南海议题：中国不断进取，并取得积极收获

朱锋

2017年是中国外交在南海议题上不断进取、取得积极收获的一年。在2017年7月12日荒诞的菲律宾南海仲裁案裁决出笼之后，中国政府果断、坚决地宣布这一裁决结果非法、无效，就是“一张废纸”，在与东盟国家的积极合作进程中稳住了局势，实现了对仲裁案裁决在政治上的“翻篇”。2017年以来，我们继续大力展开“双轨制”下的南海维稳与维权斗争，南海局势总体上出现了积极的发展态势，一度激化的南海问题趋缓趋稳。总的来看，2017年的南海斗争呈现出了四大特点。

首先，菲律宾南海仲裁案引发的外交、政治和安全对峙得到了有效管控，2017年具有历史意义的庆祝东盟成立50周年的东盟峰会、东盟外长会所发表的共同声明等政治性文件都拒绝再提南海仲裁裁决，中国与菲律宾关系继续稳步发展，两国经贸联系实质性扩大，并启动了首次中菲南海主权争议对话，有关油气资源的联合开发进入外交议程。中国和越南之间虽然在5至6月发生了万安滩油气钻探摩擦，但两国关系在政治层面互动频繁。11月越南岘港亚太经合组织领导人非正式会议期间，两国元首举行了会谈，共同表达了要实质性管控两国南海争议的坚定立场。部分西方国家想要看到东盟国家继续在仲裁案裁决问题上对华施压的企图严重受挫。部分西方智库和媒体甚至提出，美国和日本在对东盟国家的争夺中已经明显“输给中国”。这种说法虽显夸张，但确实反映了2017年以来中国与东盟通过合作稳定南海局势的积极势头。

其次，特朗普政府的南海政策一度来势汹汹，但在中美两国元首海湖庄园会晤之后，中美关系中的南海议题明显可控。尽管围绕着岛礁建设、南沙主权归属的法律依据、南海军事动向等一系列问题上中美之间仍然存在着深刻的争议与竞争，但南海问题在已经进行了三次的“习特会”上始终没有成为主要话题。2017年美国新政府上台，中美迅速启动的两国高层密切沟通磋商，至少保证了南海争议没有成为美国新政府第一年内的突出话题。即便在特朗普政府上台不到一年的时间里，美国海军已经进行了四次南海“航行自由”行动，对中国在南海的主权与安全构成了持续的挑战，但南海争议并没有实质性地妨碍两国在经贸、朝核等问题上持续的沟通与合作。

特朗普政府在就职之前，其南海政策基调一度十分“扎眼”。1月11日，美国候任国务卿蒂勒森在国会参院提名听证会上就南海问题做出强硬表态，宣称中国岛礁建设是“非法”的，美国应采取必要手段加以阻止。1月23日，前美国白宫新闻主管斯班塞就南海问题公开评论，威胁说要“不承认”中国的岛礁建设。但形势比人强。由于朝鲜进入2017年之后连续的导弹试射与核试验，特朗普政府亚太战略的优先重点锁定朝核问题，对待南海问题也就没有像奥巴马时期那样高调、突出。特朗普需要中国在朝核问题上提供配合，有意弱化南海问题上对中国的批评和压力。除了“航行自由”行动之外，2017年中美两国在南海问题上还没有实质性地“过招”。

第三，南海管控争议和危机的规则建设、制度建设开始进入历史性的新阶段。这既是中国与东盟关系发展的新机遇，同时，也给中国周边外交的整体布局和战略筹划带来了新挑战。

2017年是中国—东盟务实合作取得新进展的一年，这在南海问题上尤为突出。2017年8月中国与东盟国家签署了“南海行为准则（COC）”框架文件，11月李克强总理在马尼拉出席中国—东盟峰会期间宣布正式启动双方之间的“南海行为准则”案文磋商。这两个事件标志着2002年中国与东盟共同签署《南海各方行为宣言》（DOC）之后，双方在推进一项更有约束力的南海政治文件上迈出了新步伐。与此同时，加强南海沿岸国合作制度建设，也开始成为中国与东盟务实处理南海领土主权与海洋权益争议，加强在渔业、资源、环境与生态保护、救灾、事故搜救等领域合作的新路径。2017年3月博鳌亚洲论坛期间，外交部副部长刘振民代表中国政府呼吁建设南海沿岸国合作制度。2017年10月，中国与东盟国家海军实现了在南海首次联合演习。这一系列进展迈出了充实中国-东盟战略伙伴关系、实现中国和东盟共同管控南海局势的新步伐。“南海行为准则”的案文磋商值得期待，虽然不会一蹴而就，但毕竟在稳步落实。中国与东盟究竟将花多长时间谈出一个什么样的案文，将考验双方的政治决心和战略眼光。

第四，南海问题的国际关注度和域外大国插手干预的程度并没有得到根本性的遏制；相反，随着中国进一步崛起和南海岛礁建设的深入，中国与美、日、印、澳等国的南海战略博弈也在继续深化。

2017年日本政府加大了在南海的军事与政治干预力度。日本“出云”号直升机航母与美国海军在南海进行了联合演习，并特意搭载东盟国家的海军官兵在南海游弋。特朗普政府给美国军方一定程度上“放权”，美军的“航行自由”行动变成了年度计划，五角大楼和美国太平洋司令部在“航行自由”行动的频率和方式上有了更大的自主权。特朗普上台后近11个月内，美军已在南海进行四次“航行自由宣示行动”，而奥巴马政府执政八年一共进行了五次。2017年11月特朗普首次亚洲之行，在日本正式提出了“自由与开放的印度洋-太平洋”概念，美国、日本、印度、澳大利亚“四国机制”开始进入正式磋商阶段。尽管美国与其亚太盟友的“印太战略”还没有完全“浮出水面”，但用“印太”取代“印太”并非是简单的地理范围扩大。“印太战略”将成为特朗普政府亚太安全战略的重要内涵，南海问题牵动亚太地區地缘战略结构加速调整的态势有可能进一步上升。

（作者为南京大学国际关系研究院院长，中国南海研究协同创新中心执行主任、教授）endprint