我国长期护理保险制度试点办法比较

青岛、南通、荆门、上海、安庆和成都作为我国长期护理保险试点城市，先后出台了长期护理保险制度的试行办法。本文从覆盖范围、资金来源、受益资格、护理方式四个方面对六市试行办法主要内容进行比较，探究六市现行长期护理保险制度试行办法的优势与不足。借鉴国外成功的护理保险制度经验，提出我国长期护理保险制度设计的若干思考。

长期护理保险是为那些因年老、疾病或伤残需要长期照顾的被保险人提供护理服务费用补偿的保险。在西方发达国家，人们经常形象的将长期护理保险称为“银色拐杖”。为积极应对人口老龄化，解决长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理问题，长期护理保险制度受到我国重视。2016年人社厅发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，确立青岛等十五个城市为长期护理保险制度试点城市。其中青岛、南通、荆门、上海、安庆和成都（按出台试行办法的时间排序）根据城市具体情况制定了长期护理保险制度的试行办法。长期护理保险在我国尚处于探索阶段，通过研究六市现行制度对未来我国形成长期护理保险制度政策框架有重大意义。

一、试点办法主要内容比较

1.覆盖范围

六市长期护理保险制度试行办法的参保对象都包括城镇职工基本医疗保险参保人员。在此基础上青岛、南通、上海将参保人群进一步扩大到城乡居民医疗保险参保人员，但上海只覆盖60岁及以上的居民基本医疗保险参保人员。荆门、安庆、成都长期护理保险覆盖范围不包括居民基本医疗保险参保人员。

2.资金来源

六市职工长期护理保险资金都主要来源于单位和职工缴费、财政补贴（见表1）。青岛、南通、上海居民长期护理保险资金来源都以个人缴费为基础，但在财政补贴和居民医疗统筹基金方面三地有选择的根据当地实际情况包括其中一到二个方面。同时六市缴费方式不一，按比例缴费和按固定金额缴费的情况都存在。

3.受益资格

六市长期护理保险制度试行办法都依据具体的失能评定标准确定受益资格，但六市失能评定标准不统一（见表2）。青岛、南通、荆门、安庆依据《日常生活活动能力评定量表》将失能人员分四类，根据各地情况确定中度或以上的失能人员享受保险待遇；上海自行制定失能评定标准，并将失能人员照护等级分为六级，对于不同照护等级的失能人员提供有差别的护理服务；成都失能评定标准正在制定中。

4.护理方式

青岛护理服务形式包括医疗专户、护理院医疗护理、居家医疗护理和社区巡护，符合条件的参保职工可以选择任意一种形式；南通、荆门、安庆和成都除医疗机构护理需要满足特定条件外参保人员可以自行选择护理形式；上海护理服务规定最为细致，分为社区居家护理、养老机构护理、住院医疗护理，尤其是居家护理服务根据失能评定等级确定每周上门服务的次数，住院医疗护理服务经过老年照护统一需求评估后才能享受。六市长期护理保险对于不同的护理服务方式提供不同报销比例。荆门、上海、成都居家护理的报销比例高于另两种护理方式体现鼓励居家养老的原则。

二、六市试点办法主要优势与不足

1.优势

首先，青岛、南通、上海的覆盖范围包括城镇职工基本医疗保险参保人员和居民基本医疗保险参保人员，基本上实现了全覆盖，使得有护理需求的参保人员得到保障。

其次，六市长期护理保险对职工参保的筹资渠道多元化。不仅来自于单位和职工个人缴费，同时财政予以适当补贴。通过三方筹资共同进行责任分担对参保人员进行保障。

最后，六市在护理方式上逐步多样化，机构护理和居家护理相结合，为参保人员提供不同护理方式选择。并且对选择医疗机构护理方式的待遇享受者实行严格的准入评估，以此来减少医疗资源占用。

