云南大理洱海环湖截污治理（PPP）项目的运作模式与启示

中国财政科学研究院调研组

云南大理洱海环湖截污治理（PPP）项目的运作模式与启示

中国财政科学研究院调研组

云南省大理州委、州政府高度重视、精心谋划，运用PPP模式实施洱海环湖截污项目，通过成立专门机构、开展市场测试、加强专业论证、完善合作方式、加强公共监管，充分调动了社会资本方和政府共同治理环境，取得了良好的效果。调研组梳理了云南大理洱海环湖截污工程的基本情况和运作模式，分析了项目实施的经验做法和启示，如重视前期准备工作、发挥专业团队技术优势、加强部门协调、完善政府与社会合作方之间的投资收益分配机制和项目监管机制等。

洱海 PPP 模式

一、洱海环湖截污项目规划建设的基本情况

洱海是云南省大理83万多人民的“母亲湖”，流域面积2565平方公里，是国家级高原淡水湖泊自然保护区，入湖河流117条，涉及大理市、洱源县16个乡镇。

（一）建设背景

随着城镇化、旅游业快速发展，洱海流域的生活垃圾、污水和农业面源污染逐年加大，曾三次爆发蓝藻，洱海水环境形势恶化，正处于关键的、敏感的、可逆的、营养状态转型时期。2015年1月20日，习近平总书记叮嘱当地干部一定要改善好洱海水质，“希望水更干净清澈。”2012年5月，李克强总理对洱海生态环境保护试点工作做出重要批示：“控制农村面源污染，使洱海重现一泓清水，相关经验注意总结，以资借鉴。”

为贯彻落实中央领导同志重要指示精神，保护洱海生态环境，推动区域经济发展，2014年以来，大理州委州政府、大理市委市政府积极推进“大理洱海环湖截污工程”项目。各级领导高度重视，将其作为洱海保护治理核心工程、重点建设工程、投融资体制创新标志性工程，在地方财力有限的情况下，通过PPP模式引入社会资金投入项目建设，先后两次向财政部申报项目最终获得批准。

（二）目标任务

洱海环湖截污工程包含新建污水处理厂6座，设计总规模为日处理11.8万立方米，一期建设污水处理厂总规模为日处理5.4万立方米；新建截污干管（渠）320.3公里；新建泵站12座；干渠8.1公里；新建总规模为8.66万立方米的混合调蓄池15座。计划2017年完工投入运营。

项目总投资34.68亿元，政府出资占10%，社会资本占90%。由中国水环境集团投资、建设、运营，该公司是中信产业基金旗下的水环境专业治理公司。该项目不仅是云南省18个财政部示范项目中最早落地开工的，也是成功案例之一。该工程对于保障大理市人民的生命健康和正常生活秩序、保障大理市社会经济发展、社会稳定、环境治理，都有巨大的现实作用和深远的历史意义。

二、洱海环湖截污PPP项目运作的做法

（一）领导高度重视，工作机制健全，前期准备充分

领导的重视与高效的机制至关重要。大理建立了由党委、政府领导亲自挂帅、财政部门牵头、相关部门配合的工作机制，突显了领导重视，明确了职责分工，形成了各负其责、共同管理的氛围，为顺利开展PPP项目奠定了体制机制保障。

洱海截污治理项目不是第一次就申报成功的。大理州政府以不治理好洱海不回头的决心，以扎实做好准备工作的作风，积极投入到项目申报中去。第一次申报虽然没有批准，但是大理州政府注重找问题、转观念、求发展，积极做好第二次申报工作。将前期准备工作作为项目建设的关键环节。

2014年11月，大理市成立大理洱海环湖截污PPP项目领导小组，明确该项目采用PPP模式进行运作，并决定以大理市为实施主体，组建与社会资本合作的政府方出资平台——大理洱海保护投资建设有限责任公司。为做好前期规划论证，抓好“顶层设计”，委托西南设计院编制《洱海环湖截污工程专项规划》。2015年1月，大理州、大理市成立大理洱海环湖截污PPP项目协调工作组，并授权大理市住建局为本项目实施机构。经前期多次接洽，中信水务投资基金管理有限公司、东方园林生态股份有限公司及云南水务投资股份有限公司先后提交关于本项目的合作方案和实施建议。2015年2月，西南设计院根据总体规划，编制了《大理市环湖截污工程可行性研究报告》。同时，为提高项目运行效率，委托上海济邦咨询公司编制了PPP实施方案初稿及财务测算报告，包括财政承受能力评价和物有所值评价。之后，组织开展市场测试，10多家潜在投资人明确表达合作意愿，并针对测试实施方案提交了书面反馈意见，济邦咨询公司据此对实施方案核心内容及时作出修订和完善。2015年9月25日，洱海环湖截污项目顺利通过评审，入选财政部第二批PPP示范项目；2015年10月11日正式开工建设。

