缅甸的国会发展：2011-2016年联邦国会综览

雷诺德·伊戈里图斯

缅甸的国会发展：2011-2016年联邦国会综览

雷诺德·伊戈里图斯

前 言

缅甸立法史经历多次退步与恢复。始于蒲甘王朝的大臣政务会一直沿用到殖民时代，到缅甸后军政府时代中止又恢复。1988年军方夺取政权之后逾20多年里，缅甸再度经历重返议会民主制的历程。缅甸独立后的首个两院制立法机构在经历2010年11月争议纷呈的大选后，于2011年1月31日召集。此次大选见证了军方走向政治权力的幕后，但依然控制某些关键机构，包括在新议会的25%保留席位。尽管联邦议会已经开始形式立法、代表和监督职能，但其仍然处于发展的极初期阶段，需要改革和进一步支持，从而获得效率效果和公众信任。

本报告回顾了2011年以来的联邦议会组织结构、功效和立法表现，并对比2010年（联邦巩固与发展党，简称“巩发党”）和2015年（全国民主联盟，简称“民盟”）两次选举。目前，立法机构指导决策的能力较弱，其对于核查机制的理解也有待增强。为了推动缅甸摆脱行政主导和顶层指导的残余影响，深化民主进程，联邦议会必须发挥核心作用，其机构必须获得增强以开展上述工作。尽管联邦议会面临多种挑战、多数成员经验不足，但联邦议会积极的立法议程，以及公开讨论过去禁忌议题的举措，还是令许多国内和国际观察家惊讶。联邦议会同时引入更多元化的成员结构，包括女性、代表多种行业的商人，以及前政治犯、非缅民族和公民社会领导人。这是一个国会提供支持，推动其机构和实践改革，实现真正职业化和独立立法组织的机会。我们期待本研究将推动公众对于缅甸国会发展和民主转型的持续思考。

本研究由专注于比较立法政治、民主化和缅甸政治观察的政治学者雷诺德·伊戈里图斯主笔。本报告表达的意见纯属作者个人观点，并非亚洲基金立场。

缅甸联邦议会在2010年全国选举以后开始成为当局的重要政治机构。在巩发党和民盟的先后领导下，议会成为一个开始修改、废除和制定法律的两院制集会。它开始采取稚嫩但重要的举措，审核后军政府时代的行政分支和官僚机构。它还以军政府时代无法想象的方式，成为公民表达不满、讨论新观点的公共空间。由此，在各种试图复兴议会主义的后威权社会中，成为一个独特的案例。

不过，这种瞩目的变化并不等于缅甸新立法权制度化的历程将会稳步发展并取得超前的成功。鉴于国会只是在2011年恢复，还有多个领域需要改革和重构，从而不仅在立法过程层面，也从脆弱的国会机构本身改善效率、工作成效、代表性和自治性。

报告评估了2011年以来联邦议会的结构组织、工作和立法表现。内容首先介绍缅甸后军政府时代立法流程的宪法、组织和法律框架。同时提供2010年和2015年当选的两届立法机构的社会学侧影对比性考察。而后，本文观察巩发党和当选初期的民盟立法机构，分析各种国会实践和机制。引用在内比都采访所获内容，本研究聚焦于一个民主立法机制的核心功能，包括制定和重新制定法律、代表公民，以及监督政府的活动和开支。

报告认为，缅甸联邦议会是一个新生的边缘性立法组织，有意愿和能力影响，但无法主导政策和立法，且具有审核政府其他分支的活动和行为，但无法彻底监督。

（在国内和国际资助者的协助下，缅甸国会在其存在的6年里致力于对其立法职能与议员和人员的能力进行制度化和专业化。不过报告也指出了几个关键弱点，包括资源，组织能力、知识，对监督和审核机制的认识不足，机构自治能力弱。报告提出多项强化联邦立法机构的作用、功能、代表性和影响力的建议，以便强化该组织，从而深化缅甸民主化。

介 绍

国会在缅甸重新出现成为2011年“国家和平与发展委员会”（SPDC，或军政府）解散以来，转型正在发生的典范。一个新的两院制立法机构，在后殖民时代的缅甸被统称为“联邦”议会的组织，于军政府举行的争议性大选之后3个月，2011年1月31日被召集。在军政府从未实现承诺的1990年选举以后，该新立法机构意在确保军政府向准文官政府和一个被军方背景的巩发党主导的议会有序移交权力。

但是，在历次常会以后，新议会逐渐出现了大胆的倡议和一种政治乐观情绪。其成员，包括来自执政党的议员，开始针对曾经被军政府视为禁忌的议题发问。国会议员开始质疑政府提案。国会动议开始触及土地征收和安全部队的人权问题。2012年4月补选以后，昂山素季和民盟进入国会，进一步强化了新机构的合法性。在这里，前政治犯，现役和退役军官、富商、非缅民族领导人、社会工作者、诗人和说唱艺术家开始共存，并在国会委员会围桌讨论立法议题、检查年度预算文件、批评登盛后军方政府提交的草案。

缅甸复兴的立法分支政治地位提升以及国会在国内的活跃度增加，获得国内外的赞誉。缅甸封闭数十年，军政府及其公民社会和少数民族武装反对者组成的两极化政治领域走向开放。在这一进程中，位于内比都的新国会成为运作后军政府国家的核心。更突出的是，军方控制的选举5年以后的2010年，第二届后军政府选举，也是1960年以来缅甸最自由的一次选举于2015年11月成功举行。多数曾经参与2010年竞选的政党败选。只有13%的在任国会议员留任。巩发党遭遇惨败，相对于2010年的388席，仅保留41名国会议员。民盟在两院获得瞩目的多数席位，共390名议员。

在过去的20年里，亚洲地区的多个议会已经表明立法和代议制集会有助于推动民主。此外，反复的选举尽管可能存在瑕疵，但有助于后威权社会进步。本报告要提出的问题是，受到广受争议的2008年宪法规范的缅甸新立法机构能否在国家摆脱多种制度的进程中发挥关键作用，包括威权主义、行政主导、军方无责任介入等缅甸过去数十年政治的标志性因素。

（一）国会与民主化

立法机构属于民主制度的必备机制。在后威权主义社会，自由选举的议会富有讨论法律和监督政府其他分支的民主化关键职能。从直接军事统治到文官寡头，再到更自由民主的政体依赖这类代议组织的巩固。强化一个新兴的后威权主义国会需要议会及其成员的逐步“职业化”和“制度化”。

制度化被界定为“组织获得履行其职责的确切方式的进程，一种使组织独立于所在环境、成员结构和当前议题的途径。”国会议员的去留取决于选举政治和政治风向。但机构、程序和机制必须保留。同样，职业化被理解为通过选举或者任命的国会成员以及国会的常设职员学习、维护、接受机构的程序、机制和规则。该过程通常通过多次立法逐步实现。

因此，国会通常经过3个不同的发展阶段。在存在的最初几年，即便无冲突，国会也会呈现软弱、笨拙、能力有限等弱点。如果只是作为政府决定的橡皮图章，甚至会呈现集体失语的现象。因此，国会的成功、立法独立性和表现的改善取决于国会超越个别领导人、成员的魅力和个人成就，实现内部功能制度化，同时强化其影响其他竞争性机构，特别是行政分支的能力。

立法研究已经对 3种国会形态做出界定。最初由政治学者迈克尔·梅齐（Michael Mezey）于20世纪70年代提出的分类法广泛建基于国会的立法表现、人民代表性和监督能力，还有国会与政府的关系和国会形成的历史、政治和选举背景。在秤的一端是“决策型”大会，可以决定性地影响立法的采纳方式，并监督政府的政策和行为。这种类型普遍存在于北美、日本和西欧的成熟民主社会。另一端是处在非民主当局控制下的“橡皮图章型”国会，对立法及其他政府分支毫无或基本没有影响力。处于二者之间的是“政策影响型”国会，其能够影响立法，但缺乏决定性影响力。根据梅齐的观点，通过采用积极、反应、弱势、边缘化或者最小化的立场，立法机构能够在表现、效力和独立性这个阶梯间上下徘徊。

