地方政府融资平台债务审计质量控制的策略研究

刘骅 陈涵

地方政府融资平台债务审计质量控制的策略研究

刘骅 陈涵

近年来审计署和银监会多次对地方政府融资平台进行了风险预警和提示，其风险监管功能的强弱取决于审计质量的高低。基于欧洲发达国家政府债务审计的成功经验，通过构建融资平台公司、会计师事务所和审计监管机构三方博弈模型，分析抑制审查合谋的审计策略；并运用期望效用理论，分析得出在节约审计成本、保持一定监管强度的基础上，提高合谋惩罚金额将更有效地抑制合谋行为的发生。最后，提出地方政府融资平台债务审计质量控制的政策组合。

融资平台 审计质量 博弈分析 期望效用理论

为应对2008年的国际金融危机，我国实施了扩张性财政刺激政策，由此带来的负面效应近年逐渐显现出来。地方政府融资平台隐藏了高额的政府性债务，财政性风险不断积聚对国家经济金融安全造成潜在威胁。党的十八大明确提出应“完善金融监管，推进金融创新，维护金融稳定”。因此，目前对财政金融风险进行有效的防范，对地方政府融资平台进行有效的管理，保持我国经济持续健康发展和社会稳定已经成为现阶段极为迫切的任务。地方政府融资平台一般是指承担政府投资项目融资的功能，并且拥有独立法人资格的经济实体，一般由地方政府相关部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，常见的类型有城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。

近几年，国家政策对地方政府融资平台的态度经历了从肯定到全面整顿清理的转变。在此期间，社会审计组织（主要为会计师事务所和注册会计师）参与了对地方政府融资平台的审计工作。然而，分析目前的审计情况可以发现，会计师事务所对地方政府融资平台公司进行的审计，大多仅仅停留在实施审计程序的层次，对平台公司持续经营能力、偿还能力的实质性审计还不够充分和深入。一些事务所甚至违规操作，例如将低估值资产做成高估值资产，造成其出具的审计报告缺乏真实性和有效性。在此情况下，更应强调政府审计监督机构在该领域内的审查和监管，提升债务审计监督的质量。审计署“十二五”规划也明确提出，应充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，其中审计治理功能的强弱就取决于审计质量的高低。

一、文献综述与问题提出

（一）文献综述

国外对于地方政府债务问题的研究，最早可以追溯至财政联邦主义理论。国外学者研究认为，与单一中央政府对所有公共支出进行决策相比，通过多层级的政府体系提供公共品更加有效率（Tiebout，1956）。然而，预算软约束以及财政转移支付都会降低金融市场对地方政府借贷的约束效果，从而造成地方政府债务风险。地方政府一直有借助显性债务隐性化来掩盖风险的激励和倾向，Easterly（1999）从传统预算体制的角度进行分析，阐述了地方政府有激励通过预算外融资使得债务隐性化，从而减少直接显性债务的产生。

地方政府债务危机以及其带来的高额治理成本在20世纪90年代后逐渐显现出来，于是各国开始了强化地方政府债务融资监管体制的改革进程。从对债务风险事前预防的角度，Smith等（2008）以美国Fairfax市为例，通过构建一套地方政府债务风险仿真预警系统，对地方政府债务的适度发行量进行了估计；从信息披露的角度，Haines（1999）强调应该对地方财政账目实施独立审计，并且应该阶段性公开披露关键性的财政数据；从事后危机处理的视角，中央政府可以实施财政管制并且调整地方财政安排，也可以通过司法部门和司法程序来解决（Nagarajan等，2009）；在欧债危机以后，学者更强调将政府负债行为纳入统一财政管理的必要性（Mundell，2012）。

国内对地方政府债务风险的研究起步较晚，虽然当前及“十二五”时期我国地方政府债务风险总体可控，但局部流动性风险仍不容忽视。在地方政府融资平台债务审计方面，需要发掘后金融危机时期平台高额负债的深层次原因，强化国家审计“免疫系统”的功能（肖振东，2010），从审计依据、目标和方式上规范平台债务审计工作（陈珊，2010）；此外，王建国（2010）结合平台公司报表的审计分析，总结出其存在的共性风险问题，提出了平台债务专业审计的建议。

