美国国防预算是如何制定的？

朱殿骅 谢先达 张允壮

美国国防预算是如何制定的？

朱殿骅 谢先达 张允壮

国防预算是一个国家在国防建设领域的计划，是国家地缘战略、安全战略和军事战略的反映。国防预算包括预算过程和预算结果两个维度，二者之间辩证统一，研究国防预算过程能够有助于更好地理解国防预算结果。美国国防预算规模之大、预算决策之复杂使其具有较强的样本意义。在预算过程上，美国国防预算编制总体上包括总统预算过程和国会预算过程两个阶段。在总统预算过程中，规划计划预算制度使得国家的安全战略、国防战略和军事战略转化为一项项具体的计划，再转化为具体列支的预算条目。在国会预算阶段，立法机关通过立法过程对国防预算决策施加影响，并使国防预算成为具有法律约束力的《国防授权法案》。通过对美国国防预算过程的分析，可以得出以下三点结论：其一，美国国防预算决策中行政机关和立法机关共享预算权力；其二，美国国防预算制定是一个规划计划引导资源配置的过程；其三，美国国防预算过程具有多阶段、多主体、多年度的特征。

美国 国防预算 预算过程 规划计划预算 中期预算

一、引言和文献综述

“想要了解一个政府在做什么，只需要去看它的预算”。国防预算是国家在国防建设领域的计划，是国家地缘战略、安全战略和军事战略的反映，研究一个国家的国防预算是了解其国防和军队建设的有效途径。2017年3月6日，美国特朗普政府发布了名为《美国优先：让美国再次伟大的预算纲要》的2018财年美国联邦政府预算草案，提出了高达6390亿美元的国防预算需求，较《预算控制法案》规定的上限还高出540亿美元，达到2013财年以来的最高点。经众议院、参议院立法程序，美国2018财年国防预算被调增至6961亿美元。美国作为世界第一军事大国，其国防预算是如何被制定的，是一个值得我们深入研究的问题。

学者们对美国国防预算的研究主要包括两个维度：一是从结果维度，对美国国防预算的内容、经费投向投量、变化趋势进行评析，通过预算考察美国政府的宏观战略；二是从过程维度，对美国国防预算的制定过程进行研究。对于结果维度，学者们的研究成果较为丰富，有的从整体角度对国防预算的概况作简要分析，如孟亚波（2012）、黄飞等（2012）分别对美国2013财年国防预算作了简要评析，肖石忠（2015）对美国2016财年国防预算的重点、难点和变数进行了分析，焦艳等（2016）分析了美国2017财年国防预算与《美国国家军事战略》的关系，并对其作了简要评判。也有学者选择美国国防预算的某个重要组成部分进行单独分析，如胡冬冬等（2014，2015）分别对2015和2016财年的导弹武器采办预算进行了分析，杨云翔（2016）对2017财年的导弹防御系统预算进行了分析，朱殿骅等（2017）对2017财年的采购与研发预算作了简要分析。对于过程维度，当前的研究成果则略显不足。孙璐（2012）从国防预算法律体系的角度介绍了国防预算制定过程中的军种部、国防部和总统这三个主体及其权责，以及国防预算的编制和审批程序。邱蜀林等（2014）介绍了美国国防预算的管理体制和机制，包括决策机制、协调机制、反馈机制和评审机制。以上文献虽然阐明了国防预算从军种到国防部再到总统和国会的制定程序，但其内容较为笼统，且仅限于理论层面的规范分析，缺乏结合美国国防预算制定实践的实证分析。翟刚（2007）对美国国防预算编制所采用的规划计划预算制度①2001年拉姆斯菲尔德出任美国国防部长后，为适应国家安全战略和军事战略的调整，美国国防部开始推动包括业务转型在内的军事转型，旨在寻求建立“一种面向未来、基于能力的国防资源配置方法”，以适应未来不确定安全环境的需要，使军事能力需求能够更好地在战略规划阶段和计划阶段充分体现出来，进而更合理地确定军事力量的规模、结构和装备以及资源分配的优先次序。为此，2003年5月美国国防部发布了《第913号重大倡议决定》，决定对其所采用的规划计划预算制度进行全面修订，推出了以两年期预算为主要特点的规划计划预算执行制度（Planning，Programming，Budgeting and Executing System，PPBES）。为与公共预算制度研究领域保持同一语境，以下统称为规划计划预算制度（PPBS）。（Planning，Programming and Budgeting System，PPBS）的运行程序即总统预算过程介绍得较为详细，但对国会预算过程则着墨较少。刘宏刚等（2008）同样就规划计划预算制度的运行机制作了介绍。从美国国防预算制定实践来看，国会预算过程和总统预算过程在国防预算的最终形成中扮演着同样重要的角色，因此对国会预算过程的研究同样必不可少。