本报告认为，缅甸新国会属于雏形立法机构范畴，有能力影响但无法指挥政策和立法；具有筛选能力但无法彻底监督其他政府分支的活动和行为。鉴于近来的缅甸政治历史，这在某种意义上是个好消息。世界上可能没有其他在经过数十年有效立法活动空白以后，如此迅速重建国会机构的案例。然而，为了实现立法进程，以及国会机构本身的长期有效性、效果、代表性和自治能力，还有众多领域需要改革和重构。

（二）研究的目标

对于缅甸再度出现的国会，报告通过观察坐落于内比都的联邦立法机构（Pyidaungsu Hluttaw），试图探究其复杂性。2008年通过的宪法建立了一个两院制全国议会和14个省级和邦级立法组织。本报告没有触及的次国家议会立法和监督权力比全国立法机构更有限。本研究寻求分析联邦国会结构、组织和内部运作：考察其在2010年、2012年和2015年选举以后的代表性，分析其成立初期在议会3个核心功能方面（比如立法、代表和监督）的表现，以便描述其在经历6年的后军政府时代以后，目前的能力和最明显的弱点。报告关注，并在任何可能的情况下对比后军政府时代的两个联邦立法机构，2010年当选的巩发党领导的国会和2015年1月第二次后军政府时代选举当选的民盟国会。

结论将提出一系列旨在处理缅甸国会局限和弱点的建议，希望协助缅甸领导层设计改善工作和政策影响力的途径与工具，扩大其代表性和覆盖面，确保其相对于缅甸其他政治权力来源的独立性及合法性，特别是政府和军方，从而巩固2011年以来的试探性改革。

（三）方法论

报告建基于4年来对内比都历届国会工作的定期观察与分析。包括2013-2016年的巩发党国会和2016年的全国民主联盟国会。2016年11月组织的一次田野调查专门旨在升级现有数据并搜集新的政策档案、国会简报、委员会笔记并采访内比都的国会办公室高级管理层、民盟控制下的两院的常设和专设委员会、法律事务与特殊议题评估委员会以及背景及党派不同的多位后座议员。

采访使用缅语或英语，形式包括与参访个人的面对面讨论，或者讨论组互动，比如有时包括国会委员会全体人员。此外，还与常驻仰光和内比都的多位国际资助方或者组织的咨询员及代表会晤，搜集他们对各种国会能力增强计划的评估。这些计划始于2012年取消对缅甸的制裁。

最后，报告还依靠多个近期涉及缅甸后巩发党时期选举政治、国会事务和立法机制再度出现的考察。其中，对联邦国会初始功能的研究工作意义尤其突出，涉及选举和委任制议员的素描和观点，以及2011年以来讨论与通过的法律。

（四）本文结构

本文的介绍部分提供了缅甸在经历数十年的军事直接和间接统治后，于2011年恢复国会共和制的背景。第二部分探究缅甸如何根据2008年宪法设计和构造联邦立法机构，如何组织国会行政，2010和2015年当选的两届巩发党国会如何安排特种委员会和特设会议（commission）。第三部分运用2012和2015年选举搜集的数据考察选举和委任的国会议员的形象和社会背景。考察立法机构和社会结构变化以及立法结果可以显示经济结构是否已经根本有别于旧有体制。研究同时指出一次次选举以后，新立法分支的试探性职业化与制度化。

随后的3个部分考察国会机构的核心政治与立法功能，以及国会成员在现代民主制中的表现。第四部分始于分析2011年以来，联邦层级的国会议员如何试图履行其代表职能，他们与选区以及他们意图代表的民众建立了何种关系。第五部分详细描述新立法进程，并试探性分析 2011年以来联邦立法机构初始立法功能执行呈现的效率、效果。2011-2016年，巩发党控制的国会共通过232部法律，民盟在2016年2月到2017年3月举行的4次全体会议中共通过124部法律。至2016年11月，缅甸共有418部现行法律，许多设计不佳或者压迫性色彩明显。最后，第六部分聚焦联邦立法机构的功能，探索其委员会及各种成员如何理解国会权力，并试图监督后军政府时代政府的其他行政分支。报告的结论对国内及国际利益相关方提出强化缅甸国会功能与影响力的政策建议。

一、回归议会民主

军方既得利益集团在1988年政变夺取缅甸政权23年以后，退出直接军事统治，推动国家走向准文官制政府。2003年，国家和平与发展委员会（又称军政府）提出一份走向“繁荣与有序民主”的7步路线图。计划意在通过一部新宪法，也是缅甸1948年独立以来的第三部宪法，恢复缅甸的民主。

转型过程在 2008年批准新宪法以后加速。全国及地方层级的选举也最终于 2010年11月举行，这被视为一次精英推动、自上而下、军方控制的过程。一个由文职和军方委任部长组成的混合制政府，受新联邦国会选举的联邦总统领导，于2011年3月31日组建。这一时间正好是国家和平与发展委员会正式解散的前一天。2003年路线图的第七步，也是最后一步，打开了后军政府时代新的议会制政府的大门。①国家和平与发展委员会路线图的第一步是在 2004年召集一个宪法起草会议，或者全国大会（National Convention），2007年9月大会在最后一次例会上通过一份新宪法草案，也是路线图的第三步。草案在一次争议性的全民公决以后经批准生效，即步骤4。而后，缅甸在2010年7月举行联邦级别和邦/省级别的选举，即步骤5；新国会体系在3个月后出现，即步骤6。

表1 殖民和后殖民时代缅甸的国会

（一）2008年宪法的规定

2008年宪法第四章涉及后军政府时代立法部门的结构与功能。国家层面的立法权属于两院制联邦立法机构。①2008年宪法同时创建14个邦与省议会：7个邦每个都有一个议会（Pyinae Hluttaw），7个省每个也拥有一个议会（Tine Dae Tha Gyi Hluttw），其立法权概括在2008年宪法的附表2中。但本报告仅涉及总部位于内比都的联邦议会。其中下院，即代表院（the House of Representatives，Pyithu Hluttaw）共有440席；上院，即民族院（the House of Nationalities，Amyotha Hluttaw）224席。2008年宪法并无上下院组织的说法。但从2011年恢复国会以来，这两个词汇都被用于英语文献和国会辩论，包括两院议员和历任发言人。

宪法意图规定两院权力平等，成为宪法上完整独立的两个会议组织，彼此没有否决权。2008年宪法的两个特别章节详细规定了两院的功能和职责，多数内容相同。任何时候，只要代表院和民族院对一份草案无法达成一致，两院成员将参加联合大会，又称Pyidaungsu Hluttaw，以解决问题并投票。代表院更具主导性，因为其议员数量更大（440人对224人），使其能够在任何两院联合会议中投出决定票。联合大会和民族院的全体会议召开时间也和代表院同时，后者通常首先召集（宪法第78、123条和第154条a项）。②根据宪法第154条b项，民族院在7天内召开；根据第78条，联合大会在15天内召开。如果继续在联邦层面进行辩论，联邦总统或者上下院发言人可以召集全体大会特别例会，但不会代表院或者民族院单独开会。这在2013年5月缅甸中部的密铁拉社区暴乱之后发生过一次。

