我国互联网彩票监管中的若干问题研究

王薛红

我国互联网彩票监管中的若干问题研究

王薛红

在国家广泛号召发展“互联网+”的时代背景下，无论是来自实体经济的消费商品，还是对安全性要求极高的金融产品，皆实现了全程在线销售、服务和监管。相比之下，互联网彩票销售的探索目前陷入“多次叫停，重启待定”的全面暂停状态。结合这一特殊现状，本文重点分析互联网彩票销售模式曲折发展背后所反映的行业监管的转型和现存问题，并从学术层面就监管中存在的与市场的错位问题、监管理念有待转变的问题以及监管力量薄弱的问题等进行分析并提出相关建议，供行业研究者和从业者参考借鉴。

互联网 彩票 监管

一、全面暂停前互联网彩票的市场发展回顾

互联网销售彩票（简称互联网彩票）是指使用浏览器或客户端等软件，通过互联网等计算机信息网络系统销售彩票，是与实体投注站点销售、电话销售、自助终端销售相并列的一种新型销售渠道，是彩票销量从有纸化向无纸化的一种创新探索，最大优势在于购彩便捷化和数字化。

在市场机制下，与需求相匹配的供给必然是有效的。自2000年我国迈出互联网探索步伐以来，互联网彩票发行规模的快速增加以及购买群体的不断扩大，进一步印证了互联网彩票是被市场和广大彩民所认可的，是符合发展趋势的。

一是市场规模快速发展。据统计，2005年互联网彩票的销售规模仅为1亿元，2014年增长到850亿元，年均增长率达111.6%，在全国彩票发行量的占比超过20%。互联网彩票销量快速增加进一步提高了互联网彩票的渗透率，这一趋势也与我国互联网与人们生活密切联系的大趋势相吻合。

从增量贡献率来看，在2014年全国彩票730.5亿元的增量中，互联网彩票贡献了400多亿元的销量，贡献率达到58%，超过其他三类渠道贡献率之和，是推动彩票市场发展的主要动因。此外，据北京大学彩票所抽样调查估算，目前在各大互联网彩票平台长期活跃的用户总数已超过1亿人，其中以男性为主，年龄多在45岁以下，这类人群使用互联网、手机的频率相对较高，且学历、收入相对较高。从侧面反映出互联网彩票在扩大销量的同时，也拓展和优化了彩民结构。

图1 2005-2014年我国互联网彩票销量（亿元）及渗透率（%）

图2 2005-2014年我国互联网彩票销量占比及对彩票销量增量的贡献率（%）

二是参与主体数量快速增加。在发展初期，由于缺少有效的准入门槛和行业监管，互联网彩票商业模式简单但收益可观的特点吸引了众多企业的加入。其中既有人民网、东方网等具有政府背景的大型门户网站，也有500彩票网、澳客网等垂直类网站，在随后的发展中BAT等大型互联网企业也纷纷介入，互联网销售平台之间的竞争愈发激烈。从互联网彩票企业的属性来看，可分为国有企业和民营企业，前者受制于政府监管和内部管理约束，相对而言规范化程度较高。从企业业务特点来看，可分为垂直类、门户及BAT兼营类，前者突出专业性，后者则以已有的广大客户资源制胜。从企业资质来看，中国竞彩网和500彩票网获得了国家授权，开展互联网彩票试点工作，而其他互联网彩票平台，多采取了线下出票的方式来规避政策监管。

从市场份额来看，2014年淘宝、腾讯、网易、500彩票互联网彩票销量占据前四甲，其市场份额总和达54.7%。由于购彩体验不同，未来互联网平台和实体站点的彩民将逐步分化，吸引不同类型彩民参与。尽管彩票销量仍以传统站点为主，但互联网彩票更有助于吸引新生代彩民参与，是促进彩民结构优化的有效手段。