美国作为当今世界上最发达的市场经济国家，经过两百多年的发展，在预算管理方面已经形成一套较为完善、规范的制度体系。美国“三权分立”的政治架构使得行政部门和立法机构在预算过程中相互制约，塑造了美国这一极具样本意义的特殊的预算管理制度。不同于其他的财政预算，国防预算影响着一个国家的国防和军队建设，正所谓“国之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也”。美国国防预算制度是国家财政管理体系的重要组成部分，且与国家宏观决策和战略管理体系相融合。在国防预算编制中，总统亲自挂帅，通过国家安全委员会、国防部等行政机构以及参谋长联席会议等制度机制统一掌握国防预算的投向投量，体现了国家对国防预算制定这一资源配置过程的重视程度。美国国防预算过程之复杂，绝非三言两语所能概括。下面，本文将结合理论分析和例证分析，对美国国防预算过程进行分析研究。在此基础上，就美国国防预算过程的个性特征得出几点基本结论。

二、美国国防预算制定过程

美国实行的是“三权分立”的政治架构，从其国家权力的运行情况来看，这里的“三权分立”与孟德斯鸠分权理论中的权力分立概念已相去甚远。虽然美国1787年《宪法》的原意是建立一个分权的政府，但其实际上建立了一个“分立机构但共享权力”的政府。美国国防预算过程由总统预算过程和国会预算过程共同构成，行政机构和立法机关共享预算权，正是“分立机构但共享权力”这一政治制度特点在国防预算制定中的有力体现。下面，我们分别对美国国防预算制定中的总统预算过程和国会预算过程进行分析介绍。

（一）总统预算过程：从规划计划到年度预算

美国国防预算制定中的总统预算过程，始于《国家安全战略》（National Security Strategy，NSS）的发布，终于《总统预算》（President Budget，PB）的签署并提交国会。在这一预算过程中，经美国国防部50余年不断实践和优化的规划计划预算制度有效地将国家的国防战略规划转化为具体的计划，再落实为详细的年度预算即相关计划的成本，堪称现代国防预算制度设计的典范。当然这一制度当前仍然存在着诸多问题。在这一部分，我们首先从规划计划预算制度的设计出发，对总统预算过程的全貌进行简要刻画，其次再分别对规划阶段、计划阶段和预算阶段的具体内容进行详细介绍。

1.总统预算过程概览

规划计划预算制度是美国国防预算制定中总统预算过程的制度基础。从这一制度的名称可以得知，总统预算过程由规划阶段、计划阶段和预算阶段这三部分构成。需要说明的是，美国国防预算的制定是由一系列的制度机制所共同完成的，规划计划预算制度并不是一个封闭的制度体系。在总统预算过程中的规划阶段，联合战略规划制度（Joint Strategic Planning System，JSPS）就在国防战略规划的制定中发挥了主导作用。总统预算过程的全貌如图1所示，从图中可以看出，总统预算过程中的规划、计划和预算这三个阶段构成既相对分离又密切联系的统一整体。

图1 总统预算过程概览

规划阶段是总统预算过程的开始，这一阶段的主要目标是确定作战能力需求，为计划阶段确定国防战略方针政策。规划阶段的工作总体上可以划分为战略决策和规划编制这两大步骤。其中战略决策的具体内容包括：（1）在新一届政府的第一年，在总统的领导下，国家安全委员会会同中央情报局、国防情报局、参谋长联席会议（以下简称参联会）和国防部长办公厅等部门，根据对国际形势的研究分析、所掌握的情报等信息来分析国家所面临的安全威胁，继而制定《国家安全战略》。（2）参联会主导开展联合战略审查（Joint Strategy Review，JSR），联合战略审查过程旨在为联合战略规划过程搜集信息、提出议题，以及对战略、规划和计划评估进行整合，以确保规划能够在长期范围内转化为所要达到的要求和所要具备的能力。（3）参联会会同作战司令部和各军种，依照《国家安全战略》和联合战略审查结果，制定不考虑财政约束的《国家军事战略》（National Military Strategy，NMS）。其中规划编制的具体内容包括：①参联会和各军种、联合司令部、国防部各业务局等部门，根据《国家军事战略》制定《联合规划文件》（Joint Planning Document，JPD），阐述各个领域的需求和各项计划的优先次序。②国防部长办公厅会同参联会，根据《联合规划文件》制定《战略规划指南》（Strategy Planning Guide，SPG），提出国防政策、目标以及战略方针，并提出优先发展的计划和项目。③国防部长办公厅会同参联会、作战司令部、军种部等部门制定《国防规划指南》①PPBES制度中用《联合计划指南》代替原先PPBS制度中的《国防规划指南》。。④国防部长办公厅计划分析评估局制定为各军种和各机构划定预算上限的《财政指南》（Fiscal Guide，FG）。《国防规划指南》和《财政指南》是规划阶段的最终成果。