法案可以提交两院中的任何一个。但也存在许多例外案例：年度预算法案、涉税法案、全国计划、宪法修正案根据宪法第100条和第434条必须提交联合大会。其次，联合大会还有权处理国际协议与条约。宪法附表1列举了联邦国会的全部立法权力，根据宪法第95条a项，如果代表院和民族院通过同一份立法草案，该草案将成为联邦法律，无需再举行联合大会。联邦总统此后有14天时间决定是否反对法律并驳回复核。但是，和美国的制度不同，联邦总统无权否定立法。如果14天的窗口期届满时，总统无所作为，法案根据宪法第105条自动生效。同样，军方集团，也就是在两院的25%议席，只能否决宪法修正建议，但无权否决其他普通立法辩论，后者只需普通多数即可通过。

代表院和民族院各由一名发言人和副发言人主持。根据宪法第75、111和143条，他们将在新当选立法机构的首次例会的首日选出。上院发言人在下院5年任期的前半期兼管下院，此后的30个月根据宪法第76条，由下院发言人取代。发言人属于重要角色。他们决定召集国会和议事次序，并负责把握讨论的内容和与节奏。他们还能够创设和接触国会专设委员会（committee）和特派会议（commission）并选择成员。他们可以召集立法人员，并要求后者承担特殊任务。他们还可以成为与行政分支的主要对话渠道，并邀请联邦总统在两院全体会议上讲话。2008年宪法第77条对他们的权力做出了宽泛的规定。更为详细的规则和程序在2010年制定并修改和更新两次。

最后，2008年宪法具体规定，3/4的联邦国会席位由全国大选产生，包括代表院的330名国会议员和民族院的168名议员（总共498席）。其中，民族院的330个选区建基于全国的330个市镇，其中包括属于内比都的5个市镇。在民族院层面，各邦/省席位数量平等，各有12席，总共168席。联邦国会的剩下1/4席位根据宪法属于军方委任议员。宪法第109条b项规定代表院有110席属于军方议员，第141条b项规定民族院有56席属于军方。总司令直接委任军方立法人员，决定不受任何监督，其还可以在议员任期内随时调换人选。而两院的文职议员拥有固定的5年任期。

（二）后军政府时代的缅甸选举

在缅甸的上一次选举，也是军政府从未兑现承诺的选举20年以后，国家和平委与发展员会于2010年11月7日举行大选。和1990年选举不同，昂山素季及全国民主联盟选择抵制这次选举。本次选举流程充满瑕疵，结果饱受国内外非议。然而。立法选举意在确保国家和平与发展委员会向准文官政府的有序过渡。国家和平与发展委员会支持的联邦巩固与发展党，一个退休军官、前官僚、被指定的非缅民族领导人以及强大的地方商人组成的政党获得大多数选票，赢得国会78%的议席。凭借其388名国会议员，巩发党控制国会58.9%的议席，因此能够在基本不被挑战的情况下通过各项立法。军方的议会席位，凭借166名国会议员，也就是议会的25%，处于国会的第二位。

新的联邦立法机构于2011年1月31日召集。5天以后，国会选举前国家和平与发展委员会总理，退休将领登盛出任联邦总统。其5年任期及其新任文官政府，于2011年3月31日启动。多名来自巩发党的当选议员在新成立的联邦级别组织，如“联邦选举委员会”中担任部长职务或负责人。

2008年宪法特别规定这些人选必须辞去国会议员职务。因此，缅甸于2012年4月1日举行一系列补选以便取代上述缺额，并填补其他空白席位。这次新的选举进程迥异于2010年11月的选举，因为全国民主联盟决定竞选，并获得联邦选举委员会批准。投票过程以及选前的竞选活动被视为1960年以来最自由的一次。期间，昂山素季在全国获得凯旋式的欢迎。民盟也在随后的选举中获得压倒性胜利，赢得参选45席中的43席，其中包括联邦国会的41席。这个传统反对党而后在国会联合大会中占6.5%议席。①几位巩发党议员在2011-2015年国会任期内去世，稍微降低了巩发党在两院制国会的议席比例。民盟也成为巩发党之后的下院第二大党，轻微领先掸邦和若开邦政党以及经历数次党内变节事件的全国民主力量党（the National Democratic Force, NDF）。昂山素季本人也首次当选。②其自1990年开始被软禁在家中，因此既无法成为选民也不能成为候选人。她在仰光以南，伊洛瓦底江三角洲的一个选区当选，随后参加2012年7月举行的联邦议会第四次例会。

后军政府时代的第二次选举于2015年11月8日举行，正好在争议性的2010年选举之后5年。这也是缅甸数十年来最自由的选举。与2010年和2012年不同，数千名缅甸和国际观察员、外交官和记者被允许在全国逾4万个投票站观察投票过程。和1990年一样，全国民主联盟再次大获全胜，赢得58%选票。昂山素季与其他254名民盟议员一起进入代表院。同时，民盟在民族院收获135席。新执政党因此取得联邦国会59.3%的席位，重现巩发党在前任国会的主导地位。

表2 2010年选举以后的联邦国会席位组成

多数参与2010年选举的政党都在2015年遭遇惨败。其中包括处于民盟与巩发党之间的“第三力量”，包括从民盟的分离出来的全国民主力量。2015年参选的92个政党中，只有13个在新联邦国会中确保席位。巩发党遭遇惨败，勉强在两院中保住41个席位，占6.2%（见表3）。许多掸族、孟族、钦族和克伦族的现任议员也失去席位。只有若开民族党，一个“若开民族发展党”和“若开民主联盟”的联合体在2015年选举中获得的席位超过2010年（22席），确保其在联邦国会中的席位比例达到3.3%。民盟历来的盟友，同样抵制2010年大选的掸邦民族民主联盟获得15席，占2.3%。多个新建党派首次获得国会席位，包括左米族（Zomi）和傈僳族（Lisu）群体的代表。

表3 2015年选举后的联邦国会组成

定期选举即便存在瑕疵与不公，仍有助于政治变革进程和精英轮换。尽管结果难以预测，但实证研究突出了世界性的相反潮流。在后威权社会重复举行选举有助于带来民主化。（但是，选举只是政治精英和老派威权主义统治者轮替的一种方法。）同时，一次又一次的投票过程还有助于改善政党政治的机制，推动更积极的公民制度，为选前、选中和选后的公民社会改革心态提供发展机遇。这种情况在缅甸极为明显，不仅在2015年选举当时，在2010年的竞选活动和投票期间，都出现了“第三力量”运动的崛起。这些运动既拒绝与军方支持的巩发党合作，也与民盟保持距离。他们的崛起，有赖大规模的公民社会活动。

2010年选举带来后军政府时代的第一届联邦国会和一批“过渡性”立法者。其中许多人以与“国家和平与发展委员会”的顽固人物及官僚机构关系密切自得。2015年后军政府时代第二次选举却带来了几乎全新的立法部门布局，仅13%的现任议员在选举后留任新议会。不同于民盟，多数未曾抵制2010年选举的反对派政治家都失去了议会席位。一方面，这种高比例的议会席位易手率是一种受人欢迎的正面趋势，有助于巩固缅甸的转型进程。另一方面，高易手率不利于一个脆弱的新生议会制度的稳定与有效性。面对即将到来的新一届国会，缅甸需要投入、职业化的国会议员，能够定期回归国会，实现后威权时代立法分支的制度化。

二、组建立法机构

2009年，在国会首次召集前一年半，缅甸中央银行推出新版5000缅元货币。粉红色货币的背面印有宏伟的国会建筑。这是首次官方发布国家和平与发展委员会在内比都建造的新建筑。在举行2010年选举，召集后军政府时代首届立法机构以前，国家和平与发展委员会中的智库与战略家们，特别是后来成为首届巩发党国会发言人的吴钦昂敏（U Khin Aung Myint）曾经深入探讨缅甸的独立后立法机构史，以及世界上其他国会制政体的历史，以便协助设计内比都的新建筑、构建国会的程序和内部运作规则及行政管理。

