农民、村集体和企业的利益协调机制研究——以大扶贫背景下六盘水“三变”改革为例

(、.六盘水师范学院政治与公共管理学院，贵州 六盘水553000)

六盘水市下辖钟山区、水城县、六枝特区，以及代管盘州市，该市位于乌蒙山经济贫困带的重灾区，其中盘州市、水城县和六枝特区属于国家级扶贫开发重点县，是我国扶贫战困的关键地带。据统计，2016年，全市农村依然有41.65万贫困人口尚未脱贫，贫困人口数量居全省第7位；贫困发生率15.67%，远高于全省14.3%的平均水平，位居全省第4，解决贫困的道路依然很长①。

在这种背景下，六盘水市委、市政府根据中央精神以及地方实际创造性地提出了“三变”改革。所谓的“三变”改革是指以“资源变资产、资金变股金、农民变股东”为形式，以调整农村生产关系以适应生产力发展需要为核心的改革发展战略。作为新时期农村再次深化改革的重要探索，在一心为农民找到脱贫道路思想的指导下，它以产权为抓手，全力整合农村的闲散和利用效率低下的资金以及其它低能的生产资料，有效调整了生产关系，进而有力促进了当前生产力的发展，增加了农村财富收入。可以说六盘水推行农村“三变”改革以其特有的范围广泛性、理论指导性和实践有效性初步解决了长期羁绊我国经济社会发展的“三农”问题。经过近四年的实践摸索，已经雄辩地证明以“三变”为核心的农村产权制度改革不仅使贵州“走出了一条有别于东部、不同于西部其他省份的发展新路”，而且很好贯彻了习近平总书记所提出的“守底线、走新路、奔小康”的要求。这一创造性的改革探索为西部贫困山区的农村精准脱贫，乃至农村现代化发展提供了一个可以借鉴的开放性经验[1]。 当前“三变”改革运用现代“股份”思维，重塑了具有落后保守刻板印象的农业、农村和农民，这一改革可以说是农业发展、农村现代化、农民脱贫致富的“正向催化剂”。

一、文献综述及问题的引出

2014年以来，六盘水市委市政府提出旨在壮大农村集体经济的“三变”改革，这一探索性实践以其显著成效引起了社会各界广泛关注。在坚持土地公有制性质不改变，可耕地红线不突破、农民利益不受损的情况下开展的改革实践，以其理论高度、范围广度、实践强度以及多维价值效度产生了积极而深远影响[2]，不仅对深化农村综合改革和“三农”问题解决铺开了宽阔的道路，而且为探索喀斯特地貌广布、生态环境恶劣的山区农业现代化发展和农村扶贫开发提供了一个值得深究的样本。

(一)文献综述

“三变”改革提出之后，其发挥的强大改革推力和实践效力引起了学术界多种学科的广泛关注，社会学、经济学、政治学、生态学等学科专家从各自学科背景和不同的理论视角对已成为热点和焦点的“三变”改革进行了深入研究和探讨，目前对“三变”改革的研究和探讨主要集中于以下各方面。

孔祥智、穆娜娜从宏观视角深入探讨了农村集体产权的制度改革对农民增收具有重要的促进作用。他们认为“三变”改革有效激活包括集体山地、山林、厂房等“沉睡的资产”，不仅找到农民增收的新渠道，而且找到欠发达地区实现农业现代化的路径，其经验值得借鉴，并提出改革发展方向[3]。张周虎从微观视角考察，以“三变”发源地米萝镇为样本研究发现，“三变”所取得的成效，为深入推进改革所提供的成功经验是可复制、可推广的[4]。梅桂英等人就“三变”改革的意义，以及就土地流转问题，从概念、内涵、方法等展开探究[5]。宋迪深入盘县调查了盘县在“三变”改革过程中的法律服务状况，提出了用配套的法律服务筑牢“三变”改革的法治屏障[6]。刘琴根据六盘水“三变”改革的实际，对改革过程中法制环境的评估与优化进行了深入分析[7]。刘远坤就贵州六盘水“三变”改革的实践特色、亮点、难点，以及提出改革中问题规避对策建议进行了探讨[8]。伍友琴从党建、农业市场化经营以及精准扶贫视角对农村“三变”改革做实现代农业发展提出了建设性意见[9]。张绪清对如何减少改革成本，降低改革风险，规避改革负效应等问题发生，以及改革过程中显性与隐性风险进行科学防控进行了深入探究[10]。尽管学界就“三变”改革进行了广泛探讨，然而就改革过程中影响改革成败的相关利益问题并没进行深入探讨。