学者们也通过博弈模型分析我国地方政府债务主体间的利益关系。冯静、石才良（2006）提出了解释地方政府债务违约的博弈理论，分析了在地方债务违约博弈中，中央政府和地方政府双方的违约动机。马金华、杨娟（2012）构建了中央政府、地方政府和金融机构在地方政府债务问题上的三方博弈模型，进而分析得出要防范和化解政府债务风险应建立偿债机制和风险预警体系、加强金融机构的监管、改变现行的政绩评估机制、修改现行《预算法》等对策建议。李经纬、唐鑫（2013）基于博弈论的视角对地方政府债务风险的演进机制进行了具体的分析，同时还将对博弈过程产生重大影响的地方官员社会网络引入了博弈模型分析，在对演进机制进行揭示的基础上，对地方政府债务风险未来的发展态势进行预测。

综上分析可以看到，国外研究提出了富于层次性的政府债务处置与风险化解机制，但研究主要针对财政联邦制国家，其结论与我国国情不完全符合；国内上述研究中富有启发和价值性的成果，对强化我国地方政府债务审计及防范其风险起到了积极的推动作用，但对提升地方政府投融资载体债务审计质量的系统性量化分析仍较鲜见。

（二）问题提出

2011年11月，刘家义审计长与瑞典审计长克莱斯·诺格恩针对两国政府债务审计中出现的问题进行了深度交流。会晤的核心问题包括：中国审计机关开展地方政府债务审计工作的整体情况，及欧洲国家审计机关如何从欧债危机中得到启示，以有效提升政府债务审计的质量，促进完善国家审计治理功能。

经过此类交流，我国可以从瑞典等发达国家学习借鉴一系列政府债务审计质量控制的成功经验。首先，充分利用已有的内部审计成果。国家审计机关在开展地方政府债务审计工作时，应该重点关注其内部审计报告。审计机关不仅应当检查确认内部审计报告的真实性和可信度并找出其薄弱之处，还应当充分利用内部审计的结果，在已完成的内审工作的基础上确定审计重点。这样不仅能准确把握审计重点，还能提高审计效率。

其次，聘请有关专家协助审计工作。审计机关如果能针对专门的问题请有关专家协助解决，可以提升审计质量。比如，在地方政府债务的审计过程中，金融衍生工具的使用方式是否适当，签订的合同在法律方面是否存在争议，关于这些问题审计机关都应该充分与相关专家讨论，听取他们的意见。

再次，充分进行事前审计。瑞典等一些国家的审计机关从政府债券发行论证、提交报告的阶段就开始介入审计，针对筹措资金的规模、成本、市场风险等问题开展了审计工作。这样不仅可以充分发挥审计的事前监督作用，将潜在的问题消灭在萌芽中；还可以为之后进行的事中、事后审计工作提供基础和线索，从而把资金的借、用、还的全过程全部纳入了审计监督，不留下任何的监督或空白，使得审计在政府借贷的全过程和全方位发挥监督作用。

最后，既要重视财务收支审计，又要注重绩效审计。财务收支审计是确认被审计单位的财务收支以及财务报表数据是否真实、合法、合规。而绩效审计是在财务审计工作的基础上，通过提出审计建议，帮助政府提高经济活动和管理活动的效益、效率和效果。作为财务收支审计深化和发展的必然结果，绩效审计以财务收支审计的资料为基础，针对国家提出的债务管理总目标，检查分析地方政府的债务风险、操作风险，并且借鉴西方国家对管理控制债务风险的相关经验，提出审计建议。

当然，我国地方政府债务问题及风险具有一定的中国特色，因此除吸收国外债务审计的成果之外，还应结合国情，提出我国地方政府债务审计质量控制的相关机制。因此，本文在参考国内外学者研究成果的基础上，构建了地方政府融资平台、会计师事务所和审计监督机构三方博弈模型，给出防范平台公司与事务所合谋的审计策略，即审计监管机构通过降低审计成本，提升审计成功概率，加大对融资平台公司和会计师事务所合谋的惩罚。并进而运用期望效用模型分析得出，在降低审计成本，保证一定债务审计强度的基础上，提高合谋惩罚金额比提升相应审计概率更能有效抑制合谋行为的发生。最后，有针对性地总结了优化地方政府融资平台债务审计质量的政策组合。

二、博弈分析

根据“理性经济人”假设，地方政府融资平台债务审计业务三方关系人（融资平台公司、会计师事务所和审计监管机构）既有利益冲突也有合谋的空间，他们之间的博弈关系将直接影响审计的独立性，从而影响债务审计的质量。