（一）内部结构

与位于仰光的前身不同，内比都的新立法建筑群体量庞大。位于扎亚尔蒂利镇（Zeyatthiri）占地800英亩土地的建筑群由31座巨型宫殿式建筑结构组成。在建筑群的南端，还有20座缺乏诗意地标号为I-1、I-2、I-3的独栋建筑，作为主持两院的发言人和国会委员会、专门会议（commission）的办公场所。比如，昂山素季在2012-2016年担任主席的、代表院“法治、和平与透明化委员会”被分配在I-12建筑内。民族院的“保证、担保和企业审查委员会”使用I-20建筑。吴瑞曼主持的“法律事务和特殊案件评估委员会”进驻I-11号建筑等等。

表4 议场布局：两党制对多党制

甚至早在2011年国会正式启动工作以前，对国会布局的批评就已经甚嚣尘上。评论员不仅批评建筑群的开支，而且嘲笑其硕大的体型。许多人还同时质疑如此硕大的建筑能否被充分利用。记者获准参加国会2011年1月31日举行的首次例会，他们同样被场所的空旷所震惊。安全检查程序漫长到令人印象深刻，尽管此后几年逐步放松。隶属军方的内政部下辖的缅甸警察部队通过一支安全部队负责建筑群的治安。国会办公室曾要求像其他许多国家一样，建立由国会全权掌握、监管和提供资金的独立特种单位，但毫无结果。内政部继续掌握国会建筑群的安全工作。

最后，国会图书馆和电脑室、服务日常游客的小商店以及餐厅已经融入主建筑。为了充分运用庞大的建筑群，改善它们的环境，推动立法工作，国会可以考虑创建国会议员的个人工作空间，方便其开展研究、私人交流、获得免费互联网、建立私人藏书、报告和档案并接待专家、记者一类的客人，进行采访或者咨询，包括在国会休会期间开展前述工作。目前，属于专门委员会成员的国会议员只能在国会楼群西南侧的20座独立建筑的公共办公室里办公。

尽管宏伟，但其建筑设计和布局必须允许公众接近甚至监督。20世纪60年代以来，普通民众很少被允许进入缅甸国家权力的核心圈。然而现在，小学生可以在老师的带领下进场拍照。外部观察员获准进入每个议事厅的上层，做下观察例会举行情况。公民社会组织领导人和专家获邀参加专设委员会听证会、政策简报会或者讨论会。国会议员可以向所属选区展示自己的立法工作成果以及他们如何在国会保卫选区的利益。一位议员强调，这是“人民的国会，”因此人民应当有权到访。此外，尽管启动2015年选举的进程中，针对媒体的立法强化，并维持至今，但国会建筑内已经开设方便媒体采访和电视播放的空间。

（二）国会管理与人力资源

世界各国的国会都配备了专业化成员。这些人员通常属于（但非始终）公务员序列，意在确保政治中立性。国会工作人员负责行政和立达组织的各种办公室工作，并负责前述机制的运行与活动。他们必须具备关于立法程序、国会事务的丰富知识，并了解各种规则、守则、仪式和国会的礼仪。他们通常必须负责大量工作，特别是在协助发言人的日常工作或者被分配给国会的专设委员会时。国会可以在选举、政治游戏以及国会议员的其他异想天开之外，独立雇佣本组织人员的事实，强烈表明国会的自治性，甚至是相对于政府的自治性。

1、国会办公室

2010年选举导致缅甸国会制度复苏以来，缅甸创建了一个独立的国会办公室，领导是一位总监，这也是缅甸行政部门中文官的最高职务。联邦政府各部经常调派官员充实新国会官僚部门的各个职务。退休公务员，包括退伍军人也被要求担任国会的教官、咨询人员或者高级管理人员。随着国会的活动显著增加，巩发党国会在几次例会以后，于 2012年作出决定，建立3个属于国会、各自独立的行政单位，并扩大其人员编制。

3个独立办公室各由一名总监领导，自2013年以来分别监管代表院、民族院和全体大会的运作。各办公室拥有独立预算。3个办公室独立工作，彼此联系不多。全体大会办公室并未成为国会的行政协调机构，3个办公室的人员编制历年来显著增加。至2016年末，两院办公室共拥有1240名雇员（见表5），但仍然未达到计划，根据2015年国会办公室领导层制定的目标是3100名雇员。

表5 国会幕僚数量（2016年12月）

两院全体大会由总监吴觉梭（U Kyaw Soe）和两名副总监（DDG）领导。至2016年末，全体大会配备280名幕僚，不足目标编制的一半。本级会议的雇员数量显著少于另外两个议场。全体大会办公室的功能也相应较少，且不同于民族院和代表院，全体大会办公室没有需要服务的议员。①因为在召集时，其包括来自上下院的成员。全体大会办公室下分为 3个部门：（1）综合部（the Plenary Department）服务于全体大会的国会及其他立法活动；（2）国际关系、研究和图书馆部（国会建筑群中最大的图书馆就位于全体大会所在建筑内）；（3）行政部：负责人力资源、财政和其他行政人物。

代表院办公室由总监（现任总监是吴丁温昂，U Tin Win Aung）和4名副总监负责全部工作。至2016年末，他们负责监督一支约560人组成的幕僚团队（预计人数为1542人。）该办公室下辖4部门：

（1）发言人办公室：负责代表院发言人和副发言人的日常工作及活动；协调本发言人与国会委员会、其他民选及委任制议员的工作；该办公室还负责发言人与其他国家组织，如联邦总统和政府、总检察长办公室、邦/省议会的联系工作。其下辖副发言人的下属办公室，至2016年末为止，雇员人数60人。

（2）综合部（负责例会和立法）：该部门负责国会的日常会议以及代表院的常设和专设委员会工作，并总体协调议场内议员的日常活动。该部门的雇员在 2016年末达到 200人。其专设下属办公室专门处理国会的例会工作，包括：准备议程、安排议会仪式、议员在半圆形议场中的座位、记录立法议程、提前两周搜集并向有关部门移交议员提交的建议以及加星号标记的和未加星号标记的问题。第二个下属办公室负责国会委员会的工作，并监督分配给各国会委员会的幕僚。巩发党领导的代表院目前共有25个委员；2016年民盟领导的国会有19个。每个国会委员会都将由多名工作人员协助工作。在巩发党国会任期逾半的2013年，通常每个委员会能得到6-7名工作人员。但从2015年开始，由于工作量增加，常设委员会获得更多行政人员辅助，通常为10人或更多。活跃度较低的专设委员会则配备一名主任或者助理主任管理每个委员会的工作人员。发言人办公室的总监和副总监决定向何处调拨工作人员。民选或委任议员无法影响决策进程。议员和调配给议员的工作人员之间的关系因人而异，通常取决于个性、身份而非专业性。部分议员视国会工作人员为个人聘用的职员或者协助他们打印报告、发送电子邮件或者泡茶的临时工。其他人则视国会工作人员为仪式、立法规则、立法程序以及国会指导等信息的来源。

（3）国际关系和研究部：由两个下属办公室组成。一个办公室提供支持议员工作的信息，包括准备简报和政策摘要、搜集议员研究需求的资料；同时还管理国会的对外关系，其中包括提供翻译服务和迎接外国访客。另一个下属办公室负责通信和媒体关系，出版《国会季刊》以及国会记录、运营国会图书馆。其成员在2016年为128人。