(二)问题的引出

“三变”改革作为一个具有探索性的实践问题，正处于快速成长发育阶段，既无现成样本可以模仿，也无实践经验可以直接借鉴。既然改革作为一种动力和新的“事物”，那么在改革发展中就势必存在这样和那样的利益协调问题。伴随改革的深入推进，如何处理地方实践与国家战略需求，如何防止村集体干部利用职权之便参与企业发展，为获取个人利益从而使农民利益受损，另外，如何解决作为股东的农民因其整体素质低下不能参与企业的经营管理，加之企业管理的不透明，以及企业后续资金投入难以监控，使得村集体和作为股东的农民难以合理享受改革发展成果等问题显得尤为必要。

二、“三变”改革中农民、村集体和企业出现利益问题的分析

“三变”改革取得显著成效，既与社会主义制度具有的不断完善自己优秀品质有关，也与实事求是与时俱进，能根据时代发展要求深化改革的主动积极求变密切相关。通过“三变”改革探索不仅可以初步实现农业强、农村美和农民富，而且实现农村生产方式变革和解决贫困的包容性发展，更进一步实现农村社会治理的结构性转型。但在深化改革中，要正确认识“三变”中的农民、村集体和企业的利益交互问题，深入开展改革中农民、村集体和企业出现利益问题的形成机理研究，这对于科学预测，提前化解发展危机，真正做到推进改革的顺利进行具有迫切而重要的现实意义。

深化改革过程中，加强三者主体之间利益相关问题的研究，可避免改革初衷不走样，政策执行“不跑偏”以及专项扶贫资金不“流失”。在民生导向中，最终实现农业增效、农民增收以及农村生态价值增值。针对存在的三者利益问题，需采取科学举措将其积极应对和防范。在“三变”改革的现实中，农民将国家财政类扶持和发展资金作为股金，注入农业种植园区、现代农业产业园以及专业农民合作社组织等经营实体，由于多种原因，农民、集体和企业之间可能出现和已经出现的利益问题主要有以下几个方面。

(一)集体与农民之间的利益问题

在资源变资产中，农民、集体和企业三者本身是一个利益共同体，并按最初入股资金参与最终分红，共享发展成果本来无可厚非。可实际操作中，基层村干部往往成为集体利益的代表者，他们既是国家管理层的底层代表，又是农村社会对民众的主要管理者，处于权利末端的他们，无形中影响着百姓的生活，并实际掌控农村发展的“七寸”与群众生存资源。另外，由于监管缺位，如果扶贫干部利用职务之便将手中所掌握的国家扶贫资金入股，参与企业发展并擢取自己的利益，就很有可能出现基层干部和企业主共同侵蚀农民利益。改革实践中，如果部分村干部和扶贫干部利用职务之便和集体之名套取国家扶贫资金和物资，抑或优亲厚友搞权力腐败势必增加改革的风险。调研发现，在基层确实存在部分领导干部和扶贫干部以投资者身份直接入股参与涉农企业、合作社等经营实体。加上基层监管乏力，无形中为基层贪腐制造了权力寻租空间，从而损害农民群众的利益。

(二)农民、村集体与企业之间的利益问题

无论从管理能力或者经营水平更或者对市场经济下的经济运作，农民、村集体相对于企业来说都处于劣势，因此，在改革过程中可能出现三者的利益纠纷问题。相对于村集体和农民的利益摩擦，农民、村集体与企业之间的利益问题更加复杂，主要有以下几点：

1.农民变股东，表面上看农民实现了职业身份的转化，但农民依然处于弱势地位，整体综合素质低下和维权意识较差而缺乏参与企业生产发展的机会与权利，因而，他们始终无法掌控并影响企业决策发展。在调研中我们发现，股东参与权、知情权、收益权等合法权益都难以保证。经营权和所有权相分离，无形中削弱农民对资金监管的难度，企业发展往往由占股比重较大的股东作出战略决策，众多小股东的实际监管存于一种虚置化状态，根本无法对企业的投资经营、资金使用、资本运作以及财务管理等实施有效监管。在这种情况下，“三变”改革发展就难以确保农民的利益不受损。实践中，也的确存在工商业资本下乡套取国家对农业补贴的套利行为，损害农民的利益。如果涉农支农企业因资本趋利行为出现违约，抑或融资平台携款跑路、出现商业欺诈、无监管措施等问题，都亟需加强防控和监管。

