特朗普政府尚未制定出完整的对外战略

周琪

2017年美国国内政治一个主要特点是，特朗普执政开局遭遇困境，执政能力受到质疑。他的行政班子组建速度远远低于往届政府，目前仍有大量需要国会参院批准的政府高级职位空缺。特朗普任命的白宫重要官员像走马灯一样不断被撤换，最“短命”的是他的首位总统国家安全事务助理弗林，只干了24天就因陷入“通俄门”丑闻而不得不辞职。最引人注目的是总统首席战略顾问班农的离任。新设立的全国贸易委员会首任主任、主张对华发起贸易战的纳瓦罗也已被边缘化。而在政府各部门，许多关键的中上层岗位仍然空缺，例如在国务院、商务部、财政部，对大量副部长及重要司局长的任命都进展甚微，不得不由职业文官代行职权。高层人事的频繁变动和中高级岗位的大面积空缺，凸显了白宫内斗及其与共和党建制派的深刻矛盾，使得庞大的官僚机构至今仍在很多领域处于实质停摆状态，也表明特朗普政府无力、也没有条件制定完整的对外战略。

特朗普执政的窘境还表现在他所做出的各种竞选承诺在推进过程中几乎处处受阻。例如他颁布的“禁穆令”曾被联邦法院裁定违宪、被一些州法院叫停，在国内外都受到猛烈抨击。他废除和替换奥巴马医保改革法案的努力曾一度失利，现在只能采取包括税改法在内的其他措施来削弱奥巴马医保；在美墨边境地区筑墙的计划因拨款等问题而得不到有力执行；改善美国与俄罗斯关系的愿望因其政府要员遭受“通俄门”调查而被迫搁置；宣布美国退出联合国应对气候变化《巴黎协定》不仅遭国内自由派强烈谴责，也受到美国主流经济学家质疑。

对特朗普打击最大的是8月弗吉尼亚州夏洛茨维尔市“白人至上主义”者与平权主义者之间发生的暴力冲突。事后特朗普的表态对双方各打五十大板，但其含糊言辞遭到强烈批评，对他发出指责的政要包括众议长保罗·瑞安等数名共和党国会议员和数名现役高级将领。8名公司高管因不满特朗普对“白人至上主义”者的暧昧态度而宣布退出美国制造业委员会，由黑石集团等11家知名企业高管组成的总统战略与政策顾问委员会决定自行解散。这些表明，连特朗普一再标榜他所重视的商界上层人士也因意识形态问题而同他拉开距离。

特朗普政府尚未制定出完整的对外战略，目前初露端倪的包括：

第一，显示出强烈的孤立主义倾向。包括向盟国施压，要求各国增加军费支出，减小美国为同盟承担的负担；承诺不再卷入海外战争；将大幅度削减对外援助；在美墨边境筑墙；退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），退出应对气候变化的《巴黎协定》；等等。

第二，应对朝核问题是重点。特朗普政府放弃了奥巴马时期的“战略忍耐”政策，表示“所有的选项都摆在桌面上”，并要求中国在朝核问题上与美国密切合作，加大对朝鲜的经济制裁和外交劝说力度。

第三，以中东反恐为首要目标，中心任务是加速消灭“伊斯兰国”，打击伊斯兰极端势力。但是，由于目标不同，美俄在叙利亚的反恐合作进行得并不顺利，俄罗斯还是以保住阿萨德政权为前提，美国则是对恐怖主义组织、阿萨德政权一起打击。

第四，亚太政策逐步成形。继续加强与传统盟国的合作，仍然强调“美日同盟是亚太和平稳定的基石”，同时非同寻常地重视发展同印度的关系，把亚太战略与印度洋战略放在一起考量，提出“印太”概念。特朗普政府更强调“亚洲是最具活力的地区”“有许多增长潜力”“对美国未来的经济繁荣不可或缺”，显示出，它似乎更加看重亚太政策的经济方面，将继续寻求参与亚太经济。有迹象表明，特朗普正在改变奥巴马政府时期对东南亚多边机制积极参与的政策，对本地区小国也显示出忽略的态度，所看重的是地区大国或者美国的盟国。

第五，特朗普政府的欧洲政策以责任分担和反移民为标尺。特朗普对欧盟不存好感，认为“欧盟是德国的工具，其目的是与美国竞争”。因此他欢迎英国脱欧，甚至预期会有更多国家脱欧。他曾公开批评德国总理默克尔推动欧洲接纳大量中东难民，导致欧洲“一团糟”。他批评北约“反恐不力”，是个“古董”，应予废除；而当与欧洲领导人在一起开会时，他又表示支持北约的存在，但要求北约国家把各自军费的GDP占比提高到2%以上，承担更多自我防卫责任，停止搭美国的“安全便车”。特朗普的一系列言行偏离了美欧传统的“跨大西洋关系”，在欧洲引起普遍的焦虑与不安，此外，特朗普漠视乌克兰问题，认为乌克兰问题是“欧洲的问题”，乌克兰东部的战事属于内战性质。

特朗普的对华政策趋于明朗。他曾扬言美国遵循了多年的“一个中国”政策可以被用作在贸易问题上向中方施压的筹码，一时引起各方对美国改变“一个中国”政策的深刻担忧。在中美两国有识之士的努力下，特朗普终于明白“一个中国”的政策是中国外交的底线以及中美关系对美国的重要性，确认美方将继续奉行这一政策。

目前特朗普的对华政策有两个重点，一是朝核问题，二是贸易问题。特朗普是重商主义的，把各国的经济交往看作零和游戏。他所谓的“美国优先”实质上是美国的经济优先、贸易优先、就业优先。在竞选期间，特朗普曾在美国对华贸易逆差和人民币汇率等问题上激烈抨击中国。海湖庄园会晤后中美“百日谈判计划”和特朗普访华期间双方签署的总额达2535億美元的一系列贸易协议，是中国做出的愿助美减少对华贸易逆差的积极姿态。

随着白宫内部相对理性的、主张推动中美关系平稳发展的人渐成主流，特朗普上任之初给中美关系带来的阴霾已暂时消散。中美之间建立了四个高级别对话机制，两国最高领导人也建立了个人友谊、良好工作关系和相当程度的互信，都能起到积极作用。根据美国官方的解释，特朗普政府现行对华政策是“追求建设性的、以结果为导向的对华关系”。这其中所谓“以结果为导向”，可以理解为就是寻求美国同中国交往产生对美有利的实质结果。这表明美国将会在与其利益相关的具体问题上不断向中国施压，特别是在贸易和朝核问题上。如果中美合作不能产生美国所期待的成果，今后的美国对华政策仍存变数。

（作者为清华大学国家战略研究院执行院长、研究员）endprint