（4）行政部：2016年配备约170名雇员，分为两个下属办公室，分别负责行政和财政事务。一个下属办公室负责雇员事务、信息和通信技术，还与前面提到的公共关系部、议会自己的网站、推特账户以及脸书网页保持松散的合作关系；同时负责日常后勤、采购以及国会车队管理。第二个下属办公室负责雇员的工资、议员补贴和其他预算事务。

民族院办公室，2016年共有约400名雇员，也由一名部门总监领导。它遵循代表院办公室的组织结构，下辖4个类似部门：（1）发言人（和副发言人）办公室；（2）负责定期例会和国会委员会的综合部（在巩发党领导的民族院共有18个委员会；2016年民盟领导的国会共有16个委员会）；（3）国际关系、研究和公共关系部，负责运作联邦院的网站和脸书账号；（4）行政部。尽管预算规模小，但上院办公室始终致力于扩大属员规模，预计在2021年民盟国会任满时达到1000人。2015-2016财政年度，民族院办公室雇佣40名中级职员和20名高级职员。

表6 国会属员招募流程

2、人力资源挑战

国会办公室已经面临，且将持续面临多项挑战，它们仍然人手不足，尽管其主任已经宣布大估摸扩编计划。他们近期宣布，国会行政部门的人手仅达计划的40%。更令人担忧的是，国会办公室必须应对高离职率。最优秀的高级雇员很少留任。新招募的雇员往往在选择增加以后离职。一位部门主任曾经感叹，2013年以来，国内和国际组织提供的优质训练反而加剧了这一趋势。国会雇员的工作技能越多，尤其是英语、电脑、办公室管理和研究技巧方面的能力提高，他们在缅甸快速发展的就业市场上的竞争力就越大。刚完成训练的国会，乃至其他公共部门的新雇员迅速离职，前往大使馆、国际非政府组织或者仰光私营企业寻求高薪的案例比比皆是。

新雇员签署的合同要求他们至少留职3年，但除了禁止加入公务员队伍外，没有其他的惩戒措施，因此许多人肆无忌惮。在愿意留在公务部门的人员中，许多人将迅速获得晋升进入其他政府部门，公务员往往急于获得这些部门的职务。在行政分支工作，包括服务于武装部队，始终被后殖民时代的缅甸社会视为荣誉。由于国会是一个全新的机构，没有人知道在这里工作是否有助于公务员职业生涯的发展。

国会雇员和缅甸其他部门公务员薪酬相同，但鉴于国会预算规模小，国会办公室无法给予雇员媲美其他部门的雇员福利。他们无法提高工资吸收新雇员或者挽留老员工。国会办公室只有少量特定利益能够强化福利包，其中一项是为员工提供特殊住房福利。尽管所有的公务员都享有住房补贴，但只有国会雇员能够获得国会建筑群附近的住所，从而减少通勤时间。国会办公室还提供公交车，国会休会期间继续服务。雇员在国会例会期间，每天还享有免费午餐。

为了留住雇员，国会办公室必须在强化雇员职业技能的同时，避免将其推向仰光的其他高薪工作。缅甸社会对于立法程序和实践的制度化记忆遗忘已久，有必要重建一个聚焦、专注于国会程序和立法机制的国家行政部门。

（三）常设及临时国会委员会

国会委员会处于国会工作的中心。作为次级立法组织，委员会由数量有限的议员组成，他们通过闭门会议讨论特定议题并制定政策。常设委员会属于永久机构，其职能旨在预先界定国家的宪法或者议会的程序规则。其他的非法定委员会可以根据主持官员的倾向临时组建。委员会被视为履行立法组织监督职能最方便的场所。无论哪个党控制国会，实现委员会工作的制度化，将强化国会的自治性，并推动治理改善。

缅甸2008年宪法第115条a项和第147条a项授权，每个院在首次召集时建立4个常设委员会。常设委员会的权力、义务和功能由《代表院程序规则》和《民族院程序规则》做进一步详细规定。两部规则在2010年首次获得通过，成为法律。而后在2012年和2015年两度经过巩发党国会修改。①代表院和民族院的法律除两处细微区别外，基本相同。这些常设委员会是：（1）法案委员会（the Bill Comittee）：负责考虑立法建议；（2）公共会计委员会（the Public Accounts Committee）：负责审查国会拨给政府的资金是否适当使用；（3）政府担保、保证和负担审查委员会（the Government’s Guarantees, Pledges, and Undertaking Vetting Committee）：负责审查行政部门提供的各种保证，并报告这类保证得到履行的程度；（4）议会权利委员会（the Hluttaw Rights Committee）：负责审查议会的功能、角色，以及议会成员的权利和义务。

所有特设或特别委员会的创建、解散、重组和更名由两名国会发言人根据其授权期内意图聚焦的政治事务决定。因此，委员会的数量在每次例会，甚至每届国会期间都会波动。2011年1月巩发党国会首次召集例会时，只有8个常设委员会，民族院和代表院各4个。在2011年8月开始的国会第二次例会时，代表院增设19个特设委员会，民族院创设8个。2016年1月巩发党国会结束时，联邦国会共有43个委员会和4个两院联合委员会。

2016年，民盟领导的新国会在代表院和民族院分别建立19个和16个委员会。联合法案委员会、联合公共会计委员会、国会间联盟联合委员会（Joint Committee on Inter-Parliament Union）、东盟各国国会大会联合委员会以及国会发展协调委员会都在清单内。民盟领导下的国会委员会从25个减少至19个。这是一个受人欢迎的举措，由此减少了国会议员同时兼任几个委员会，时间完全被委员会工作挤占的情况。不过，多位民选议员仍然同时参与几个委员会或者联合委员会。昂山素季2012年7月-2016年1月担任主席，并由吴温敏担任秘书的“法治、和平与安宁委员会”在民盟领导的国会中未再重建。取消的还有“妇女与儿童事务委员会”。①理由令人难以理解。公布的理由是这有助于避免冗余，因为民族院已经有一个聚焦妇女、儿童事务的委员会。但这个理由难以成立，因为两院还有许多委员会重复，而且没有建立联系委员会。2016年民盟领导的委员会最初只建立一个新的议会委员会，即“电力与能源发展委员会”。

民盟领导下的民族院委员会数量也小幅减少，从18个下降到16个。②民盟领导的民族院内，1/3的民选议员属于一个或多个委员会成员。只有一名议员，前民族院发言人吴钦昂敏不参加任何委员会。由于民族院的议员人数少于代表院，一名议员加入多个委员会的情况在民族院更多。在民族院议场，发言人选择不延续巩发党民族院时代建立的几个经济和财政相关委员会。他同时在巩发党国会时代建立的“教育、健康和文化事务委员会”基础上，分出两个委员会。即便如此，民族院依然有许多专设委员会与代表院的同类委员会政策目标重合。采访显示，许多国会议员抱怨工作重复，尤其是在两院同类委员会没有建立联席机制，且对话不足的情况下。就好的一面看，在两个议场建立同类委员会，有助于分摊必须兼顾委员会会议、立法和选区工作的议员的负担。

国会的程序规则规定，每个委员会最多配备15名成员，包括主席和秘书各一名。国会发言人有权决定委员会的主席、秘书和成员。主席对设定委员会的功能享有充分权威，他们决定开会的频率，“法案与公共会计委员会”为1周3次（必要时增加），其他曝光率较低的委员会为1次。在巩发党国会的第一次例会期间，这类委员会会议数量少，时间短。尽管4个常设委员会偶尔在例会结束后继续开会，但随着国会工作在2012年暴增，委员会开会时间延长且更加定期化，甚至在国会休会期间开会。这一趋势在民盟2016年领导国会以来得到继续。委员会延续闭门讨论制度，不对公众开放，但定期邀请外部专家、公民社会代表或者公务员旁听。国会委员会同时记录、分类和储存委员会会议的纪要（同样不公开）。