2.“三变”改革中，农民属于典型的弱势群体，维权意识普遍较弱，再加之缺乏专业机构和人员，特别是缺乏成熟的评估制度，造成村集体和农民的相关资产和资金有可能存在低价入股的现象。当前土地流转的具体费用计算标准和尺度对经营实体有利，对农民和村集体不利。需注意的是，一旦农产品的定价机制和参照系数出了问题，在定价机制不合理情况下再来衡定收入和产出，势必加剧制度本身的不客观和不公正。农民将土地流转给企业，企业以市场低价定价和流转农民土地，失地农民变成产业工人，农业经营实体又以较低的管理费支付给农民，使其表面上获得双份收入，实质上通过两次交易直接套走农民的利益。

3.在实践中也不能忽视农民对企业的利益损害问题。众所周知，贫困农民往往是希望投资周期短而且见效快，即他们需要的是投资能够带来立竿见影的成效，然而在市场经济条件下，企业的经营收益状况往往存在诸多的不稳定性，农民会因企业暂时的不盈利就马上违背合同，纷纷撤股，从而影响企业的正常运转，使得企业功亏一篑。

三、“三变”改革中农民、村集体和企业的利益协调机制的构建

“三变”改革作为一个新生事物，还处于探索和发育阶段。在改革深度推进中，既要牢牢把握改革的方向不变，又要坚持守住改革的底线不能突破。积极借助政府、政策和法律等要素，建构农民、村集体和企业的利益协调机制，解决已经出现和可能出现的利益相关问题。

(一)做好改革的顶层设计和制度供给，为改革保驾护航

政府需强化改革中的顶层设计，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，有效把市场作用和适度的宏观调控结合起来。“三变”改革亟需政府设计一个能均衡农民、村集体、企业等各方利益的协调机制，提供和完善制度供给以规范农民、村集体与企业行为。政府不能为了政绩，一味追求规模和速度，而忽视农民、村集体与企业利益问题。

第一，将“三变”改革提高到国家改革发展战略的高度，用战略的眼光布局谋划。不能局限于一地和一时的发展，而要将“三变”改革放在国家战略的视角来考量，用长远的眼光来做好顶层设计。第二，政府要根据改革的实际，即根据改革发展中存在或者潜存的问题对症下药，采取科学举措予以弥补和预防。一方面，积极思考和应对各主体的利益问题而不是回避真实问题的存在；另一方面，通过全盘考虑发现潜在利益问题并通过制度供给将之规避。深化“三变”改革，要求将当前利益与长远利益、局部利益与整体利益、个人利益与企业利益有机结合起来综合思考。

(二)加强顶层设计的具体转化，以实现对底层实践问题的解决

顶层设计的具体化对于解决“三变”改革中的相关问题至关重要，在改革中遇到的相关问题，中央未给出明确的法律支撑，而是要求地方制定相关的规定，由于改革配套制度的相对不完善，致使很多行为无法规范。因此，把顶层设计转化为具体举措，做到事前有规划、事中有监督、事后有保障，以实现对底层实践问题的解决，就显得尤为重要。具体来说，强化顶层设计与底层实践，实现科学对接需要从以下几点着手。

首先，由于信息不对称，农民处于弱势地位，而在现行法律规则内，一旦权利受损，往往求助无门，应进一步加强对农民权益保护力度。例如，采取积极的措施防止工商业资本下乡所带来的侵害行为，进一步强化农地租赁的合法规范与价格下限监控，预防形成低价的“圈地运动”现象。其次，政府应做好操作性强的制度监督设计，从源头防范“三变”改革中参与主体的基本权益受损。例如，建立统一征信系统。通过信用评级建立征信体系，将企业在工商部门的工商信息，在税务部门的纳税信息，在司法部门的诉讼记录等也一并纳入企业信用系统中，编制成《企业信用报告》。再次，建立信用惩戒机制。从行政层面、市场层面以及社会层面建立惩戒和约束机制，建立失信记录积分制度，加强对失信行为的披露和曝光，强化社会道德的谴责力，约束企业与个人的失信行为[11]。最后，利用农村土地流转产权交易平台，科学推进农村产权依法自愿公开公正有序交易，而不能为了做大效应搞行政推动强迫执行。制定科学有效的产权流转办法，积极引导第三方评估机构确定资产价格。