计划阶段紧随规划阶段之后，该阶段的主要目标是根据规划阶段所作的决策制定国防建设中期计划，并落实到具体的人力、物力和财力需求上。计划的编制是规划计划预算制度中的最复杂内容，是联接战略规划和具体预算的纽带。各个军种在计划阶段的工作内容具有一定的差异，但总体上可以划分为计划决策、计划审查和计划发布这三个步骤。②McCaffery和Jones的研究中将这三个步骤称为：计划规划与估计（program planning and appraisal）、计划形成（program development）和计划决策与诉求（program decision and appeals），为简化概念表述，本文从内容实质出发将这三个步骤称为计划决策、计划审查和计划发布。在2003年美国国防部对规划计划预算制度进行改革后，计划阶段的工作内容在预算年（亦称偶数年，on-year，even-numbered year）和非预算年（亦称奇数年，off-year，odd-numbered year）略有不同。计划阶段的工作内容包括：（1）计划决策。在预算年，各军种和国防部各业务局需要制定《计划目标备忘录》（Program Objective Memorandum，POM），在非预算年，则无需编制《计划目标备忘录》，只需提交《计划变更建议书》（Program Change Proposal，PCP）。（2）计划审查。收到《计划目标备忘录》后，联合参谋部和国防部长办公厅开始对其进行审查，也就是通常所称的“夏季审查”（Summer Review Process，SRP）。其中联合参谋部审查的目的在于评估《计划目标备忘录》是否执行了《四年防务评估》（Quadrennial Defense Review，QDR）所作的重要决策、《战略规划指南》等文件的要求。与此同时，参联会对《计划目标备忘录》进行审查，通过《参联会主席计划评估书》（Chairman’s Program Assessment，CPA）提出有关部队整体平衡、军事能力和保障水平方面的意见建议；国防部长办公厅的各业务局分别对计划提出意见和建议，并交由计划分析评估局汇总，计划分析评估局从费用估算和效费比的角度对计划进行再次审查。计划分析评估局对评审中提出的问题进行整理，提出解决问题的建议或备选方案，编制《计划目标备忘录问题书》，由高级审查小组（即“三星小组”③由三星中将构成，因此俗称“三星小组”，由计划分析评估局局长任组长，具体成员包括国防部副部长的代表、联合参谋部部队结构、资源和评估局局长以及各军种的三星级规划官等。2003年规划计划预算制度改革之前，由计划评审小组（Program Review Group，PRG）履行这一职能。）对《计划目标备忘录问题书》和《参联会主席计划评估书》进行审查。（3）计划发布。高级审查小组完成审查工作后，编制和发布《计划决定备忘录》（Program Decision Memorandum，PDM）。《计划决定备忘录》对《计划目标备忘录》作出决策，或为各军种和国防部业务部门修订中期计划提供指导。经修订后的中期计划被编入《未来年度国防计划》（Future Year Defense Program，FYDP）当中。《计划决定备忘录》和《未来年度国防计划》是计划阶段的最终成果。

预算阶段是总统预算过程的最后步骤，在这一阶段，国防规划、计划被落实为预算文件当中的一行行具体预算条目。预算阶段的工作总体上可以划分为概算编制、预算审查、预算决策和预算递交这四个步骤。预算阶段的工作内容包括：（1）概算编制。各军种和国防部各业务部门在规划和计划阶段工作的基础上编制各自的《概算书》（Budget Estimate Submissions，BES）。（2）预算审查。收到《概算书》后，国防部长办公厅和行政管理与预算局的预算分析人员就开始对其进行联合审查。国防部副部长（主计长）有可能和行政管理与预算局举行联合听证会来对预算进行审查，相关计划的提出者需要就其提交的《概算书》进行陈述并回答所提出的问题。（3）预算决策。国防部副部长（主计长）根据预算审查情况向国防部常务副部长提交《计划预算决定》（Program Budget Decisions，PBD）并由国防部常务副部长审批后发布。《计划预算决定》是国防部就重大预算问题的最终决定，构成了总统预算的基础，各军种和各业务部门根据《计划预算决定》修改其预算，以确保其预算能够顺利被纳入到总统预算当中。（4）预算递交。总统根据国防部递交的《计划决定备忘录》和《计划预算决定》，签署《总统预算》并递交国会。至此，总统预算过程的预算编制工作全部结束。