民盟入主国会以来，退休军官参与委员会的数量下降。巩发党国会时代，60%的委员会由退休军官主持。国会，特别是代表院的重要委员会被如此众多的退休军官掌握，也反映了军方和前国家和平与发展委员会重要人物在2011年解散军政府之后，继续掌握权力和影响力的实况。相比之下，除了出任“法律事务与特别案件评估委员会”的吴瑞曼，2016年以后，没有军方退休人员试图在民盟领导的国会中获得重要职务。在巩发党领导的国会中，委员会秘书的选择通常取决于新当选的委员会主席。不过，民盟国会似乎没有延续这一习惯，两位国会发言人直接部署人选。

委员会成员任期一年，旦可以延续。他们可以要求改变被指派的委员会，但对前后两届国会的采访显示，这类要求很少获得批准。在巩发党国会初期，国会议员仅被派往两院的8个常设委员会。这种情况随着国会每次例会的召开，以及军方开始重新评估其国会功能的过程，逐步改变。在民盟领导的国会履新之初，两院的委员会都有一名军方代表，通常是一名校级以上高级军官。从2017年1月的第四次国会例会开始，军方领导层向每个委员会派驻2名代表担任“观察员”。国会发言人同意军方要求，同时决定加派两名民选议员担任“观察员”，作为平衡。民盟还使委员会成员规则标准化。这也是一个受人欢迎的举措。每个委员会同时配备至少一名女性议员。由于2015年以来，女性议员数量已增加两倍，这一工作并不困难。

表7 法律事务和特殊议题评估委员会

（四）支持国会的管理和技巧建设

国际资助机构和既有的自由民主国家例行为世界各地的新生民主政权提供职业发展计划。从2012年暂停国际制裁以来，缅甸已经得到多个国会援助计划邀请。缅甸于2012年加入“国会间联盟”（the Inter Parliament Union, 简称IPU）。多数援助计划聚焦训练新国会议员的工作，相关讨论会凸显国会机制与流程研究，比如“如何起草一份法案”，“如何准备国会问题”，“如何准备一次委员会听证”，等等。此外，还有基础英语、电脑管理、交流技巧训练。议员和国会工作人员都从日益广泛的以增强国会的配套倡议中获益。2012-2016年，这些倡议由约16个国家和国际组织资助。国际资助方已经开始实施更大规模的整合，以免浪费资源，甚至在国际资助方之间形成竞争。

国会办公室对于实现联邦国会的有效运作兴趣浓厚，尤其是在缅甸国会引起世界性关注以后。“国会间联盟”从2012年末开始与缅甸联邦立法机构的合作。国际组织协助建立联邦国会的图书馆、服务和信息部门。在几个月的讨论和对国会办公室及联邦级别的国会议员进行初始评估以后，在“联合国发展项目”（the United Nations Development Prgram）支持下，国际组织制定了一份更为协调的计划。巩发党领导的国会建立了一个“国会发展联合协调委员会”（Joint Coordinating Committee on Parliamentary Development），制定了一份3年战略计划（2015-2018），并界定了4个战略目标，包括：改善例会和委员会的工作效率、培养国会议员和工作人员的能力、强化沟通与写作。“联合国发展项目与国会间联盟国会支援项目”为国会办公室提供电脑和通信技术设备以及研究和图书馆管理训练，并协助制定国会成员的手册。项目还为议员和工作人员前往堪培拉、伦敦和香港的海外游学提供资助，并组织访问内比都的国际国会代表团。2016年2月，后军政府时代第二届国会成立后，项目又为当选议员提供一项5天介绍项目。

国际组织已经提出一批国会对国会间的合作计划，用于强化缅甸立法机构及其成员的能力。这受到国会办公室的欢迎。但高级行政人员也承认，必须持续且不能在一两次培训项目以后就终止。这种类型的双边合作经常受到援助国内政影响，一个新的执政党、新的发言人，就可能导致国际交流的承诺动摇。从2011年12月吴瑞曼作为代表院发言人访问新德里以来，印度下院通过所辖的“国会研究与训练局”（Bureau of Parliamentary Studies and Training, 简称BPST）定期向到访缅甸国会议员提供3-5天的项目。超过50名国会工作人员同时得益于印度的国会支持，在2012-2015年访问新德里。

英国下院通过其发言人，创建了从未与其他国家国会合作的独特项目。一名来自下院图书馆的支援（从2016年起为3人）被派往内比都，支持国会办公室。依靠这一支持，联邦国会得以扩大其研究、政策简报、会议记录搜集以及图书馆服务。代表院的研究部还开始出版一份报导当前事务的期刊。“威斯敏斯特民主基金”（The Westminster Foundation for Democracy, 简称WFD）有望为缅甸的省和邦议会建立类似的支援项目。自2013年，美国也建立了美国国际开发署资助的“内比都国会资源中心”（Parliamentary Resources Center），最初位于纳瓦底饭店（Nanwaddy），而后转移到皇家园林酒店（Park Royal Hotel）。来自澳大利亚、加拿大、德国、意大利、丹麦、斯艾尔威压和欧盟等其他国家、组织的议会机构，也都向缅甸国会办公室提供双边援助计划。有趣的是，中国也欢迎多批缅甸国会议员进行学习考察。

尽管得到极为正面的回应，但缅甸国会依然面对各种暂时性的障碍。外国援助通常反映的是发展逻辑而非指向国会的具体发展需要。主要的国际发展机构和外国政府在设计对缅甸立法机构的援助计划时，强调改善治理、扩大民主与发展，而非纯粹的立法工作强化。尽管今天的缅甸非常需要英语旅行学习、交流技巧课程、电脑和网络技术训练，以及办公室管理或者当前政治事务课程，但这类援助如果通过得到外部资金援助的国内机构，也许能够取得更好的效果，因为后者对本国社会了解更深。

正如前文提及的，许多国会办公室工作的新手已经在这类基本技巧方面获得大量来自国际组织的训练（有时还会得到海外游学的更好条件）。这被证明是一个完美的跳板，使他们能够在缅甸公务系统以外具有强大的职业竞争力，能够在仰光找到待遇丰厚的工作。国会办公室由于担心雇员流失，因此对于接受国际协助态度日益犹豫。国会办公室的高级官员曾经指出，外部支持必须强化国会工作相关特点，在可持续基础上提供，并且提供其他辅助措施，比如一个合格证或者职业证书，用于衡量相关立法工作训练的价值。

此外，还应当专门为高级管理工作制定项目，用于协助晋升国会办公室高级职务的国会工作人员。这将有助于发展新一代的高级行政人员，并且平衡国会行政部门中军方退役人员的影响。缅甸历来有安排前军方高级官员入职公务系统高级行政职务的传统。国会办公室的多数部门总监或者副部门总监都来自退役军官。问题是，知识丰富的武装部队或者其他政府部门官员不一定就是立法流程和立法机制的专家。

三、国会剪影

政治精英的社会背景是社会权力归属的关键指标。因此，缅甸既往、目前和即将履新的立法人员可能表明，缅甸权力结构是否可能进一步出现根本变化。这些情况还可能显示，这些变化，或者缺乏变化的情况，是否影响立法部门精英集团的职业化，以及缅甸重建的立法分支的巩固与制度化。在亚洲和后苏联时代东欧的各种后威权主义社会中，立法机构历来软弱。原因在于，政党和政客来自前威权政府，高比率的立法人员更换率，以及没能在国会事务领域形成能力卓著的专业化新精英集团。