(三)加强宣传教育，营造良好的改革环境

加强对农民的权益保护意识和守法意识的宣传教育，让农民群众切实知道自己有哪些权益，如何有效维护这些权益。例如，股东对企业和合作组织有参与权、知情权、收益权等合法权益，以及可以通过参与监事会的事务做好监督工作。同时，还要加强农民群众守法意识，要遵守《合同法》的规定，培养契约精神，不能只顾自己利益，不顾集体和企业经营利益。

(四) 健全法规，扎紧制度笼子

构建利益机制重点还在于健全法制，在全社会形成不敢违法的风气，这就需要认真贯彻落实中国共产党“依法治国”和“从严治党”的相关制度规定。推进查处扶贫相关问题的责任追究，严肃问责对利益侵害监督不力的主体责任。既要在农村基层建立和完善党组织，发挥党员干部的带头作用；又要在企业尽快建立党支部，发挥党员的先锋模范作用；还要能使党组织引领农民群众维护自身权益以及遵守《合同法》的规定，来规范自己的行为。第一、把领导干部的权力关进“笼子”里，让与扶贫的相关信息和扶贫资金发放变得更加公开透明。从源头上堵住漏洞、强化监督，让领导干部严以用权和审慎用权。第二、要不断建章立制，进一步扎紧制度的笼子。建立与《贵州省国家公职人员、村(社区)干部落实惠民政策行为规范(试行)》相配套的公示制度及核实抽查制度，以防止对集体企业和农民群众利益的损害。

结 语

六盘水“三变”改革是一项解决农村落后面貌的历史性改革，这一改革为传统因素聚集的农村注入了许多现代化的要素，而且也是国家改革探索的新尝试。改革成效有力地推进了“三农”问题解决，为当下农村问题的解决找到了新思路，其实践现实意义和理论指导意义巨大，亦可以说是马克思主义政治经济学的发展和延伸。任何一项改革都会触及到利益纠纷，利益纠纷解决得如何，直接关系到这项改革的成败。因此，对参与主体的利益协调机制进行的战略前瞻研究与系统性综合集成研究就尤为迫切而紧要。鉴于改革仍处于“摸着石头过河”的探索阶段，还缺乏理论指导和模式借鉴，因此，强化“理论务农”与实践研究依然需要社会各界一道共同努力。

注释：

①数据来源：2016年10月17日，六盘水市扶贫开发领导小组在我国第三个国家“扶贫日”向全市发布的扶贫倡议书所提供的数据资料整理。

参考文献：

[1]张绪清.农村“三变”改革助推精准扶贫的政治经济学解析——基于六盘水市的地方性实践[J].贵州师范大学学报(哲学社会科学版)，2017(7)：91—99.

[2] [10]张绪清.六盘水“三变”改革风险防控对策研究[G]. 2016六盘水哲学社会科学立项课题汇编，2017(3)：34—50.

[3]孔祥智，穆娜娜.农村集体产权制度改革对农民增收的影响研究——以六盘水市的“三变”改革为例[J].新疆农垦经济，2016(6)：1-11.

[4]张周虎.探访米萝——寻找“三变”发源地[J].当代贵州，2015(42)：52-53.

[5]梅桂英.六盘水市农业市场化经营现状及“三变”改革的意义[J].现代农业科技,2016(7):324-326.

[6]宋迪.筑牢“三变”改革的法治屏障——走进盘县看“三变”法律服务[N].六盘水日报,2016-03-30(01).

[7]刘琴.六盘水“三变”改革法制环境的评估与优化[G].2016六盘水哲学社会科学立项课题汇编，2017(3)：51—64.

[8]刘远坤，农村“三变”改革的探索与实践[J].行政管理改革，2016，1(1)：29-32.

[9]伍友琴. 深化“三变”做实现代农业发展[A].2015年贵州省社会科学学术年会论文集，2016.

[11]中国经济网.连维良：建立各行业黑名单制度和市场退出机制[EB/OL].http://news.enorth.com.cn/system/2014/07/10/012005623.shtml.