地方政府融资平台在投融资项目运营过程中，利用部分银行金融机构对平台公司信贷管理的缺失进行非规范化操作，或是利用技术及信息优势，从而获取项目建设中的额外费用。为了减少因会计师事务所介入而给融资平台公司投融资项目带来的可能损失，平台公司会向会计师事务所行贿来隐藏自身的不利信息，如果事务所接受贿赂，则产生了双方的合谋，事务所可因此获得更多的收益。此外，事务所也可能利用自身的信息向平台公司进行“寻租”，并承诺与其共享合谋利益。因此，融资平台公司和会计师事务所存在合谋的动机，双方是否选择合谋取决于影响他们收益的序参量。

审计监管机构对会计师事务所出具审计报告的真实性进行研判，并对融资平台公司投融资项目进行必要的财政监管，在债务审计过程中，如果审计监管机构发现平台公司和事务所存在违法、违规行为，则可依据《中华人民共和国审计法》及《审计机关审计处理处罚的规定》等法律法规予以相应处罚。

（一）基本假设

假设审计监管机构的策略空间为（监管，不监管），融资平台公司和会计师事务所的策略空间为（合谋，不合谋）。

地方政府融资平台由地方政府拨入资源，用于地方公用事业、市政建设等项目，而相关审计监管机构代表政府行使管理和监督职能，因此融资平台公司和会计师事务所合谋给地方政府项目建设带来的损失，可理解为审计监管机构的损失。假设融资平台公司和会计师事务所合谋的概率为φ，合谋时可以获取的额外收益为R，审计监管机构的损失为kgR，其中kg为损失放大系数，kg≥1，合谋利益分配比例为λ（0≤λ≤1），会计师事务所的合谋收益为λR，融资平台公司获得的合谋收益为（1-λ）R。

由于审计监管机构在审计人员数量、审计技术条件等方面的限制，对所有地方政府融资平台公司的投融资实施审计是不现实的，可以假设审计机关对融资平台公司和会计师事务所合谋情况实施审计的概率为p，相应要花费的审计成本为Cg。同时，合谋审计不一定能成功，假设审计成功的概率为q。如果审计机关通过审计成功发现了融资平台公司和会计师事务所存在合谋行为，则没收融资平台公司的所有合谋收益，并且处以罚款kc（1-λ）R，其中kc为惩罚系数。同样，会计师事务所合谋收益也将没收，追加处罚为kaλR，其中ka为惩罚系数。

根据以上假设，地方政府融资平台、会计师事务所和审计监管机构的三方博弈支付矩阵如表1所示。

表1 融资平台公司、会计师事务所与审计监管机构的三方博弈支付矩阵

（二）模型求解

在合谋发生概率为φ的条件下，审计监管机构对融资平台公司与会计师事务所合谋行为进行审计和不审计的期望收益分别为：

当E1=E2时，可以得到融资平台公司和会计师事务所之间是否合谋的最优概率φ*为：

当审计监管机构以概率p对融资平台公司与会计师事务所的合谋行为进行审计时，融资平台公司是否进行合谋的期望收益分别为：

当E3=E4时，可知融资平台公司在博弈均衡时，审计监管机构对双方合谋进行审计的最优概率为

同理，会计师事务所在博弈均衡时，审计监管机构对双方合谋进行审计的最优概率为因此，融资平台公司、会计师事务所及审计监管机构三方博弈的混合策略Nash均衡解为：

（三）模型分析

由融资平台公司、会计师事务所与审计监管机构三方博弈的混合策略Nash均衡解可知，融资平台公司和会计师事务所选择以最优概率φ*进行合谋。如果融资平台公司和会计师事务所以φ＞φ*的概率合谋，那么审计监管机构采取审计监督措施，反之则不采取行动。

融资平台公司与会计师事务所最优合谋概率φ*与审计监管机构审计成功概率q、融资平台公司惩罚系数kc、会计师事务所惩罚系数ka负相关，与审计成本Cg正相关。

综上分析，当审计监管机构介入到地方政府融资平台投融资项目过程中时，可以通过降低审计成本、提升审计成功概率、加大对融资平台公司和会计师事务所合谋的惩罚等，降低在政府投融资项目中利益主体合谋行为发生的可能性。

