从社会政策视角分析我国精准扶贫

常方瑛

[摘 要] 精准扶贫是我国新时代背景下反贫困的重要战略；社会政策是国家干预市场经济，维护社会稳定和社会公平，实现和谐社会的重要手段，两者息息相关。精准扶贫目标的完成很大程度上依赖社会政策的实施，因此我们应该完善农村居民社会保障制度，充分调动政府，非政府组织，市场等各个社会主体参与到精准扶贫工作，将传统“输血”式扶贫转为“造血”式扶贫，找到贫困地区的支柱产业，同时发展社会工作，助力扶贫济困。

[关键词] 社会政策；精准扶贫；输血；造血

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 01. 120

[中图分类号] D630.1；F323.8 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）01- 0205- 03

1 社会政策与精准扶贫工作

社会政策是通过国家立法和政府行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列政策、行动准则和规定的总称，其核心是解决市场经济下公民的社会风险。对社会政策的研究，离不开“社会问题”“社会排斥”“社会福利”“不平等”以及“贫困”等词语。而精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁。精准扶贫的本质是反贫困，提高贫困人口自身发展能力，实现全社会共同富裕。

首先，精准扶贫作为一项系统工程，属于社会政策的范畴。从广义上讲，社会保障与社会福利是社会政策的重要方面。精准扶贫五种渠道之一的社会保障兜底一批就已证明社会政策在其中发挥的作用，不仅如此，国家还提出将扶贫开发政策和农村最低生活保障制度（简称“两项制度”）进行对象衔接、政策衔接、管理衔接（简称“三个衔接”），形成精准扶贫与兜底保障相结合的扶贫工作机制，在其他四批中社会政策也不同程度上发挥着作用，例如通过易地搬迁安置一批，若没有相配套的安置费用补贴，医疗卫生，养老，教育等措施的实施，恐怕效果不佳。

其次，精准扶贫的本质是反贫困，而国内外历史经验表明，反贫困离不开社会政策的参与。我国在改革开放初期，由于经济发展迅速，反贫困工作取得了重大进展，但是也存在许多问题：①以解决温饱为主，对相对贫困问题的重视不足；②反贫困主体以政府为主导，社会组织，企业，非政府组织参与力量薄弱；③反贫困政策封闭，缺乏动态性与开放性；④过分注重“输血”，忽视“造血”，导致贫困地区政府依赖性强，贫困人口自助性差；⑤以行政式扶贫为主，缺乏专业化的反贫困工作方法。

进入21世纪，我国经济面临下行的压力，社会贫富差距不断加大，造成贫困原因复杂化，适合扶贫开发的条件不再满足，减贫效应不断下降。面对新的贫困背景，2013年我国提出“精准扶贫”思想，将扶贫重点从区域扶贫转移到家庭或个人扶贫，努力激发贫困地区村级集体经济的内生动力，反贫困政策设计也具有了发展主义取向，而且中央近年反复提出“宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底”。精准扶贫工作面向贫困群体，与社会政策托底的对象显然是一致的。这体现出国家社会政策在经济发展的不同时期或不同时代背景下做出的调整，使之既适应我国国情，又适应国际反贫困趋势。

最后，精准扶贫实施所依托的精神思想和价值追求贯穿于社会政策发展理念的始终。不得不承认，经济高速增长是社会政策发展的好基础，正是如此，以往的社会政策无论是经济导向型还是福利导向型都是以经济发展为前提，是一种被动式，救助式的社会政策，被认为是经济负担，两者甚至是一种排斥关系。在这种情况下，我国的扶贫开发政策也依附于经济发展，过分注重“输血”，是一种消极的扶贫。而在新形势下，我们追求经济社会包容性发展，包容性发展强调权利公平、规则公正，成果共享、共同富裕，利益共容、价值共建；社会政策方面我们追求“发展型”发展，发展型社会政策将社会政策看成是一种社会投资行为，强调社会政策对提高劳动力素质有直接作用，注重对人力资源的投资，重视就业与贫困问题。社会政策与经济发展由排斥转为良性互动，在这种情况下，扶贫政策也由原来的消极式转为积极式，更加注重贫困人口的发展能力。