2010年，缅甸典型的立法人员呈现缅甸后殖民时代领导人的传统形象：一位 50-60岁左右的缅族男性、佛教徒，具备公务员、教育系统或者武装力量的公职经验。关于巩发党和民盟国会民选议员的数据随时可以取得，尽管并不全面、准确。本部分聚焦多数对比较立法研究工作关注的5个人口和社会经济变量，即：性别、年龄、种族与宗教信仰、教育水平、职业背景。①关于巩发党国会，笔者依靠自己此前更为详细的已出版作品。内容建基于2013年开始的、定期采访当选和委任代表的工作。研究参考两份文件，其内容涉及编撰当选议员或者有意参选者的小传。第一份文件在2012年补选以后出版，涉及巩发党国会至2012年第三次例会为止的658名立法人员，覆盖民选和军方委任议员。尽管最初的文本为缅甸文，但仰光的印刷社MCM后来将文字翻译成英文。至于2015年11月当选的民盟国会，联邦选举委员会于2015年9月官方公布6000名左右候选人的名单可供分析。没有一份名单不存在打字错误、失误、忽略或者其他不一致的情况（比如伪博士学历）。但这也是目前可见的最佳资料来源。②作者根据联邦选举委员会2015年10月提供的数据计算。表8分别展示166名军方委任议员的概况。

（一）年龄

2008年宪法第120条a项规定，参加代表院选举的年龄门槛为25岁；第152条a项规定参选联邦院的最低年龄为30岁。2012年补选，41名民盟议员进入国会以后，两院当选代表的平均年龄为57.5岁。其中代表院约为57岁，民族院约为58岁。在2016年2月，民盟国会首次例会时，民盟国会民选议员的平均年龄是54.5岁。这与邻近其他民主国家，如印度和印尼的情况相同。

2010年联邦国会的最年长成员是来自克耶邦的巩发党代表。最年轻的代表是一名来自掸邦的掸邦民族民主党（SNDP）议员，刚过25岁。总而言之，在首届后军方时代的代表院中，大部分民选议员出生于20世纪40年代中期至20世纪60年代末期。在民族院，出生于20世纪50年代初期至20世纪70年代初期的代表占主流，但年龄分布更为平均。2016年，后军政府时代第二届国会首次召集时，最老的议员，来自毛淡棉的奈当纽（Naing Thaung Nyunt）已经82岁。两位最年轻的国会议员来自代表院，分别是1989年出生的妮妮梅敏（Ni Ni May Myint，若开邦），属于民盟，还有巩发党的卢泰宏（Lu Tei Hong，掸邦），两人都在26岁左右进入立法领域。民盟控制的两院呈现高度相似的年龄金字塔结构。两院都比巩发党时代具备更为平衡的年龄分布。而巩发党时代的立法机构，多数议员年龄在50-60岁之间。

（二）性别

女性代表比例相对较低，但在本届国会中数量增加近两倍。在2010年大选中，只有18名女性当选，在492位民选议员中仅占微不足道的3.6%，或者两院民选及委任议员总数的3.7%。其中10人属于巩发党，其他8人属于非缅民族政党及民盟。但是，在2012年的补选中，女性在民盟赢得的41席中占12席，全部都在代表院，也导致女性在民选议员板块中的比例提升至6%。2011-2016年的巩发党民族院只有4名女性（2.4%），3人来自巩发党，1人（Daw Khin Waing Gyi）来自全国民主力量。40多个后军政府时代国会的委员会中，只有3个委员会由女性主持，包括“法治、和平与安宁委员会”（属于代表院，2012年开始由昂山素季主持）、“经济与贸易委员会”（属于民族院，由Naw Ni Ni Aye任主席）、“非政府组织和国际非政府组织事务委员会”（the NGOs and INGOS Affairs Committee，属于民族院，由Daw Khin Waing Gyi任主席）。来自克钦邦统一与民主党的克钦族议员Daw Doi（Dwe）Bu被任命为“国会全国种族事务委员会”（the Pyithu Hluttaw’s National Races Affairs）的主席。有点讽刺的是，巩发党国会的“女性事务委员会”主席是两名退休男军官。

2015年的大选推动了女性国会代表的发展。两院女性议员数量增加近两倍，达到66人，占民选议员板块的13.5%。2016年2月1日，23名女性（在168名民选议员中）加入民族院，43名（在323名民选议员中）加入代表院。根据联邦选举委员会的数据，6000多名刚参加2015年11月选举的候选人中，只有13%属于女性。

尽管民盟领导的国会展露进步迹象，女性在国会委员会领导层中依然代表率不足。在两院的全部委员会中，仅有两名女性担任主席。在民族院，Daw Sheila Nan Taung（克钦2号选区）被任命为“民族事务委员会”（the Ethnic Affairs Committee）主席，Naw Mya Sae（克钦11选区）出任“教育推动委员会”（the Education Promotion Committee）主席。在代表院，“政府保证、担保与负担审查委员会”由梅温敏（May Win Myint）担任主席，这是一位来自仰光玛仰公选区（Mayangone）的民盟资深活动家。此外“银行与金融发展委员会”由来自勃莱（Pale）选区的钦山埃（Daw Khin San Hlaing）任主席。两院中负责妇女事务的委员会和巩发党领导的前任国会一样，由男性任主席。在委员会秘书方面，在民族院，若开第 11选区的图梅（Htu May）被任命为“国际关系委员会”秘书，而仰光第10选区的拉拉梭（Naw Hla Hla Soe）被任命为“妇女儿童事务委员会”的秘书。代表院的19个委员会没有女性秘书。

对女性在国会发展进程中意义的研究指出，世界各国国会都存在女性代表率不足的问题，缅甸并非例外。在2015年大选以后，议会间联盟认为，缅甸的国会女性代表率，在192个国家中位居155位。然而，对于缅甸当前和未来的立法组织而言，还有众多改善余地。赋予委员会内的女性议员更多职责和领导权是第一步。创建一个只有女性成员的两院联合小组或者核心组，是另一步。此前，两院已经创建多个跨党派“友好”核心组，比如“缅甸-法国友好小组”。一个专门聚焦妇女政治事务的工作组将为男性主导的国会委员会辩论提供明智的国会讨论方法，并推动人权发展。①这种类型的国会间非正式工作组也被称为“核心会议”（Caucuses），在其他背景下也被称为“专门委员会”（commissions）。最后，为国会议员和工作人员设计一种聚焦妇女的国会训练课程，将增加可用资源的总量。

（三）民族宗教剪影

1、缅族

尽管缅甸是亚洲最多民族的社会之一，但其后殖民时代政治国家组织主要被缅族和佛教背景人员所控制。但后军方时代的两届立法机构已经改变了这种情况，逐渐接近反映社会实况的状态。缅甸2014年普查的全部结果还未公布，但外界长期以来已经认为，缅族依旧占缅甸人口的2/3，如果包括半血缘缅族，数量更多，其中90%为佛教徒。

在后军方时期的第一届国会中，64%的民选代表（或315名议员）属于缅族或半缅族血统。代表院该比例略高，占68%；民族院为56.3%。与前述比例呼应，2016年2月成立的民盟国会，民选议员中也有64.3%宣布属于缅族或者半缅族，相当于491名议员中的314人；代表院和民族院分别为69%和55.4%。

在巩发党国会，民选掸族议员构成缅族之外的第二大民族集团，占 7.9%。随后依次为若开人（4.9%）、钦族（4.1%）、克伦族（3.9%）和孟族（2.8%）。在 2016年组成的民盟国会中，掸族再度成为民选议员的第二大集团，比例小幅下降至 6.5%。随后依次是：若开族占5.7%，钦族和左米族合共4.7%，克伦族占4.7%。但是，2015年当选的联邦国会有相当大比例的代表宣布属于混血身份，比如巴奥-缅族混血、掸族-克耶族混血或者克钦-掸族混血。