三、期望效用分析

基于博弈分析结论，进一步运用期望效用模型，分析在审计监管机构控制审计成本，保持一定处罚强度的前提下，是通过提升审计成功概率还是提高惩罚合谋的力度更能体现审计监管的威慑力。

依据前述假设条件，融资平台公司与会计师事务所合谋时可以获取的额外收益为R，审计监管机构成功审计的概率为q，对其两者进行处罚的总金额为T=kc（1-λ）R+kaλR，当期望罚款金额一定时，可以得到以下期望效用函数：

保持qT不变，将q调整为sq，T相应调整为T/s（s为某一正数），合谋所获的期望效用为：

式（9）对 s求导：

利用微分中值定理，式（10）右端等于（省去各项共有的正数q）：

其中θ和μ是两个介于0和1之间的数，不等式（11）利用了风险厌恶u″＜0的假设。由于V′（s）＞0，且 V（1）=V*，从而当 s＜1 时（表示提升处罚金额，降低相应审计概率），V（s）＜V*。

通过上述分析可以看到，在降低融资平台债务审计成本，保持一定处罚强度的基础上，提高合谋惩罚金额比提升相应审查概率，更能有效地抑制合谋行为的发生。

四、政策建议

审计质量控制是审计工作的重要保障，审计质量的高低直接决定审计治理功能的强弱。因此，本文为了提高地方政府融资平台债务审计质量提出以下四点政策建议：首先，在审计监管机关层面建立起恰当的激励与问责制度，并且确保审计内外监督机制与审计结果公告制度有效执行，从而提升审计信息公开化水平，确保政府审计机关“免疫系统”职能的有效发挥，为我国经济金融安全起到充分的保障作用。其次，组织相关专家建设完善适应我国国情的高质量国家审计准则及指南体系。同时，动员社会公众共同参与监督活动，例如可以借助媒体和舆论的力量披露舞弊合谋案件，造假者在舆论监督的压力下舞弊合谋的成本就会提高，从而进一步降低舞弊合谋行为发生的可能性，并使得审计秩序更加规范。再次，规范会计师事务所审计收费的标准，避免会计师事务所之间出现降低收费恶性竞争的情况，以此保障事务所可以在正常收费的情况下控制审计质量。同时，要注意提高国家审计机关人员的执业能力与职业道德，提升国家审计干部队伍的整体水平。最后，在充分考虑现实约束条件的基础上，建立地方政府融资平台绩效审计和经济责任审计协同机制，财政审计和金融审计信息共享机制，以及审计监督和整改督查联动机制。

［1］Tiebout C.M.A Pure Theory of Local Public Expenditures［J］.Journal of Political Economy，1956，64（5）：416-424.

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［3］Smith M.L.Risk Management and Insurance［M］.New York：McGraw-Hill Inc.1998.

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［12］李经纬，唐鑫.地方政府债务风险演进机制分析——一个基于网络嵌入的博弈视角［J］.社会科学家，2013（1）：62-65.

Study on Controlling Strategy of Audit Quality about Local Government Financing Platform Debt

Liu Hua Chen Han

Recently,local government financing platforms have been warned and prompted by Audit Commission and the China Banking Regulatory Commission,and the audit function of the strength of governance depends on the level of audit quality.Based on the successful experience of government debt audit in Europe,by building tripartite game of financing platform companies,accounting firms and audit regulators that analyze the audit strategy to inhibit review collusion;employing expected utility theory,the paper analyze the results that based on saving audit cost,maintaining a certain regulation strength,inhibition of collusive behavior will be more effective through improving punish amount.Then it puts forward policy package on controlling audit quality of local government financing platform debt.

Financing Platform;Audit Quality;Game Analysis;Expected Utility Theory

刘 骅，南京审计大学金融学院副院长，副教授，博士，研究方向：财政审计与金融安全

陈 涵，南京审计大学金融学院硕士生，研究方向：金融审计与风险监管

邢荷生）

F239.44

A

2096-1391（2017）10-0123-07

本文获江苏省“六大人才高峰”高层次人才项目“江苏省物联网产业项目运营绩效审计研究”（XYDXXJS-036），江苏省公共工程审计重点实验室开放课题一般项目“PPP项目合作行为与运营绩效审计研究”（GGSS2016-10），南京审计大学2016年首批政府审计研究课题“国家金融安全视角下政府债务审计治理研究”（GASA161016）的资助。