濮阳经开区财政国库集中支付资金银行清算模式的现状、做法与思考

国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以国库集中支付为资金拨款主要形式的财政国库管理制度的简称。在这一制度下，国库将直接控制从预算分配、资金拨付、使用、银行清算直至资金到达商品和劳务提供者账户的全过程。这是当今世界发达国家普遍采用的先进国库管理制度。我国目前正从传统的生产型财政模式转为公共财政模式，建立和完善以国库单一账户体系为基础，资金缴拔以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是整个财政管理制度改革的有机组成部分和主要内容。

在国库集中支付制度下，建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系，按照不同支付类型，采用财政直接支付与授权支付的方法，支付到商品或货物供应者或用款单位。

实行财政国库集中支付制度改革后，财政预算资金在支付行为发生前，均必须存放在国库单一账户，即预算内资金存放在财政在人行开立的国库存款账户内，预算外资金存放在财政在商业银行开立的预算外资金财政专户内。财政零余额账户和预算单位零余额账户每日的银行存款余额都为零。

财政部门开出财政直接支付凭证或预算单位开出财政授权支付凭证办理资金支付业务时，并没有动用财政预算资金，而是必须由代理银行现行垫付。这是正常集中支付流程的关键所在。每日终了，代理银行再将预算内资金与人民银行国库单一账户进行清算；预算外资金与开立预算外资金财政专户的商业银行进行清算。这种做法，改变了原来财政资金层层下拨的支付方式，减少了资金流转环节，既不影响预算单位使用资金，又保证了财政资金的安全完整。

一、当前经开区财政国库集中支付清算模式的现状

目前的财政国库集中支付资金清算模式为：

由开发区财政局国库科向人民银行国库科开具预算拨款凭证，人民银行国库部门审核后，将国库资金从国库单一账户——开发区财政国库存款户，拨付到经开区财政局国库集中收付中心在代理银行——中国银行开发区支行开立的备用金账户。代理银行和人民银行之间没有建立实时清算的渠道和资金汇划机制；代理银行不垫付预算资金，仅仅是在备用金账户存款余额足够支付时，才受理执行财政直接支付和预算单位授权支付。当备用金账户存款余额不足时，集中支付陷于停滞状态，财政资金无法进行支付。

二、当前清算模式的缺陷和主要原因

主要缺陷是从人行国库单一账户中预拨备用金到代理银行，增加了支付的环节，延长了预算资金在国库单一账户以外的时间滞留，对国库资金形成占压和沉淀，与国库单一账户体系、国库集中支付相关制度的规定不相符合。

主要原因是：

1.預算单位零余额账户无法全部开立

根据财政部、人民银行总行等国家机关的规定，代理银行一级法人机构或分、支行代理国库集中支付业务，必须与人民银行签订委托代理财政性资金银行支付清算协议。

实行实时清算的流程和模式，由代理银行垫付款项，日终再与国库单一账户和预算外资金财政专户清算。这种模式的必要条件之一，就是代理银行需要为全部预算单位开立零余额账户。

人民银行的规章制度要求，代理银行为预算单位开设银行结算账户，必须提交统一社会信用代码证。但是，由于濮阳经济技术开发区管理委员会属于市政府派出机构，不是建制区，经开区大部分组成部门和二级机构，因为在濮阳市委机构编制办公室没有备案，没有成立机构的批准文件，无法取得《统一社会信用代码证》，从而无法通过人民银行系统审核开立零余额账户。

2.代理银行追求低成本存款的沉淀和占用，对实时清算认识不到位，动力不足，没有积极实施的动力

非实时清算、代理银行不垫付资金的模式下，备用金账户每天日终均沉淀预算资金余额，日均余额不低于100万元。由于多年来商业银行基层机构普遍实行绩效考核，下达存款任务目标，商业银行从业人员对资金成本低、存量大、长期稳定沉淀的财政预算资金，有巨大的需求。

长期以来，这已经成为代理银行代理国库集中支付的主要动力，而一旦实施实时清算，备用金账户不能存留资金，代理银行将需要先垫付资金，每日与人民银行国库单一账户清算，实行财政零余额账户的归零。代理银行无法占用低成本财政资金而无利可图。因此对实施清算改革，代理银行不愿积极办理，甚至刻意回避。

三、非实时模式下的零余额清算做法

经开区财政局拓展思路，主动作为，实施了一种变通妥协的清算模式——备用金账户零余额清算。

这一模式的具体流程是：

一、国库集中收付中心，组织各用款单位填报用款计划表。具体内容包括：预算单位名称、用款项目摘要、预算资金金额、支付类型等项目。每日汇总后，表格报给财政局国库科。

二、财政局国库根据《用款计划表》，依据汇总金额，填制《财政资金拨款凭证》，加盖预留印鉴，将纸质凭证送达人行国库科。

三、人行国库审核后，在支付系统中，将财政资金拨付至代理银行的财政集中支付备用金账户。

四、代理银行收到人行转来财政资金。

五、国库支付中心根据《用款计划汇总表》，督促通知预算单位及时打印支付凭证，送达代理银行。

六、代理银行受理国库集中支付中心开具的《财政资金支付凭证》，办理集中支付。

在财政授权额度内，预算单位开具《财政授权支付凭证》，代理银行在与财政国库集中支付系统相关信息和预留印鉴核对一致后，将资金支付给收款人。

七、每备用金账户多余的计划外资金，支付中心协调预算单位将余额支付完毕。

八、备用金账户每天清算后，余额归零。

这种清算模式的优点是：

符合人民银行对预拨财政预算资金的监管要求，有的放矢，根据预算单位用款计划一对一精确拨款。提高了拨款效率，加快了拨款速度。当天备用金账户清零，财政预算支付进入相对高效的运行状态。但本质上还是一种设立备用金账户、非实时清算的模式。