2 对精准扶贫工作的反思：社会政策的视角

2.1 完善农村居民社会保障制度

2014年7月30日国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》旨在消除因户口带来的各种不平等，但是从实际情况来看，户籍制度改革并不成功，很多农村居民并不想转变农民的户籍身份，其中最大的原因恐怕就是农村居民感受不到身份转变之后的权利平等，诸如社会保障权益，教育权益等，失去土地等于失去他们最后一根救命稻草，当然慎之又慎。我国现行农村居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，国家为每个参保人员建立终身记录的养老保险个人账户，支付终身并确定了基础养老金标准为每人每月55元。养老保险制度本应是一种保险性质的制度，而非救助性质的制度，国家每月补助固定55元，即使有所调整也是某个固定的数额，这与社会救助的性质有何区别，农村居民的养老待遇不具有累计账户的收益性，分享不到经济发展成果，养老保险的设计初衷又作何解释。另一方面，精准扶贫首先要求对象精准识别，单纯以一条贫困线作为判断标准实在是难以精准，由此带来的扶贫对象识别认定困难，调查收入不说实话，扶贫措施流于形式，落实不够，定扶贫对象凑指标，随意控制贫困率，填检测表限定收入额度，多的少算点儿故意压低收入等一系列问题，2016年发生在甘肃省康乐县景谷镇阿姑村的杨改兰事件，让这种潜在危机暴露无遗。

因此当下应当发挥社会政策的托底作用，完善农村居民的社会保障制度，做到应保尽保，养老保险统筹账户与经济发展相挂钩，并建立正常的调整机构；适时建立农村大病医疗统筹保险；取消单纯的以贫困线定标准的做法，综合考虑各种因素，在贫困人口自愿申请和村政府推荐的同时引入第三方社会服务（地方民间机构、科研和大专院校等非关键利益相关者），确保贫困识别过程的公开、公正、透明，并且可核查和可追责，构建包含多层次的农村社会保障制度。

2.2 充分调动政府，非政府组织，市场等各个社会主体参与到精准扶贫工作

社会政策是现代市场经济和工业化发展到一定阶段的必然产物，是国家干预市场经济，解决社会问题的重要手段，责任主体必然是政府，但政府的大包大揽存在效率低，贪腐以及扶贫资金投入不足等的问题。长期以来的扶贫政策将贫困诸多的内涵理解为并不可靠的经济指标，看似力推各相关部委参与，其实政出多门，大大削弱了扶贫的力度；倒三角人力资源结构使政府扶贫力量在贫困地区的可及性很弱，自上而下的计划式运动式扶贫很难精准回应贫困群体的多元化需求。美国霍普金斯大学政策研究所教授萨拉蒙认为（Lester M .Salamon），为了实现实惠建设的目标，政府应当将一些公共服务的任务委托给社会组织完成，而政府只需提供资金支持和负责掌握全局。因此政府与非政府组织之间，政府与市场之间，市场与非政府组织之间的积极互动是非常有必要且具有重大意义的。

2001年，我国在《中国的农村扶贫开发》白皮书中提出，在21世纪初应积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。但直到2006年2月，我国政府才挑选了6家NGO作为大规模投放国家扶贫财政资金的合作伙伴。虽然数量有限，但可以说，这一行动实现了我国反贫困由“政府包办”到“政府与非政府组织合作”的第一步。中国NGO覆盖社会政策的各个领域，①通过与公共知识分子、大众媒体的良好互动；②作为企业履行社会责任的纽带；③凝结企业家力量的一股绳，并利用现代发达的交流工具，用自己的善行影响着政府决策与行为。从汶川大地震中就可以看出政府与NGO 的默契配合，这为以后的长期合作和NGO自身发展提供了良好的范本，所以在新一轮的反贫困中，必须充分调动全社会力量参与其中，发挥各自优势，共同扶贫。