三是交易模式不断完善。我国“互联网+彩票”的探索历程，从本质上来看是互联网彩票交易模式的转变过程，经历了从“线上购买+线下出票”、“线上购买+截留”到“线上购买+数据对接”的转变。在2009年《彩票管理条例》实施前，《彩票发行和销售管理暂行规定》（财综〔2002〕13号）规定“禁止利用因特网发行销售彩票”。因此，在发展初期，一些彩票代销者为获得更多的佣金，在“合买代购”的概念下形成了“线上购彩+线下出票”的模式，使网络交易数据与纸质彩票一一对应，有效地满足彩民和自身利益需求。但由于缺乏有效的准入和执法，导致大量水平参差不齐的企业涌入，甚至有部分企业为了获取超额收益，将彩民购彩的奖金截留，严重地扰乱了市场的秩序。

在随后的发展中，互联网彩票的发展呈现出市场快速发展但问题也快速增加的“双升”情况，逐步引起了监管部门的重视。在经过综合考量和全面评估后，政府将互联网彩票纳入监管范畴，以财政部特许发行的方式开启了我国互联网彩票的合法化发展历程。2010年10月，财政部《互联网销售彩票管理暂行办法》（财综〔2010〕83号）出台，促进了网站数据与股价彩票发行数据对接，实现真正意义上的互联网销售彩票。在数据接口实现对接的情况下，互联网彩票真正地成为彩票代销者，其所有的交易均可以在国家福利彩票或体育彩票的交易系统和数据库内找到对应的数据信息，既提高了互联网彩票平台的公信力，同时也可以将其有效地纳入监管范畴，对于维护市场秩序，保护彩民权利来说意义重大。

二、互联网彩票政府监管的探索发展历程

在市场需求的驱动下，互联网彩票经历了探索在先、建章立制在后的特殊发展过程。通过梳理我国财政部、民政部、国家体育总局等管理部门出台的监管政策可以看出，从最初的“全面禁止”到当前的“有序开放”，体现了当前监管部门对于互联网彩票这种销售渠道创新探索的认可。但期间经历的多次紧急叫停事件背后，也反映出监管的艰难转型。

图3 我国互联网彩票监管的探索历程

一是互联网彩票监管从“禁止”到“试点”的转变。《彩票管理条例》自2009年7月1日实施，成为我国互联网彩票监管的分水岭。在此之前，《彩票发行销售暂行管理条例》（财综〔2002〕13号）明确要求“禁止利用因特网发行销售彩票”。结合时代背景来看这一规定具有合理性基础。因为当时互联网正处于发展初期，技术和安全手段尚不完善，黑客、病毒等对互联网安全的影响众所周知，存在一定的安全隐患。从在线交易的资金安全来看，当时发展条件下在线交易技术和法律依据还不完善，不能有效地确保彩民权益。然而在需求的快速驱动下，互联网彩票企业纷纷涌入，市场规模不断扩大，但各类不规范事件时有发生，引起了监管部门的高度重视。2009年出台的《彩票管理条例》中取消了关于禁止互联网销售彩票的限制。此后，财政监管部门加快了互联网彩票的建章立制工作。2010年9月26日，财政部印发《互联网销售彩票管理暂行办法》（财综〔2010〕83号），2012年12月28日，财政部颁布《彩票发行销售管理办法》（财综〔2012〕102号），明确彩票发行方式包括实体店销售、电话销售、互联网销售、自助终端销售，确立了互联网彩票的合法地位。同年，财政部允许竞彩网和500彩票网试点开展互联网体彩销售工作。

表1 我国互联网彩票监管制度的演变及要点

二是监管部门对互联网彩票的规范化要求提高。《互联网销售彩票管理暂行办法》作为我国互联网彩票监管的依据和基础，指出经批准彩票发行机构可与单位合作或授权彩票销售机构开展互联网销售彩票业务，也可以委托单位开展互联网代理销售彩票业务，并分别从准入、销售管理、资金管理、安全管理等方面对利用互联网销售彩票的主体和行为进行规范化约束，提高了互联网彩票的准入门槛和规范化运行要求。鉴于审计署对彩票资金审计中显示的互联网彩票发展中存在的问题，2015年1月，财政部、民政部、国家体育总局联合发文，紧急叫停互联网彩票，进入全面整顿。从目前监管部门的政策文件来看，对互联网彩票规范化要求逐步提高，对擅自发行和非法发行的打击力度进一步加大。