2.不足

首先，在覆盖范围上，荆门、安庆、成都都只覆盖城镇职工基本医疗保险参保人员。这种相对狭窄的覆盖范围优先解决制度上容易操作的职工，而忽略迫切需要护理保险的人群——居民，相较于职工，居民由于其抗风险能力较弱对长期护理保险的需求是更大的，缺乏对这类人群的保障不符合长期护理保险制度设立的初衷。从国际上来看，在日本的长期护理保险制度覆盖了40岁以上的全体国民，即使没有实行国民全覆盖，但是覆盖了所有风险较大的人群。根据老龄办统计，2015年全国城乡失能、半失能老年人占老年人口的比例达到了18.3%，总数约为4063万人。可见，我国现行有护理需求的老人数量非常多，所以长期护理保险至少应当对老年人实现全覆盖。

其次，在受益资格上，六市失能评定标准以及享受待遇条件不一，各自为政，易造成未来老年护理保险出现严重的“碎片化”局面。因此，借鉴国际通用的失能老人评定标准《日常生活活动能力评定量表》，在制度设计时就可以统一标准，保障长期护理保险制度的长久运行。

最后，在护理方式上，六市长期护理保险制度虽然都包括居家护理、养老机构护理和医疗机构护理三种方式，但机构护理仍是大多数保障对象选择的方式。我国在传统儒家思想的影响下，“家文化”始终在人们心中占有重要的地位，因此“家庭护理”应该被更加重视。德国长期护理保险就是家庭护理优先于其他护理方式，强调以疾病预防和康复为主的家庭护理服务，对于进行家庭护理的成员进行政策方面的鼓励。当然为保证护理质量，长期护理保险基金对家庭非正式护理人进行免费培训，并且通过定期的家庭访问对其护理质量和能力进行评估。因此，我国应从制度设计上重视家庭护理服务。

三、我国长期护理保险制度设计的若干思考

第一，实现长期护理保险全覆盖，居民优先保障。在因年老、疾病、伤残等导致失能时，城乡居民由于经济收入不稳定、水平较低属于更弱势的群体，因而需要对居民进行优先保障。德国作为长期护理保险典型代表国家，参保对象实行“护理保险跟随医疗保险”的原则，实行长期护理保险制度的广覆盖。郑功成教授也说过失能老年人的護理问题，既关系到老年人的生命尊严和生活质量，又关系到传统文化传承和社会的和谐稳定，需要国家和全社会高度重视。因此，我国长期护理保险制度设计时应考虑覆盖所有职工医保和居民医保参保人员。

第二，资金筹集在个人方面应更加公平。在长期护理保险同时覆盖职工医保和居民医保参保人员的试点城市，职工医保的参保人员个人缴费部分实际从医保个人账户余额中划转，并没有另行缴费；居民医保参保人员则需要实际缴纳长期护理保险费用。相较而言，城乡居民承担更大的经济压力。全国人大内务司法委员会调研组在今年发布的调研报告中也指出，长期护理保险制度宜独立于医疗保险制度，资金单独筹集、独立建账、单独监管、单独使用。因此，我国长期护理保险制度设计时要以公平为原则，职工和居民都应另行缴纳保险费，不得从个人账户划转同时考虑对不同收入的人群实行以工资水平为基础差别缴费费率。

第三，受益资格在顶层设计上应统一标准。六市长期护理保险制度试行办法中享受长期护理保险待遇的条件不同。在失能评定标准方面，除成都外五地试点有两种不同的评定标准客观上必然会造成各地制度混乱，不利于我国未来长期护理保险制度统筹规划。借鉴日本和德国都是由专业人员统一认定护理等级为参保人员提供护理服务的经验，我国在长期护理保险制度设计时应统一受益资格。

第四，护理方式上优先家庭护理。戴卫东教授曾表示老年人在“熟人社会”里接受长期护理服务也有利于提高老年人的生命质量，因为老年人的精神赡养在晚年更为重要。我国长期护理保险制度设计时可以在传统“家文化”的基础上提倡家庭成员通过专业培训后承担家庭护理服务。通过对非正式家庭护理人提供现金或者其他优惠措施的方式来鼓励家庭护理，同时对其护理进行评估与监督来保障服务的质量。（作者单位为苏州大学社会学院）

作者简介：朱玮琪（1996—），女，江苏常州人，苏州大学劳动与社会保障专业、法学第二专业在读，主要研究社会保障理论。