四、建立合规的国库集中支付清算流程

鉴于目前我区财政国库集中支付业务开展中存在的问题和缺陷，根据《河南省财政厅关于深化国库集中收付制度改革的指导意见》，稳扎稳打、步步为营地建立真正符合管理要求的财政资金清算流程。

1.直接支付

预算单位根据财政部门批准下达的年初拨款控制数或预算指标，分月编制本单位用款计划；用款计划经财政对口业务科室审核后，财政预算科录入计划，财政国库科审核批复直接支付额度并下达至支付中心和预算单位。

预算单位发生工资、工程和物品及服务采购支出或其他特定用途支出时，在其直接支付额度内，通过财政国库集中支付系统录入直接支付申请。

支付中心对单位直接支付申请和相关原始凭证审核确认后，向代理银行开具《财政直接支付凭证》；代理银行在与财政国库集中支付系统相关信息和预留印鉴核对一致后，通过财政零余额账户将资金支付给收款人或用款单位，并将付款回单送支付中心；支付中心据以通知预算单位入账。

每日银行营业终了前，财政国库科汇总当日清算额度，通知人行国库和代理银行财政专户办理资金清算；代理银行通过银行清算系统，将垫付的预算内资金从人行国库、垫付的预算外资金从财政专户划转到财政零余额账户，结平该账户，余额为零。

2.授权支付

预算单位根据财政部门批准下达的年初拨款控制数或预算指标，分月编制本单位用款计划；用款计划经财政对口业务科室审核后，财政国库科批复授权支付额度并下达至支付中心、预算单位。

预算单位发生未纳入直接支付的工资支出、零星购买支出及特别紧急支出时，在其授权支付额度内，自行开具《财政授权支付凭证》交代理银行。

代理银行在与财政国库集中支付系统相关信息和预留印鉴核对一致后，通过单位零余额账户将资金先予支付给收款人。

每日银行营业终了前，财政国库科汇总当日清算额度，通知人行国库办理资金清算；代理银行通过银行清算系统，将垫付资金从人行国库划转到单位零余额账户，结平该账户余额为零。

五、优化国库集中支付清算模式的工作措施

1.克服实施清算改革的障碍

1.1满足审核条件，加快开户进度

积极协调市委编制委员会办公室、本地人民银行、督导预算单位尽快办理《统一社会信用代码证》，将所有预算单位开立零余额账户

1.2引进竞争机制，公开招标，优选代理银行

选择条件最好，服务更优，效率更高的银行代理国库集中支付业务。长期由一家商业银行分支机构代理国库集中支付的弊端是没有竞争压力，过于追求低成本财政存款而对改革漠不关心不能积极配合，公开招标优选合作伙伴，才能把国库集中支付业务提高层次，做得更好。

2.进一步完善预算管理体制

预算管理体制作为国库集中支付制度的外部环境，它的完善与否直接关系到国库集中支付制度的建设，必须不断深化预算管理体制改革，真正提高财政资金的使用效益。

逐步扩大财政直接支付范围，提高直接支付资金比例，逐步减少授权支付，压缩现金提取比例，减少财政预算资金的库外沉淀。

逐步建立优化合规的预算监督体系，加强预算编制、预算执行各个环节的监控，不断提升监督水平，才能建立科学的预算机制，促进财政预算资金的合理合法安排和使用。

3.进一步加强完善预算执行信息系统建设，健全国库的信息收集与处理

应将更加先进的电子网络信息系统运用到国库集中支付制度中，及时有效的充实、改造计算机硬件配置，尤其要注重软件的开发力度，积极构建具有下列功能作用的财政信息系统：首先，对政府的分类账户有效管理，系统了解各部门与各单位的财务状况，其次，结合银行结算系统，对政府部门进行的财务活动予以正确处理。另外，对相关信息及时收集与处理，保证财政部门政策制定中有可靠的依据作为支撑。

4.健全国库集中支付的配套制度与管理措施

要进一步推进国库集中支付制度改革，建立真正实时清算的国库集中支付清算模式，就必须强化相关配套工作。要求相关部门编制详细完善的法规与治理办法，对现行法规的不完善之处进行合理整改，确立整改及其实施细则等方面的财政金融法规，规范操作流程，明确正确的凭证和国库会计报表，以保证涉及改革的各方在规避风险中有强有力的制度支持。不断强化财政专户开户管理力度，健全相关的账户管理办法，有效处理单位零余额账户与经费存款账户并存现象，通过相應的措施，正确界定零余额账户与实有存款账户间划拨资金等问题，将违法账户抵制在萌芽中。

5.积极完善公务卡制度

完善用卡环境，推进公务卡结算方式改革。公务卡是信用卡的一种，它只能报销不能提取现金，这使得公务卡的每一笔支出的用途都会可控和被监督。推行公务卡是对国库集中支付的有力推动和普及。不应仅仅局限在有使用条件的上级单位的部门，尤其还要为欠发达地区提供优良的用卡环境和资源。

6.提高相关人员的国库支付改革意识和会计责任意识

当前，预算单位负责人应树立正确的国库支付改革意识和会计责任意识，不断提升自身的财务管理水平。由于财务管理不善而发生违规行为，必须根据相关法规责罚单位负责人与直接责任人；财政监督部门应正确考核、验收、监督单位现行的财务管理制度的完善性与落实情况、国有资产的安全可靠性及财政资金的使用情况等；加强宣传国库集中支付工作在单位会计核算中的核心地位，从而使单位全员都能够对财政国库集中支付获得正确的认识。（作者单位为濮阳经济技术开发区财政集中收付中心）