2.规划阶段（The Planning Phase）

根据规划计划预算制度的规定，规划阶段的工作于财政年度前约16个月即开始，其主要目标是确定作战能力需求，为计划阶段确定国防战略方针政策。规划阶段的主要业务活动如图2所示。下面，我们以预算过程中生成的文件为主线，对规划阶段的主要工作进行介绍。

图2 规划阶段的业务活动

（1）《国家安全战略》

《国家安全战略》由国家安全委员会负责制定，用以阐明在国家安全方面的主要关注和政府的应对措施。《国家安全战略》的内容具有高度概括性，该文件的贯彻落实主要依靠对《国家军事战略》等相关文件提供指导。制定《国家安全战略》的主要目的有五项：①向国会传达政府的战略观点，以使其对资源的请求合法化；②向国外支持者传达政府的战略观点，尤其是不在美国峰会议程内的国家；③与特定的国内受众沟通，如那些寻求总统对其议题认可的政治支持者，以及那些希望看到其所支持的政府具有高瞻远瞩的战略的人；④在政府内部达成对外交和国防政策的共识；⑤在材料上或信息上为总统的总体议程安排服务。

当前最新的《国家安全战略》是2015年发布的版本，该文件共29页，结构包括导言、安全、繁荣、价值观、国际秩序和总结六部分，在内容上具有宏观性，其中安全部分阐明了国家在今后一段时期内的安全战略，包括加强国防、巩固国土安全、打击恐怖主义、建立预防冲突的能力、避免大规模杀伤武器的使用和扩散、应对气候变化、确保对共享空间①共享空间指网络、大气、海洋等公共空间。的使用权和提升全球卫生安全等内容。

（2）《国家防务战略》

《国家防务战略》由国防部负责制定，用以阐明国防战略。《国家防务战略》是指导国防建设的纲领性文件，根据《国家安全战略》所编制，并指导着《国家军事战略》的制定。美国国防部于2005年、2008年和2012年分别发布过三版《国家防务战略》，其后《国家防务战略》被纳入到《四年防务评估》报告当中，不再单独进行发布。

2012年发布的《国家安全战略》共8页，报告中阐明了美国武装力量的主要任务，包括：①打击恐怖主义和应对非常规战争；②阻止和挫败侵略；③计划军力以应对反介入和区域拒止（Anti-Access/Area Denial，A2/AD）挑战；④反对大规模杀伤性武器；⑤在网络和空天范围进行有效行动；⑥保持安全、可靠、有效的核威慑力量；⑦守卫国土和为民事当局提供支持；⑧提供稳定的军事存在；⑨进行维稳和反叛乱军事行动；⑩开展人道主义援助、灾害救援等行动。该报告中还对到2020年实现联合力量（Joint Force）的战略目标提出了具体要求。

（3）《国家军事战略》

《国家军事战略》由参联会负责制定，用以向各军种、各作战司令部阐明军事战略目标。《国家军事战略》为制定《联合战略能力规划》和《联合规划文件》提供战略方向，且为国防部长制定《国防规划指南》奠定基础。

当前最新的《国家军事战略》是参联会于2015年发布的版本，其中明确了12项联合力量优先事项：①保持安全、有效的核威慑力量；②为祖国提供军事防御；③打败对手；④提供全球稳定的军事存在；⑤打击恐怖主义；⑥反对大规模杀伤性武器；⑦阻止敌方达成目标；⑧为应对危机进行有限的紧急行动；⑨开展军事交流和安全合作；⑩进行维稳和反叛乱军事行动；11○为民事当局提供支持；⑫开展人道主义援助、灾害救援。可以看出，《国家军事战略》在内容上与《国家防务战略》是一脉相承的。

《四年防务评估》报告是国防部每四年一次的对战略、计划和资源的广泛评估。该报告描绘了一个与《国家安全战略》相一致的国家防务战略，具体体现在对武装力量结构的规定、制定现代化规划和制定能让军队有效履行其战略使命的预算规划上。该报告所包含的一项重要内容是国防部长和参联会主席对军队以低至中等风险水平在预算规划内有效履行其使命能力的评估。

当前最新的《四年防务评估》是2014年发布的版本，该报告共64页，内容包括：未来的安全环境、防务战略、对联合武装力量的再平衡、对国防机构的再平衡、自动减支的影响与风险、参联会主席对《四年防务评估》的评价。