积极组织相关部门进行深入调研，并根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的要求，明确了项目PPP运作方式。其中污水处理厂采用BOT模式，期限30年；污水收集干渠、管网、泵站采用DBFO模式，期限18年。政府在项目投运后15年内，依据项目的可用性和绩效考核结果逐年等额支付服务费。

（二）依托专业咨询团队，发挥专业人才作用

大理州政府依托专业团队，充分发挥专业咨询机构的技术优势，确保了项目实施的科学性、可行性。既为项目论证提供了宝贵的科学的合理合法的各方面方案的智力支持，又高效节约地解决了相关部门人力资源少、业务水平有限的现实困境；既充分发挥了政府与市场各自的优势，又有效地明确和维护了各方主体的权利、义务、责任，形成了合力。通过公开招标，选定上海济邦投资咨询有限公司，具体负责洱海项目的咨询工作，改变以往以政府部门牵头开展规划论证的模式，形成了以专业团队为主导的工作机制，在为政府节约经费的同时，也提高了项目建设效率。

（三）广泛市场测试，提高管理效益

大理州政府组织相关部门向潜在社会投资人进行了广泛的市场测试，有13家社会投资人作出响应。最终中国水环境集团中标为社会资本方。经过中国水环境集团的调查，并与国际、国内专家论证后，最终PPP签约价为29.8亿元，比预计节省了6亿元。通过创新的磋商机制，发挥社会资本方的专业优势，优化了可研报告，节省了项目投资。

前期多轮的市场测试，充分利用了社会和市场的智慧，是该项目取得成功的关键。

（四）创新运行机制，强化制度安排

为确保洱海水环境治理取得实效，大理州政府在实施环湖截污项目中积极创新机制：

1.财政压力测试与投融资结构创新

在财政压力测试方面，经充分论证、精确测算，大理州、市政府每年需要付费3.81-3.88亿元，扣除收取的每年2.91亿元的洱海资源保护费、每年约2650万元的污水处理费、每年上级财政补助的8000万元，每年需财政预算安排6250万元，是2014年一般财政支出的1.49%，在可承受范围之内。

在股权投资资本金构成方面，由代表政府方的大理洱海保护投资建设有限责任公司（以下简称“洱投公司”）与社会资本企业合资组建项目公司。其中洱投公司出资8429万元，占股10%；社会资本出资75864万元，占股90%；资本金总额为84294万元，占项目公司投资额度的30%。

在融资结构方面，该项目融资总额约196686万元，占总投资（扣除建设期资源保护费投入6.58亿元后）的70%。采用有限追索权项目融资方式，在项目建设期由项目公司社会资本方股东提供担保。进入运营期后无条件解除股东担保，转为无追索项目融资，采用项目资产抵押、经营收益权质押、保险受益权质押等进行担保。

此外，金融机构可与政府和项目公司签订直接介入协议，当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，可要求社会资本改善管理、投入或对其接管。建设期政府补贴优先用于抵减社会资本建设投资，以降低政府总体付费金额。运营期获得的补贴，则由政府统筹用于支付购买服务费用。

2.回报机制创新

该项目的回报机制包括项目自身的回报机制以及项目公司股东的回报机制两个层面。根据该项目的资产特点，其回报采用政府付费模式，具体包括：六座污水处理厂在运营期内所产生的污水处理服务费；政府基于项目工程建设的可用性，向项目公司支付的使用性付费（政府年付费金额的90%，暂定）；政府根据绩效考核标准，针对项目范围内管网泵站的运维绩效向项目公司依效付费（政府年付费金额的10%，暂定）。上述政府付费的金额及使用性付费与依效付费的比例，最终通过竞争性磋商确定。该项目中，洱投公司作为政府出资代表不参与项目的利润分配，社会资本方享有项目的全部利润。