三是“集体叫停”监管手段的效果及影响分析。在逐步强化互联网彩票规范化监管发展的过程中，我国财政监管部门分别在2007年、2008年、2010年、2012年、2015年采取了五次集体叫停，而叫停的目的既有为新政策的实施铺平道路，如2008年、2010年以及2012年的集体叫停，主要是为了《彩票管理条例》、《互联网销售彩票暂行管理办法》以及互联网销售体育彩票试点的推行而采取的从严监管的措施，同时也有针对违规问题的紧急处理。

对于紧急叫停的“休克疗法”，短期来看，在多个政府部门持续数月的高压监管和打击态势下，可能会制止部分不规范的互联网彩票销售行为，加快那些能力较弱的小型互联网彩票平台出局。但长期来看，由于缺乏有效的执法手段，加之企业法成本较低，使得市场出现两极分化，那些规范发展、信誉良好的大中型网络平台受到重大影响，相反各类不规范的网站仍无视国家规定继续发行销售，甚至通过与彩票发行销售机构人员建立利益输送关系，以合买代购的形式规避政策风险。这一点从互联网彩票叫停后的市场销量可以看出，在政策叫停后互联网彩票的销售规模并未受到冲

击，说明多数网站仍在违规销售。这不仅使得财政监管政策流于表面，不能有效地解决市场不规范发展问题，更弱化了政府的政策和政令的权威性及约束性。

表2 我国互联网彩票最新监管动向及监管要点

图4 我国互联网彩票监管的五次叫停

图5 政府叫停互联网彩票销售后对市场的影响

三、我国互联网彩票监管中存在的主要问题及反思

我国在发展互联网彩票的过程中，无论政府还是企业都经历了曲折的探索历程，其中呈现出的问题以及背后的原因值得剖析，更值得反思。

（一）从政府角度看互联网彩票发展存在的突出问题

我国互联网彩票经历了从禁止到试点的逐步开放过程。在互联网彩票发展初期，由于缺乏有效监管和市场准入，导致资质参差不齐的市场主体蜂拥而上，在追求利润最大化的过程中，以部分资质较差且信誉不良的劣质网站为代表的违规行为，引发了一系列社会问题，给互联网彩票的发展带来了负面影响，引起了监管部门的高度关注。从政府的角度来看，无论在全面禁止阶段还是试点开放阶段，互联网彩票的突出问题可归纳为政府有序开放监管主张下市场主体的违规运行，主要表现在三个层面：

一是通过变相手段绕过政府监管而擅自发行。按照我国互联网彩票现有规定，除中国竞彩网和500彩票网获得财政部授予的业务资质外，从法律层面来说其他网站的存在均是缺乏政策依据和法律保护的，尽管部分网站通过与彩票销售机构签订代销协议，以线下出票等变相手段试图绕开监管红线，但依然是违反规定的。对此财政部联合民政部、国家体育总局于2015年1月发布《关于开展擅自利用互联网销售彩票行为自查自纠工作有关问题的通知》，明确这类仍属于擅自发行互联网彩票，是政府规范和打击的重要对象。

二是假借国家彩票名义销售私彩。在互联网彩票的发展过程中，少部分企业抓住互联网彩票违法查处力度有限且违法成本低的监管漏洞，或截留彩民购彩资金，或利用互联网平台为赌球等非法彩票活动提供渠道，造成国家彩票资金的流失，助长了非法彩票的势头。如果说第一类变现手段属于违规行为，那么这一类则属于组织非法彩票，不仅违背了彩票管理规定，并且触犯了刑法，将被追究刑事责任。

三是打着预测的名义进行诈骗等违法问题。一些不法企业抓住彩民期望中取大奖的心理预期，宣称彩票是可预测的，并冒用彩票机构的名义，以预测、包中等形式诈骗彩民钱财，严重地扰乱了市场秩序，同时损害国家彩票公信力。

表3 我国互联网彩票存在的问题总结

（二）互联网彩票发展的核心问题是监管与市场的错位

在我国彩票监管部门和市场发行主体探索互联网彩票发展的过程中，监管与市场发展在时间等多方面的错位，是互联网彩票探索过程中监管方面存在的最为主要的问题，也是监管之所以不能有效执行，引导行业规范发展的原因。

