡机关各自辅设，致使各合作金库互不联络、各自为政。这种不成系统、纷乱复杂的状况，与银行直接向合作社放款所导致的情形如出一辙。因此，与其说有所谓的合作金库—合作社系统的初步显现，不如说是出现了银行—合作金库—合作社，这只不过是银行直接向合作社放款模式的变种。

于是，银行直接向农村放款所产生的问题没能解决，为建立系统合作金融制度而生的合作金库也产生同样的问题，两种模式的并存使制度不成系统、纷乱复杂的问题变得更加复杂。于是，1939、1940年间，再次出现要求建立系统合作金融制度的呼声。由于以众多提倡机关辅设合作金库、采自下而上的方式归于失败，此次提出了新的方式，即除要求普遍设立合作金库外，特别强调通过提前成立中央合作金库，再由中央合作金库采自上而下的方式，推动系统制度的建立。针对这一呼声，国民政府在继续要求各国家行局进行农村放款的同时，开始了中央合作金库的筹备。1942年5月，社会部、财政部及四联总处联手开始筹备，经历两年多的时间，到1944年12月，政府确定了中央合作金库的理、监事人选，基本完成筹备工作，又经历近两年时间，到1946年11月，中央合作金库才正式成立。至此，由县合作金库至中央合作金库所构成的合作金库系统初步显现，似乎开始形成系统的合作金融制度，但实际情形并非如此。首先，中央合作金库成立后将已存在的合作金库置于一边，另起炉灶重新设立各省分支库和县库，直到国民政府的垮台，所辅设的县库数量非常有限；其次，本应通过改造纳入中央合作金库系统的原有合作金库，大部分一直处于中国农民银行的实际控制之下；再次，中央合作金库筹备时，考虑到中央合作金库与中国农民银行的业务可能会有重合，筹备委员会对两者做了原则划分，中央合作金库主营各种合作贷款，中国农民银行以各种农业改进工作为主，[17]但这种划分本身就很模糊，实际上中央合作金库成立后行、库关系纠缠不清，农村金融制度不成系统、纷乱复杂状况并没有因为中央合作金库的成立而改变。

五、结论

1930年代的“商资归农”，是在特定时代背景下商业银行的一次无奈选择，在向金融枯竭的农村注入些微资金的同时，却给中国农村金融制度的形成和发展产生了深远的影响。在此前，华洋义赈会努力致力于建立真正的合作金融制度，“商资归农”却使这一制度发生了转向，偏离合作性质，合作制度还没有稳固建立的时候，过早地走上了商业化的路径，与此相关所形成的制度呈现不成系统、纷乱复杂的特点。“商资归农”停止后，农村金融制度的商业化及制度不成系统、纷乱复杂的特点依然延续，这表明民国时期农村金融制度的演进已经形成路径依赖。路径依赖的存在，昭示制度商业化直接源于“商资归农”，但其根源却不在此，而是引致“商资归农”的制度环境，这一制度环境不因“商资归农”存在与否而改变，在现代农村金融制度的形成和发展过程中，农民、政府处于相对弱势，金融机构尤其是商业银行呈相对优势。

所谓优势、弱势，是相对而言的，既指它们在农村金融制度的形成和发展中的力量对比，也指与它们应发挥的作用相比，不足或过度。农民的弱势地位，主要表现在本应成为基层合作社的真正参与主体，却是被动加入，或径被排斥在合作社之外，合作社受政府、银行等的干预，被土豪劣绅所控制。农民没有组织、参与合作社的积极性，不利于合作精神的培植、民主管理机制的建立，从而无法构筑农村金融制度巩固的基础。国民政府的弱势，不是指国民政府统治能力不够强大，而是特指在建立农村金融制度时，国民政府一方面对合作社管理过度干预，另一方面在制度设计、资金投入、设立上层机构等需要其承担其应承担的职责时，显得力不从心，以致农村金融政策的方向不明确，各项具体政策之间、政策与行动间不衔接，甚至相互冲突，从而无法发挥农村金融制度建设的主导作用。金融机构的相对优势，不是指金融机构具有绝对的控制权力，而是利用国民政府对金融界的倚重，凭借其资金优势，以其商业化的经营目的、策略和经营构架统御甚至取代农村金融的经营目的、策略乃至机构构架，进而当政府的政策与其目标相冲突时，不听命于政府，造成政府制度设计的南辕北辙，成为农村金融制度朝商业化发展的实际主导者*这一制度环境的详细论述参见龚关：《民国时期合作精英与农村金融制度的演进》，《人文杂志》2017年第2期。。

一种新的农村金融制度的建立，其受益者应是农民，其主要参与者也应是农民，但是，在1930年代的中国，商业银行因应了特定时代的需求，在“商资归农”的热潮中阴差阳错地成了建立新式农村金融制度的主导者，这是特定年代制度变迁中的错位选择，这种错位选择所造成的对农村金融制度变迁的影响却如此深远。耐人寻味的是，到目前为止，中国农村金融制度赖以存在的制度环境并没有根本改变，进而使得中国到底要建立怎样的农村金融制度一直争论不休，是商业化还是合作化依然没有定论。

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