（5）《国防规划指南》

《国防规划指南》是总统预算过程中规划阶段的核心文件，是联结规划阶段和计划阶段的信息节点。《国防规划指南》体现了《国家安全战略》《国家防务战略》和《国家军事战略》的指导思想，为各军种和国防部各业务部门制定《计划目标备忘录》和《概算书》（Budget Estimate Submissions，BES）确定目标和优先事项。《国防规划指南》的附录中包含了两套《说明性规划方案》（Illustrative Planning Scenarios，IPS），各军种和国防部各业务部门用以评价武装力量结构和规划需求，其中一套方案用于评价《未来年度国防计划》所涵盖年度的近期需求，另一套方案用于评价《未来年度国防计划》所涵盖年度以外的远期需求。《国防规划指南》是国防部的内部文件，不在互联网上对外公布。

（6）《财政指南》

国防部将《财政指南》与《国防规划指南》一同发布给各军种和国防部各业务部门，为其规定了《未来年度国防计划》所涵盖年度的预算上限。需要注意的是，与规划计划预算制度中诸多的产出文件不同，《财政指南》的制定过程是高度集权的，由一小部分人起草并提交给国防部长发布，没有任何申请复议的机会。这一规定有效确保了预算上限的“硬约束”。与《国防规划指南》一样，《财政指南》是总统预算过程中的内部文件，并不对外公布。

3.计划阶段（The Programming Phase）

计划阶段是联接战略规划和具体预算的纽带，是规划计划预算制度的核心。国防和军事战略由各军种和国防部各业务部门所制定的一个个计划所具体体现，一个个计划的经费需求加总在一起则构成了国防预算的重要组成部分。计划阶段总体上可以划分为计划决策、计划审查和计划发布这三个步骤，其主要业务活动如图3所示。计划决策阶段的核心工作是制定《计划目标备忘录》。计划审查阶段的主要产出文件是《参联会主席计划评估书》。计划发布阶段的最终成果是《计划决定备忘录》。下面从产出文件的角度对计划阶段的工作内容作简要介绍。计划阶段的产出文件基本上都属于内部文件，不会对外公布。

由业务思维向用户思维转变，这是新零售的核心。在确保合理毛利率的情况下，请店家将经营的重心从跟厂家或代理商之间的利益博弈转移到“一切以消费者的需求为出发点”上来；一切围绕用户需求去延伸自己的产品和服务场景，这一点的转变是真正具有新零售意义的突破。一切围绕用户需求去延伸自己的产品和服务场景，这一点的转变是真正具有新零售意义的突破。

图3 计划阶段的业务活动

（1）《计划目标备忘录》

各军种和国防部各业务部门根据《国防规划指南》确定的战略目标和《财政指南》的预算约束编制《计划目标备忘录》，该文件的本质是各军种和国防部各业务部门向国防部长办公厅出具的关于在计划层面配置预算资源的建议书。《计划目标备忘录》涵盖了《未来年度国防计划》所包括的5个预算年度，其内容包括对军种（机构）职责任务、目标、达成目标的可行路径和资源配置的分析。《计划目标备忘录》与《概算书》一同于每年的7月30日递交，在当前两年期的预算框架下，《计划目标备忘录》在每个偶数年编制，奇数年内只需要对其进行更新。以陆军为例，其《计划目标备忘录》的编制需要经过陆军上校理事会（Council of Colonels）等多个陆军内部咨询机构的讨论，最终由陆军参谋长或陆军部长作出决策，其过程如图4所示。

图4 陆军《计划目标备忘录》的制定过程

（2）《参联会主席计划评估书》

在计划审查阶段，联合参谋部对计划决策阶段生成的《计划目标备忘录》进行审查，评估其是否符合战略规划阶段确定的目标和优先次序，评估结果由参联会以《参联会主席计划评估书》的形式递交国防部。根据《美国法典》第10卷中关于参联会主席职责的规定，《参联会主席计划评估书》中还包括了参联会提出的备选计划建议，为国防部进一步优化其计划方案提供参考。计划审查过程如图5所示。

（3）《计划决定备忘录》

高级审查小组在完成对《计划目标备忘录》和《参联会主席计划评估书》的审查后，将通过审查的计划记录到《计划决定备忘录》当中并递交国防部，由国防部常务副部长签署并发布。国防部常务副部长通过《计划决定备忘录》对各军种的《计划目标备忘录》作出决策，各军种按照《计划决定备忘录》修订其《计划目标备忘录》和《未来年度国防计划》。《计划决定备忘录》的发布标志着计划阶段的工作全部结束。