图6 互联网彩票监管与市场发展的错位

一是政府禁止发行但市场从未停止探索，形成了监管与市场发展在时间上的错位。2009年《彩票管理条例》正式颁布实施之前，互联网彩票在行业监管体系中属于非法事物，因此不纳入财政部行业监管范畴，而是作为公安部打击非法赌博的监管范畴。在实际发展过程中，部分企业打着“合买代购”的名义，以线下出票的方式规避了政策风险，为公安部门界定其非法性增加了难度，加之参与互联网彩票销售的企业数量快速增加，导致公安部门的查处效果有限，使得政府监管与行业发展形成了时间上的错位，互联网彩票销售处于行业监管和公安执法的双重真空地带，积累了大量的问题，为其曲折发展埋下伏笔。

二是政府特许试点发行但市场主体遍地开花，形成了监管和市场在发展思路上的错位。鉴于互联网彩票过往发展中存在的不规范行为，财政部采取了以试点探索逐步放开的监管路径，这与我国当前一些特殊领域的探索相类似，是管理部门常规化的做法。但是与政府逐步试点放开的审慎监管思路不同，互联网彩票市场在发展中，围绕彩票销售佣金（彩票发行销量总额的10%-15%），分别在福利彩票和体育彩票之间，各地福彩系统、体彩系统之间以及彩票系统与企业之间形成了复杂的利益关系，彩票发行机构为了占领更多的市场份额，互联网企业为了获得更多的销售佣金而形成了多元化的利益组合体。为达成各自目的，彩票机构与企业进行捆绑，利用监管漏洞擅自发行互联网彩票，导致市场主体无序扩大，使得财政部门的监管措施流于表面，不能真正地发挥对市场规范引领的作用。

三是政府监管方式相对固化但市场呈现信息化新特点，形成了监管和市场在更新上的错位。在监管部门认可互联网彩票存在的合法性后，财政部通过业务资质授权进行准入环节的管理。由于互联网彩票销售过程是信息化数据传输的过程，因此数据的真实性和流向不可逆应成为互联网彩票准入后监管的重点。而在实际监管中，当企业获得业务资质后，财政部并未建立新的信息化监管体系，而是只是通过互联网平台数据接入体福彩数据库来实现技术层面的管理。在这种固化的监管方式下，由于缺少与互联网彩票发展新特点相适应的信息化监管系统，不能对互联网彩票的发展进行动态监管和异常信息预警，无法提前控制问题和防范风险，而只能事后被动地处理问题和危机。同时，由于互联网彩票涉及信息安全、第三方支付等环节，已经跨越了财政部门的行业监管范畴，而作为行业监管部门的财政部，未能与公安部、工信部、人民银行等有关部门建立起对违规违法问题的联合查处机制，导致传统的监管模式与互联网彩票信息化发展过程不相符，不能真正地引导互联网彩票走向规范发展。

（三）互联网彩票监管与市场错位问题的深层原因剖析

正如前文分析，互联网彩票的监管与市场发展分别在时间上、思路上和转型上存在错位，导致互联网彩票长期政令不通、规范化不足。通过进一步比较分析，之所以呈现上述错位，其关键原因在于监管、发行和代销主体利益诉求不同而各谋其利，弱化了彩票国家属性和公益属性。

一是监管部门保守审慎的态度制约了管理的前瞻性。彩票作为一种休闲娱乐产品，既具有筹集社会公益资金、增加政府税收、带动居民就业、丰富大众休闲娱乐生活等正面效应，同时又带有不可回避的负面性和风险性，如引发彩民购彩成瘾等问题。正是基于彩票这种特性，我国在发行彩票的过程中，一方面通过确立公益性发行原则以发挥彩票的正面效应；同时始终秉承着审慎审批的原则，尽可能弱化彩票可能带来的风险。某种意义上来说，我国彩票监管部门对于发行彩票的总体态度是相对保守的，与扩大市场销量的目标相比，监管部门更加看重的是彩票发行销售的过程是否坚持公平公正公开的原则，彩票资金的使用是否坚持了公益性原则并发挥了公益作用。尽管政府审慎的监管态度具有一定的合理性基础，但却陷入“多一事不如少一事”被动监管中，使得在行业不断创新发展面前，财政监管工作频频陷入被动局面，无论是行业条例、标准的制定，还是游戏的审批，均难以做到超前于市场发展来储备政策和研究对策。尤为重要的是，当监管部门集体叫停互联网彩票销售平台时，彩民的需求并未随各大网站的集体停售而戛然消失，进而引发彩民转向各类地下非法平台来满足购彩需求，带来了新的社会问题。因此，从这一角度来看，监管部门过于保守和传统的监管理念使得监管陷入被动，不仅未能有效地引导互联网彩票市场的规范化发展，“一刀切”的休克式改革反而更有可能将拥有购彩需求的彩民推向非法彩票。