2.3 “输血”固然重要，但“造血”更重要，找到支柱产业才是硬道理

长期以来，我国扶贫开发工作主要着眼于实物或现金等“输血”式的扶贫，这种扶贫只能解决一时之忧，却解决不了长久之困，救急救不了穷，反而还会成为农村社会的“矛盾源”，导致“养懒汉”、“等要靠”等诸多恶性后果。正在进行的精准脱贫攻坚战采用惠农政策、社会救助、精准贷款、异地搬迁、富民产业、劳动力培训、发展教育等多重社会政策措施，重点是要在贫困村培育形成适合本村实际的村级主导产业，同时分析致贫原因、因户施策帮助贫困户找到致富门路，实现致富脱贫。甘肃省陇南市成县政府和社会各界高度重视和培养电商人才，珍惜和开发电商资源，将群众口袋鼓不鼓作为评判是否脱贫的唯一依据，而不是以卡表册数据为依据搞“数字脱贫”或“纸上脱贫 ”。全县、全市上下举全力支持农村电商发展，党政领导亲自背着当地特产推销，将农民的农产品深加工、再包装并在网上销售，形成了长远持久的经济发展网络空间，最大限度增加农民收入，实现了真脱贫、脱真贫、增收致富脱贫、发展产业脱贫。

社会政策的实施不是目的而是手段，要正确处理好目的与手段的关系，将社会政策的运用贯穿精准扶贫工作的全过程和各方面，充分发挥社会政策的工具性作用。精准扶贫的根本在于发展生产、改善民生，改变贫困现状，实现全面小康。授人以鱼不如授人以渔。精准扶贫不只是改变贫困人口今天的生活，更是要谋好贫困人口明天的发展，让贫困群体从总体上告别贫困。对精准扶贫要综合运用社会政策，长远规划，统筹兼顾，实现“输血”式扶贫向“造血”式扶贫的转变。

2.4 发展社会工作，助力扶贫济困

民政部原部长李立国指出，扶贫济困是专业社会工作的核心使命，投身脱贫攻坚战是我国社会工作者的时代责任；2016年国际社工日的中国主题被确定为“发展社会工作，助力扶贫济困”；而且从国际经验和社会工作自身的特点及优势来说，社会工作应该积极参与到精准扶贫工作。

我国社会工作专业队伍在实际反贫困工作中发挥作用十分有限，这既有制度建设原因，也有自身队伍原因。制度建设方面，虽然《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》第一次将社会工作写入反贫困政策，指出“实施扶贫志愿者行动计划和社会工作专业人才服务贫困地区计划”，为社会工作参与精准扶贫打下制度基础，但是现实情况却是大多社会工作者是借助“三区”（边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区）项目参与的，这些项目一般都是短期性的，社会工作者未能制度性地进入反贫困领域，因此政府应该在精准扶贫工作中有具体的制度安排来支持社会工作者进入这一领域。社会工作专业自身队伍参与扶贫开发能力方面，也存在许多问题：①理论与现实相差太大，社会工作者接受教育无论是理论还是实践一般都在城市进行，关于农村的社会工作现实甚是缺乏，特别是难以适应复杂的精准扶贫的要求；②缺乏综合性的应对农村贫困问题的方法；③对我国已有的反贫困经验了解不够；④对扶贫开发的相关知识了解不足。针对这些问题，社会工作者必须提升自身能力建设，理论联系实际深入了解农村群体的生活状况，考察致贫的具体原因，系统学习和了解反贫困政策以及国内外历史经验，能够提出自己对精准扶贫的想法，在为实现国家共同富裕的目标同时实现作为一名社会工作者的人生价值。

主要参考文献

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