图5 计划审查过程

4.预算阶段（The Budgeting Phase）

预算阶段总统预算过程中的最后阶段，在这一阶段，《计划决定备忘录》中的一项项计划转化为预算文件上具体的预算项目。预算阶段的最终成果是由总统签署并递交给国会的《总统预算》。预算阶段的主要业务活动如图6所示。下面从主要产出文件的角度对概算编制、预算审查、预算决策和预算递交这四个步骤作简要介绍。

图6 预算阶段的业务活动

（1）《概算书》

各军种和国防部各业务部门根据《计划决定备忘录》编制《概算书》，其内容包括了前几年度、预算年度和预算年度的下一年度的预算数据。《概算书》包含了每一科目的具体成本和预期的执行绩效。《概算书》将按照国会的拨款格式编写，将预算项目划分为研究、开发、试验与评估费、采购费、活动与维持费、军事人员费和军事设施建设费等类别。对于其中的投资性账户①通常包括采购费、军事设施建设费，以及绝大多数的研究、开发、试验与评估费。，《概算书》还将为其规定赋权率，即该科目在《计划目标备忘录》所规定的预算年度内每年所能得到的拨款比例。国防部副部长（主计长）首席帮办负责对《概算书》进行审查。

图7 陆军《概算书》的编制过程

（2）《计划预算决定》

《计划预算决定》由国防部长办公厅和管理与预算局共同编制，是国防部就重大预算问题的最终决定，构成了《总统预算》的基础。通常一个年度的国防预算要由数百份《计划预算决定》为其提供支持，各军种和国防部各业务部门根据《计划预算决定》修改其预算，以确保其预算能够顺利被纳入到总统预算当中，这一过程通常只在一两天内完成。国防部副部长（主计长）根据预算审查情况向国防部常务副部长提交《计划预算决定》，并由国防部常务副部长审批后发布。在《计划预算决定》发布后，各军种和国防部各业务部门还有最后一次对预算进行微调的机会，即通过《重大预算议题》的签署。在国防部常务副部长签署《计划预算决定》后，各军种和国防部各业务部门可以申请召开由参联会组织、各军种和国防部相关业务部门参加的专门会议，对《计划预算决定》中的部分预算项目进行微调，达成一致后共同签署《重大预算议题》。

（3）《总统预算》

总统在《计划决定备忘录》《计划预算决定》和《重大预算议题》的基础上对重大预算问题作出最终决策，根据国防部报送的预算签署《总统预算》用以提交国会。至此，国防预算制定中的总统预算过程全部结束。《总统预算》通常也被称为“绿皮书”，签署之后会在国防部副部长（主计长）即首席财务官办公室的网站②参见 http：//comptroller.defense.gov/Budget-Materials/。上对外公布。以2017财年的国防预算为例，“绿皮书”本身共272页，随“绿皮书”还附了军队人事、运行与维持、采购等六大类别的详细预算文件及电子表格文档。

通过以上分析可以看出，计划规划预算制度下的总统预算过程是一个多部门、多年度、多阶段的复杂预算过程。以陆军预算编制为例，总统预算过程可以归纳为图8所示的复杂流程。

（二）国会预算过程：国防预算立法

在美国国防预算的制定中，国会预算过程与总统预算过程一样发挥着重要作用，国会并非局限于对国防预算进行审批即使其合法化，而是实质性地参与到国防预算的决策当中。因此，对美国国防预算编制中的国会预算过程进行研究同样具有重要意义。美国国防预算制定中的国会预算过程主要受1974年《国会预算法》规范，该法律为总统预算过程中的部分重要内容规定了时间节点，如表1所示。从美国国防预算立法实践来看，国会预算过程可以概括为三个阶段：一是参众两院就国防预算形成决议案（resolution）；二是参众两院就国防预算形成《国防授权法案》（草案）；三是《国防授权法案》通过立法。下面对这三个阶段分别进行简要介绍。