二是市场化参与主体逐利行为与发行彩票的初心相悖。彩票作为一把“双刃剑”，在发行销售的过程中需要各个环节的参与主体积极承担起有效引导彩民购彩需求的社会责任，从而避免彩民出现过度购彩等负面问题。但是无论是彩票发行销售机构，还是其他市场化发行的参与主体，都将自身利益作为竞争目的，忽略了自身应当承担的社会责任，不仅未能有效地引导彩民，相反通过竞相推出互联网平台，进行各种夸大的宣传、促销吸引彩民购彩，以增加销量和佣金，导致与国家发行彩票的初心出现偏离。

三是发行机构部门利益的存在弱化了彩票的国家属性。我国彩票业最早是以部门彩票的形式得以确立。正是基于这样的历史原因，使得彩票的公益金和发行费成为部门利益的争夺焦点，既体现在民政和福利彩票层面，也体现在各级福彩系统、各级体彩系统的层面，甚至于财政监管部门也卷入其中。互联网彩票的出现打破了原有以地域为界限的利益分配格局，使各级彩票发行销售机构竞相展开对互联网彩票落地权的竞争，希望为本地争取更多的发行费和公益金，导致无论中央层面还是地方层面，每一个彩票发行机构都希望拥有一个属于自己的彩票网站，使得互联网彩票的部门利益长期难以捋顺，不仅加剧互联网彩票政策制定过程中的部门博弈，延迟了政策落地的实践，同时也弱化了彩票的国家属性，使互联网彩票沦为部门利益的争夺工具，一定程度上助推了互联网彩票主体的无序扩大。

四是低层级的同质竞争影响了国家彩票的可持续发展。彩票是一种休闲娱乐产品，其发展应当是建立在彩民利用闲散资金来参与消费的基础上。受部门利益和政企利益捆绑的扭曲，无论是彩票机构还是企业只注重如何多快好省地扩大规模，如看到互联网彩票可以扩大销量便蜂拥而上，而不愿意在真正具有价值的彩票玩法设计、标准体系研发等方面投入精力，从而形成了大量低效的同质竞争问题，形成了对现有市场破坏性的开发，使得彩票发展可持续性基础薄弱。

（四）对互联网彩票有效监管与规范发展的反思

当前我国彩票尤其是互联网彩票发展中存在着彩票国家属性弱化，参与主体社会责任缺失以及低效竞争等突出问题，这对于我国未来彩票业可持续发展的反思和启示在于：

一是回归彩票的国家属性和公益原则。强调彩票的国家属性是对彩票部门化的修正，对此国家层面正在研究的两彩合一的改革方案将对此有所涉及。就公益性来说，彩票所具备的这个属性是其得以存在和发展的基础，不仅应当体现在彩票管理部门对公益金的分配使用过程中，也应当体现在彩票公益金的筹集过程中，两者相互补充，共为一体。因此，处在彩票发行销售环节的彩票中心和代销机构，应坚持彩票的公益性体现在发行销售的合规性、为彩民提供有效服务以及企业社会责任方面。监管部门为引导发行和代销机构在发行销售环节坚持公益性原则，可以通过强化约束机制、建立综合考评机制、成立行业协会加强自律等来实现。