3.政府监管机制创新

大理州政府加强对项目全生命周期的考核。既关注短期的工程建设质量，又关注运营期服务质量标准及其落实，检验服务效果。污水处理厂运营绩效主要按照《城镇污水处理厂运行、维护及安全技术规程》（CJJ60-2011）、《云南省城镇污水处理厂运行维护及安全评定标准》（J11993-2012）进行考核。污水处理厂出水水质需符合《城市污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级A标准。管网泵站运营维护绩效主要根据《城镇排水管渠与泵站维护技术规程》（CJJ68-2007）、《城镇排水管道维护安全技术规程》（CJJ 6-2009）和《云南省城镇排水设施运行维护及安全技术规程》（J11991-2012）的规定进行考核。政府根据上述规定和标准，对项目公司管网及泵站运营维护服务评分。

图1 项目投资运营结构图

（五）成立专门机构，重视培训

为推动项目，州、县财政局作为主管部门，专门组建PPP机构，协调有关部门开展工作。同时，安排精通业务的工作人员参加项目管理。目前，大理州财政系统从事PPP工作的人已经超过30人，为推动PPP项目落地保障必要的人力资源。大理州政府将宣传培训摆上重要日程，让相关部门领导和工作人员、社会机构加深对PPP项目的理解和认识，为相关领导与工作人员提供理论与业务实践方面的培训。

三、洱海截污治理（PPP）项目的几点启示

通过深入研究洱海截污治理项目，调研组认为该项目具有较强的示范意义，应积极推广“洱海”经验。该项目启示意义如下：

（一）政府部门要加强业务学习，熟悉PPP相关业务知识

针对PPP专业性较强的特点，各级政府部门应进一步加大业务培训力度，相关工作人员应加强学习，熟悉PPP业务知识、操作流程、工作方法、评价体系，不断提升业务水平，更好地促进PPP项目有序运行，从而推动PPP可持续发展。

（二）做好前期准备工作，确保项目有序推进

PPP项目建设是一个系统工程，需要统筹规划、综合评估、充分论证、有序推进。从一定意义上讲，前期准备工作决定着项目成功与否。因此，在PPP项目建设中，各级政府领导应高度重视前期工作，做好前期规划的编制、修改、完善工作，确保其具有较强的可操作性，并建立工作机制，加强对项目建设的指导，确保项目有序推进。

（三）做好财政承受能力评估，防止突破财力天花板

PPP项目能够可持续发展，财政承受能力是重要保障。科学测算财政承受能力，年度PPP项目财政支出不超过一般公共预算支出10%的红线，既是维护财政自身健康的关键，又是引导社会资本投入的关键。因此，要对各方面因素予以通盘考量，将可能产生的风险纳入评估范围，对财政承受能力进行客观公正科学的评估，防止突破财力天花板，确保PPP项目建设可持续发展。

（四）加强部门协调配合

项目建设不是仅仅依靠某个政府部门就可以完成的，需要政府、企业共同努力，也需要政府各部门之间形成合力。因此，要建立政府统一领导、部门责任分工，以财政部门牵头、相关部门协调的工作机制，打破部门之间的限制，发挥各部门作用，全面推动建设。

（五）确定科学合理的项目投资收益分配机制

建立和完善项目投资及收益分配的良好机制是吸引和促进社会资本方参与PPP项目的关键利益驱动机制。洱海治理项目在投资收益分配方面积极创新，并且在项目建设期与运营期分别采用有限追索权和无追索融资方式，发挥了较好的作用，具有较强的启示意义。各地应将投资收益分配机制作为PPP项目建设的重要内容，结合实际，建立科学、合理的投资收益分配机制，对于建设与运营分别投入与管理的项目，更要科学合理地确定好各方投资主体的收益分配机制，确保项目有序推进、各方共赢，进一步提升公共服务水平。

(PPP)Operation Model and its Reference-Based on the Ehai Around Lake Sewage Interception Governance Project located in Dali Yunnan Province

The Investigation Research Group,Chinese Academy of Fiscal Science

Thepartycommittee,governmentofDaliYunnanhighlyvalueandpreparethoroughlyErhaiaround-lake Interception project,set up a special agency,operate the project by PPP model,launch market survey and professional evaluation,improve the cooperation model and public supervision,motivate private partner and government agencies,with all these efforts,a good effect has been achieved.The investigation group summarizes the background and operation model of the project,analyze its implementation experience and sort out the following reference:1)pay attention to the prepare before the project launch,2)take advantage of professional advantage of expert team,3)enhance the coordination among the departments,4)improve the investment income distribution mechanism between private and public sector and enhance the project supervision mechanism.

Ehai;PPP;Model

调研组成员：王朝才 赵全厚 程 瑜 龙小燕 李楠楠执笔人：王朝才 龙小燕

李利华）

F812.7

A

2096-1391（2017）10-0130-05