表1 国会预算过程时间表

1.两院就国防预算形成决议案

国会中参与国防预算决策的机构包括参众两院的武装力量委员会、预算委员会和拨款委员会。为保证国会有充裕的时间对预算进行审议，1974年《国会预算法》对预算审议的日程安排进行了明确规定，要求总统在财年开始前的2月上旬向国会递交预算。国会收到《总统预算》后，参众两院的武装力量委员会于2月份召开关于国防预算授权和国防预算拨款的听证会，听证会一般分两个阶段进行。第一阶段以陈述军事态势为主，内容包括国防部的状况、未来规划和总体防御政策与目标，第二阶段的任务是详细说明和讨论具体预算申请。召开听证会后，两院分别于3月15日前向本院预算委员会提出关于国防预算的评估意见。4月，国会预算局还就国防预算向参众两院的预算委员会提出关于国防预算的报告，其内容包括对《总统预算》的分析、可供选择的授权方式以及主要项目的优先次序。在审查《总统预算》并考虑国会预算局的相关意见的基础上，参众两院的预算委员会分别向各自议院提交国防预算决议案，两院分别对其进行审议。随后，参众两院视情举行联合会议，对两个版本的预算决议可能的分析进行协调，彼此妥协后，原则上应于4月15日前就共同决议案分别表决通过。预算决议虽然无需总统签批，也不具有法律效力，但可以为国会审查《总统预算》提供统一框架，并为其他相关委员会的随后工作提供基本遵循，因此成为国会防止预算碎片化和总额失控的重要手段。两院就国防预算形成的共同决议案是国会的一个暂时性预算案，规定了国防预算的授权指标和开支指标，用于指导下一步的国防授权和拨款的立法工作。

2.形成《国防授权法案》（草案）

在决议案通过之后，参众两院的拨款委员会、参议院财政委员会和众议院筹款委员会立即按照决议规定的指标起草《国防授权法案》（草案），并在9月15日前分别提交两院审议通过。在审议过程中，参众两院的议员分别根据各自的院会规则，通过提出修正案和对修正案进行投票表决的形式对《国防授权法案》（草案）进行调整。参众两院分别投票表决后，即成立两院协商委员会，旨在消除两院在《国防授权法案》（草案）中的各项分歧。经过两院协商委员会讨论达成一致后，《国防授权法案》（草案）再分别送回众议院和参议院进行第二次投票表决，当众议院和参议院均表决通过后，该《国防授权法案》（草案）才会递交给总统签署。为避免无休止的审议过程，参议院和众议院都有相应的院会程序机制来对审议过程进行约束，如通过“修正案之树”（the amendment tree）对已经提出和正在审议的修正案的总数进行限制，一旦“修正案之树”被填满后，其他参议员就无法再提交修正案，以便《国防授权法案》（草案）顺利进入后面的投票表决环节。

以2017财年《国防授权法案》（草案）的第4293号修正案为例，该修正案由参议员塔米·鲍德温（Tammy Baldwin）提出，建议在《国防授权法案》（草案）第 XIV 章（title）的第 C节（subtitle）后添加一段，要求国家科学院（National Academy of Sciences）对常规弹药销毁的替代技术进行研究，具体包括：（1）对当前待销毁常规弹药的库存量和处置技术进行评估；（2）对相关处理和再利用技术进行评估，包括当前国防部正在使用的技术，以及由私人部门或政府机构正在使用或研发的新技术，从成本、吞吐能力、人身安全和环境影响等方面对这些技术进行比较研究；（3）鉴别当前除露天或非封闭环境焚烧、爆炸外无替代处置方法的弹药类别；（4）对替代处置方法全面推广运用中的阻碍进行识别和评估，并就如何克服阻碍提出建议。

3.《国防授权法案》通过立法

当总统收到最后由参议院递交的《国防授权法案》（草案）后，如果无反对意见，则在10日内将其签署成为法律，由此完成了《国防授权法案》的立法程序。如果总统对参议院递交的《国防授权法案》（草案）持反对意见，则可以行使否决权使其无效。当总统否决《国防授权法案》（草案）后，参众两院可以就这一否决进行表决，如果参众两院各有超过三分之二票数反对该否决，则总统的否决宣告无效，《国防授权法案》（草案）则自动成为法律。

以2017财年《国防授权法案》为例，其立法过程如表2所示。这一立法过程从《2017财年国防授权法案报告》被提交参议院并纳入立法日历开始，一共历时约7个月。其中有以下几个里程碑节点：（1）6月 14日《国防授权法案》（草案）获参议院通过；（2）7月 7日《国防授权法案》（草案）获众议院通过；（3）11月30日《国防授权法案》（草案）获两院协商委员会通过；（4）12月2日《国防授权法案》（草案）获众议院第二次表决通过；（5）12月8日《国防授权法案》（草案）获参议院第二次表决通过；（6）12月14日《国防授权法案》（草案）呈递给总统；（7）12月23日由总统签署成为公法（编号：114-328）。至此，美国国防预算制定中的国会预算过程全部结束。