二是确立“堵不如疏”的开放式监管态度。国家对于彩票的监管不能忽略彩民的实际需求和市场发展的需要。对彩票这把双刃剑而言，合理的引导要比一味地限制更为有效。因此，从行业未来发展来看，监管部门应建立起“堵不如疏、暗不如明，解放思想，不贴标签”的监管思路，并且在这样一种开放式的监管思路下，借助行业力量加强研究，做好政策储备工作，使彩票的监管模式和手段能够符合当前彩票市场快速发展的需要，形成政府监管有效引导行业发展。

三是建立互联网思维下的监管新格局。互联网彩票的出现将彩票发行销售从平面转向立体化、信息化，整个监管过程涉及了多个政府部门的职能，因此在未来行业发展中，应当结合市场发展所形成的新特点和趋势，在监管体系中以财政部门为主，加强与相关部门的协同，并通过建立信息化的监管平台，有效地提高监管的效率和效力。

四是构建主体责任明晰的市场化机制。目前我国彩票业围绕发行销售环节，已建立起从研发、配送、代销到服务的全产业链体系，未来市场发展的市场化趋势将成为必然。在市场化发展的过程中，随着参与主体的不断多元化，对于各个主体权责利的明确也将成为必要前提。在互联网彩票的发展中，进一步捋顺彩票监管、彩票发行与彩票代销三个主体的责权利，通过激励相容的约束，进一步激发各个主体的内在动力，同时强化约束，构建起更加有效的市场化发展机制。

五是鼓励市场主体开展多元化创新探索。我国彩票业发展过程中，不缺少创新，但有价值的创新却相对较少。在互联网彩票的未来发展中，除了在搭建销售平台方面进行竞争外，还应当看到其他方面均存在着较大的创新空间和发展潜力。因此，监管部门可以通过政策的有效设计，引导行业创新资源向不同细分领域合理分配，避免同质竞争，同时为行业发展提供新的活力。

四、未来开放我国互联网彩票的监管建议

互联网彩票监管的核心本质在于建立“数据来源可查、去向可追，参与主体合格，责任可究”的监管体系。为此，建议按照“坚守公益性发行理念不动摇，建立起有效的动态监管，突出合理的发展布局，实施严格的市场准入，进行严厉的非法查处”的管理思维，引导行业规范可持续发展。

（一）未来我国开放互联网彩票的必要前提

一是建立起有效的监管手段。以往互联网彩票重启后，由于缺乏有效的监管手段，影响了财政的监管职能发挥。而对于互联网彩票监管来说，彩票监管数据流向和安全性的监督管理是核心，只有实现流向的不可逆和数据的安全性才能有效地规避内部作弊和安全风险。因此，本轮互联网彩票的重启必将建立在相对完善的信息化监管手段基础上。

二是明确好试点开放的原则和思路。在互联网彩票发展过程中，面临着体彩和福彩横向间、各级福彩或体彩纵向系统间、彩票发行机构与互联网彩票企业间，以及已获得业务授权资质的企业与未获准进入的企业间等多元化主体之间的利益分配问题。因此，在新一轮重启前，财政监管部门必须结合未来市场发展的总体规划部署，制定出有效的试点开放原则和方案，平衡好各方利益关系，推动试点有序落地。

三是制定有效的准入等管理技术标准。这不仅是互联网彩票未来重启时面临的突出问题，也是我国彩票业发展面临的突出问题。随着彩票发行范围、规模、参与机构的不断扩大，彩票监管工作的数量和复杂程度也随之提高，迫使财政部门采取更加有效的监管手段来进行有效管理，除了信息化监管平台，统一的技术和管理标准也十分必要，包括准入标准、技术标准、管理流程标准、风控标准等。

四是构建起有效的联合执法机制。从目前国家倡导的监管从事前向事中事后转移的行政管理改革来看，未来我国互联网彩票也将面临着如何加强事中和事后监管的问题。在事后监管方面，由于财政部是彩票行业的监管部门，但不具备执法和处罚的行政权限，因此为了建立起有效的事后监管，未来将在财政、民政、体育、公安、工商、工信以及银行监管机构间建立起联合执法机制，加大对互联网彩票违规违法行为的查处力度，是开放互联网彩票的必要前提。