表2 2017财年《国防授权法案》立法过程

续表

续表

三、结 论

通过对美国国防预算过程的梳理和分析，可以得出以下几点结论。

（一）美国国防预算决策中行政机关和立法机关共享预算权力

美国是典型的“三权分立”国家，立法权、行政权和司法权之间相互制约、相互控制，这一点在其预算过程中表现得同样十分明显。虽然美国1787年《宪法》的原意是建立一个分权的政府，但其实际上建立了一个分立机构但共享权力的政府，美国国防预算过程中作为行政机关的总统和作为立法机关的国会共享预算权力，正是这一宪政特色的最直接体现。从美国政府预算制度历史演变来看，国会和总统始终在围绕预算权力进行争夺：1789年联邦政府组建至1861年内战爆发，由国会主导预算过程；南北战争时期，以总统为代表的行政机关的预算权力得到强化；1921年《预算与会计法》颁布至1974年《国会预算与扣押法》颁布，行政机关主导预算过程；1974年至今，总统和国会就预算权力进行争夺，进而形成行政机关和立法机关共享预算权力的局面。在美国国防预算制定过程中，行政机关和立法机关都享有一定的预算权力，但同时也都无法单方面完成国防预算的决策，国防预算往往是行政机关和立法机关相妥协的结果。

（二）美国国防预算制定是一个规划计划引导资源配置的过程

规划计划预算制度建立之前，美国并没有一个集中统一的机构对各军种的计划项目进行综合审查和分析，各个军种具有较大的预算自主权，呈现出预算碎片化的特征。同时，由于各个军种首长都能够就预算问题直接与总统沟通并列席国会相关会议，因而军种之间存在严重的预算资源竞争，这就导致了国会在很长一段时期内采取切蛋糕式的预算分配方法，按相对固定的比例将预算总额分配给各个军种，并不能有效贴合军队建设的实际需求。20世纪60年代初麦克纳马拉担任国防部长后，创造性地建立了规划计划预算制度，实现了以规划和计划引导国防预算资源的配置，使军事能力需求能够在战略规划阶段和计划阶段充分体现出来，进而合理地确定军事力量的规模、结构以及资源配置的优先次序。在规划计划预算制度下，国防预算按照军事职能进行分类，而不是按军种进行分割，体现了预算权力的集中统一和预算编制的结果导向，有效避免了军种之间的预算资源竞争，符合形成联合军事能力的需要。

（三）美国国防预算过程具有多阶段、多主体、多年度的特征

总体上，美国国防预算过程包括总统预算过程和国会预算过程两大阶段。总统预算过程可以进一步划分为规划、计划和预算三个阶段，国会预算过程可以进一步划分为两院就国防预算形成决议案、形成《国防授权法案》（草案）和《国防授权法案》通过立法三个阶段。美国国防预算过程的阶段性特征明显，不同阶段分别完成不同的工作任务，其背后所体现的是成熟的预算管理制度。参与主体多元化是美国国防预算过程的又一显著特征。属于行政分支的总统、国防部长办公厅、国防部各业务局、行政管理与预算局、国家安全委员会，属于立法分支的国会预算局、参众两院及其武装力量委员会、预算委员会、拨款委员会等委员会及其小组委员会，以及属于军队机构的参联会、各军种都参与到国防预算制定过程之中，分别行使不同职权、履行不同职责，彼此之间既相互制约又密切配合。最后，改进后的规划计划预算制度使国防预算过程和国家中期财政框架（Medium-Term Fiscal Framework，MTFF）紧密联接在一起，从而使国家能从更长时间范围内统筹好国防支出、财政支出和财政收入，从而统筹好国防建设和经济建设的关系，同时确保财政可持续。

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How is the Defense Budget Made? Analysis of Defense Budget Process of the United States

Zhu Dianhua Xie Xianda Zhang Yunzhuang

The defense budget is a national plan in the field of national defense construction,which reflects the national geostrategic,the national security strategy and the national military strategy.The defense budget includes two dimensions,the budget process and the budget result,which are dialectically unified.Studying the defense budget process can help to better understanding of the defense budget results.The huge size of US defense budget and the complexity of budget decision make it have a strong sample meaning.In budget process,the defense budget preparation can be divided into mainly two stages,the president budget process and the congressional budget process.In the president budget process,the national security strategy,defense strategy andmilitary strategy were turned into programs,and lines of budget items further.In the congressional budget process,the legislature has made an impact on defense budget decisions through the legislative process,which turns defense budget into annual National Defense Authorization Act.Some conclusions could be drawn from the analysis of this paper.

The United States;Defense Budget;Budget Process;Planning-programming-budgeting System;Medium-term Budget

中央军委机关事务管理总局服务局中央军委后勤保障部国防大学

邢荷生）

F813/817

A

2096-1391（2017）10-0056-19