五是建立彩民服务的约束机制。互联网平台可以通过与彩民的互动交流和对彩民行为数据的分析建立起特色化的彩民服务。为了更好地引导各个参与主体承担彩民服务的社会责任，财政监管部门将通过约束性的政策要求，强调各主体彩民服务责任，平衡市场发展和社会责任的关系。

（二）对互联网彩票监管技术层面的建议

鉴于互联网彩票信息化监管需求，建议建立起符合互联网发展本质的监管体系：

一是动态的信息化监管系统。不再依靠行政手段对互联网彩票进行监管，而是依托于专业的、具有较高技术含量的在线监管系统进行监管，通过大数据技术的运用，捕捉重点的监管信息并进行分析，对异常情况进行预警。

二是以彩票数据可追溯查询技术作为监管系统的核心技术。借鉴药品、食品等特殊产品利用追溯技术建立可追溯查询系统，对彩票资金、销售等数据流向进行动态监管，明确每一张彩票、每一笔资金的来源和去向，确保彩票监管信息的真实有效性。

（三）对互联网彩票市场布局的建议

对于互联网彩票来说，对发行地域进行限制有悖于其便捷化购彩的特点，因此可通过对业务授权范围的限定，在有效地满足彩民群体广泛需求的同时，引导互联网企业在细分领域进行差异化竞争，避免各大网站平台间的低效、重复性竞争问题。在这种准入思路下，可以形成以下两种准入模式：

一是全牌照模式下的“N个试点模式”。之前财政部已授予竞彩网和500彩票网试点发行互联网体育彩票的业务资质，尽管当前这两家企业也处在暂停销售全面整顿中，但财政部的试点资质依然有效。本轮重启后，最大可能是财政部批准两个福利彩票互联网平台的试点资质，参照体彩两家试点单位的特点，建议按照准入要求，分别授权中国福彩中心主导的国家平台（与竞彩网相对应）和具有广泛影响力的、资质实力和行业资历相对丰富的区域性市场化主体（与500彩票网相对应）进行互联网销售福利彩票业务。

二是全牌照和有限牌照相结合模式下“2+N”模式。在这种模式下，财政部只允许国家福彩和国家体彩中心的网站平台分别销售体育彩票和福利彩票各自所有的品种（全牌照），同时允许若干符合准入要求的第三方专业平台销售指定类别的彩票（有限牌照），以此来引导企业分别向细分领域发展，形成差异化发展来解决可能存在同质竞争问题。如：国家体彩竞彩网销售全彩种+500彩票网销售竞猜型+东方网（或其他网站）销售乐透和高频型”。

图7 我国互联网彩票的两种准入模式建议

（四）对互联网彩票市场准入的建议

在未来互联网彩票重启后，监管部门将通过“严格的市场准入+严格的动态监管+严格的非法查处”来实现对互联网彩票发展的规范化引导。其中引入市场准入标准作为源头的控制措施，将有助于提高互联网彩票准入的门槛，进而提升整个市场参与主体的资质和水平。总的来看，互联网彩票的准入标准应结合行业特点和互联网特性，分别从注册资本金、技术保障、风险控制、人员资质、彩民服务、企业诚信行为等方面设置准入条件，并且按照差异化的经营方式，对细分领域制定差异化的准入要求，通过“普通标准”+“特色化标准”相结合的方式，使优质的企业入局，排除不合格企业。

表4 互联网彩票市场准入的普适性标准框架

一是普适性的准入标准。《互联网销售彩票暂行管理办法》中提出了法人资格、注册资本金、健全的内部机构、良好的信用、安全保障措施以及相关业务资质等标准。总体来看，这些标准涵盖了互联网彩票安全性、规范性的基本要求，因此可以作为普适性的准入条件继续使用。

二是特色化的准入标准。结合现有规定，并综合考虑市场发展的特殊性，除了既有在资金、内控措施、资质等方面的需求外，未来互联网彩票的准入还将关注以下问题：

企业专业资质。与一般意义上的文化娱乐产品不同，互联网彩票企业不仅承担了彩民便捷化购彩的实现渠道，并且还承担着研发创新、培养理性彩民和服务市场规范化发展的职责和使命。因此，除了技术资质的限制，还需要对互联网彩票的行业资质进行综合考评，建立包括企业对彩票业理解和认识、对于细分领域的熟悉程度，已经完成的资质和经验，能够提供的专有化服务等指标体系，通过对企业专业资质的评判，选择熟悉彩票业和彩民需求的企业来服务彩民，准确地把握行业的特点，提升行业专业性。

企业的核心管理技术。互联网彩票规范化发展应建立在完善的技术保障基础上。因此，除了具备完善的制度，还应当考核互联网企业的核心技术体系，包括数据安全技术、彩民过度购彩干预技术、异常情况预警技术等，可以通过第三方机构委托检测出具检测报告的形式，对互联网彩票企业的核心技术进行综合考量。

企业的研发实力。随着彩民需求的不断变化和互联网平台内数据规模的不断提高，互联网彩票的技术体系应当建立在动态的升级和改进过程中，因此对企业研发的能力提出了较高的要求。在新一轮市场准入时，除了对企业已有核心技术进行综合考量外，还需要对企业的技术研发实力进行综合评判，包括技术团队的总体水平、团队的稳定程度、具有自主知识产权的专利数量等。

企业诚信评价。从目前拟参与互联网彩票申报的企业动向来看，绝大多数都曾通过与彩票中心合作发行过互联网彩票，因此在以往参与彩票或互联网彩票发行销售过程中，尤其是在国家叫停互联网彩票销售后，企业是否按照要求及时关停在线销售业务等，将成为判断企业诚信的重要标准，可以采取“一票否决制”的形式进行考评。

表5 互联网彩票市场准入的特色化标准框架

三是对于特殊问题的约束（负面清单）。为了避免国家利益损失以及部分企业的套利行为，对于一些特殊问题应单独加以明确。如对于申请企业的股权结构要求，包括对于外资比例的限制、对于国有资产股权的比例要求，以及参照金融业“一控一参”的原则，规定原则上已经获得业务授权的企业或者企业的控股股东，不得再次参与申请。

表6 互联网彩票市场准入的特殊要求

（五）对互联网彩票进行差异化创新发展的建议

2015年在江苏地区试点的手游彩，突破了在线平台销售线下游戏的管理，而是销售在线平台的专属游戏。为此，在互联网的差异化发展中，建议借鉴江苏体彩手游彩的发展模式，从“线下游戏代销”（把线下销售搬到线上）、“互联网专属彩票销售”（研发创新设计的专属在互联网平台销售）两种模式出发，研究不同的监管政策和行业发展部署。

此外，从行业发展趋势来看，PC端（网络）和手机端（移动网络）的界限不断弱化，并且其他领域的互联网彩票销售探索都沿着PC端和手机端融合的路径实现发展。为此，建议在互联网彩票开放的过程中，从政策层面加强互联网与电话彩票融合发展的政策研究和制度准备，为应对未来发展的新转型奠定基础。

（六）对弱化参与主体逐利性和突出公益性的建议

除了上述制度和流程的设计外，为了避免企业资源的无序投入和逐利行为，可以通过在现有代销佣金比例基础上降低1-2个百分点的方式（建议应略低于实体投注站点），弱化互联网彩票的代销佣金吸引力，同时明确企业所需要承担的社会责任，以此为基础，通过市场机制的自动调节作用，排除不合格的参与企业。如通过颁布制度规定互联网彩票代销佣金不低于8%，同时在代销合同中要求代销企业承担为彩民服务和干预职能、彩民公益信息免费发布职能等。

Study on China Internet Lottery Supervision

Wang Xuehong

Now China is promoting the development of something plus internet.The commodity in real economy or financial products demanding high security all can be sold,served and monitored by internet.While the lottery sale by internet is now fully suspended after a process of"stopped quite a few times and hold for launch again".Based on this background,the thesis mainly analyzes the transformation and current problems existed in lottery industry supervision,presents suggestion and reference for industry researchers and participants from the academic respective while discussing such issues as the mismatch between supervision and market,the transformation of supervision framework,and the weakness of supervision.

Internet;Lottery;Supervision

王薛红，博士，现任职于中国财政科学研究院，研究员，任世界彩票研究协会主席

董丽娟）

F812.4

A

2096-1391（2017）10-0109-14