2、宗教

佛教徒议员主导后军政府时代的两院，尽管在民盟时代信仰基督教的议员数量少量增加，但穆斯林代表率依旧空白。在巩发党国会时代，佛教徒代表的主导地位明显。在2012年补选时召集的代表院中，325名民选议员中有295人是佛教徒，占90.7%；民族院的167名民选代表中，有141人属于佛教徒，占84.4%。两院中有42名民选议员，即10.5%属于基督徒，其中代表院27人，民族院25人。他们分别来自克钦族、阿侬族（Rawang）、钦族、克伦族和克耶族。最后只有3名国会议员，即总议员数的0.6%承认信奉伊斯兰教。其中2人属于巩发党，来自若开邦北部的孟都（Maungdaw，又名貌夺，若开邦）和布帝洞（Buthidaung，又名布迪当）选区。全部3人均在其官方介绍中自称“缅族穆斯林”或者“缅甸穆斯林”（有别于其他伊斯兰教徒宣称的罗兴亚人）。

2015年11月的选举并未推动宗教多元化。在走向投票的过程中，缅甸中央政府剥夺了主要居住在若开邦的、数百万罗兴亚穆斯林的选举权。联邦选举委员会同时拒绝多位穆斯林参选者的候选人资格申请。其中包括来自2010年当选的巩发党穆斯林国会议员，比如健谈的吴瑞貌（U Shwe Maung），他也因此无法连任其在代表院，属于布帝洞选区的席位。民盟并未推出任何穆斯林候选人，最终，没有一位穆斯林在缅甸1960年以来似乎是最自由的选举中参选。

民盟国会中的当选议员有88.3%为佛教徒，即290名民盟代表中的281人。基督徒候选人在2015年选举中的比例略高于2010年，总共约有900名基督徒候选人。他们在民族院和代表院分别取得23席和33席，其中大部分人来自克钦和钦邦，两个邦各自推出16名基督徒候选人。基督徒议员因此形成民盟两院板块的11%，比例略高于全国基督徒人口比例。（根据2014年统计，基督徒约占总人口的6.3%。）

拥有一个“彩虹国会”（以彩虹的色谱暗喻国会议员背景的多样化），并未带来更加和谐的议会政治。研究亚洲和西半球其他分裂社会的学者已经指出，在政府高层以及政府各个分支机构，尤其是立法机构中推动民族与宗教多元化，并不会注定带来政治稳定和公正的治理效果。实际上，身份冲突和民族-宗教分裂可能在缅甸国会中加剧。不过，更多更好的代表性，也许是社会融合的初始关键步骤。

（四）教育

缅甸后军政府时代立法机构的新任两院代表的学历水平高于缅甸公民平均水平，这种情况也代表了一种立法精英阶层的出现兼固化。不过，国会议员宣称拥有的学历和学位证书，主要来自缅甸本地的机构。在2012年补选后组成的巩发党国会中，76%的民选议员，即249人，持有大学学历（文理科学士或以上学历）。民族院中的127人，即76%，持有文理学士学位。2012年联邦国会中，共有 8名议员持有缅甸或境外颁发的博士学位，占1.6%。少量国会议员持有境外大学学历，大部分来自美国、日本、泰国、以色列、澳大利亚或俄罗斯。

第二届后军政府国会，即民盟国会的大学学历成员比例略高。其中，代表院的民选议员为81.1%，即262人；民族院为82.1，即138人。（如果仅观察2015年当选的女性代表，比例更高。）在两届国会之间，没有研究生学历的国会议员数量从87%降至50%。两院中有10名议员在其个人简历中宣称持有博士学历，占2%。其中1人最终被确认持有一家巴基斯坦野鸡大学的假博士学历。相对于上一届国会，在民盟国会中，拥有法学学历的国会议员（法学本科或者法学硕士）的比例显著提高。许多律师早年就已经加入民盟。同时，民盟国会中持有医学学位的民选国会议员数量高于上一届国会。

持有大学学历并不等于国会议员就是更好的立法者，能够撰写法案、精明地检查预算文件。发展中国家的立法机构经常充斥缺乏精英教育履历的魅力型领导人。在缅甸，较高的学历在过去几十年里相对罕见。多位民族武装及共产党武装领导人在2010年，甚至2015年选举之前，多年来忙于和军方作战。许多人因此被排斥在缅甸国内的高等教育之外。此外，还有许多政治人物和官员的学历属于地质、植物学、动物学和化学学历，与立法工作所需训练缺乏直接关联。

（五）职业背景

考察议员的社会职业背景首先能够反映国会精英的社会板块来源，而后反映立法部门的专业化程度以及议员愿意投入立法工作而非自己的其他外部活动的时间。巩发党国会492名当选国会议员宣称的职业概况的最有趣的特点在于，与成见相反，他们中只有少数人涉及军方背景。军方退役人员仅构成2011-2016年当选巩发党议员的一小部分：其中代表院21人，民族院21人，仅占文职国会议员的12.4%。

如果计入两个议场总共166名军方委任议员，就有227名代表具有军方背景，相当于巩发党国会约1/3。前安全官员在2015年选举后数量进一步减少。其中约有150名退役军官候选人在选举中被民盟和民族政党政治人物击败。只有23名退役军方和警察进入后军政府时代的联邦国会：代表院16人，民族院7人。由此仅占新国会的不足5%。

2010-2015年进入联邦国会的大部分文职代表牵涉商业和贸易背景。在巩发党国会中，141人或28.6%当选国会议员拥有商店，或属于商人、贸易商、业主或者商业公司的经理人。在民盟立法机构中，店主、贸易商和碾米厂主再度成为主导集团。其比例达到161名国会议员，相当于民选国会板块的1/3，即32.8%。2011-2012年民盟代表首次加入国会时，这类商业人员多数并未做好牺牲本人业务，全职投入立法工作的准备。

随后是来自教育界的专业人员。在巩发党国会中，83名当选议员（16.0%）是老师、校长、大学讲师或者私营辅导。在民盟国会中，其数量下降到71人（14.5%）。在教育从业者之后，是公务员、公共行政人员和称为职业“政客”的人物，他们的职业生涯始于政治官僚机制，比如：强大的大型党派，比如从前的缅甸社会主义纲领党、联邦巩固与发展协会（the Union Solidarity and Development Association, 简称USDA），1988年以来，也包括全国民主联盟。巩发党国会时期共有81名议员属于这一范畴，占16.5%。在民盟国会，该数字下降至40人，占8.1%，主要原因是巩发党和缅甸社会主义纲领党的继承组织“全国团结党”的选举表现不佳。昂山素季也属于“职业政客”范畴，2012年和2015年，她在国会的个人自传中均自称职业“政治家”。

两院中最大的来源变动出现在法律领域。在现代民主体制中，律师大量参与选举制议会，特别是北美和印度。但在缅甸，巩发党国会中只有27名当选议员来自法律行业，占5.5%。民盟领导的国会有44人，占9%。民主国会体系越巩固，律师和法律专家跻身立法机构的数量越多。这可能会发生在缅甸，但仅从反对党的胜利得出这些结论，但民盟的确具有吸引律师（以及媒体人）的传统。

医疗行业出身的议员，包括药剂师和兽医占巩发党国会的8.3%，即41名国会议员；民盟国会为58人，11.8%。来自农业和农场行业的立法人员从巩发党时代的8.1%，即40人，增加到2016年的57人，11.6%。民用工程师和工业家在两届议会中都属于边缘力量，巩发党议会中只有4人，民盟议会中6人。9名记者和作家加入民盟国会，占1.8%，而巩发党国会中只有2人。最后，尽管有2015年选战的媒体聚焦，但只有以下部分民盟议员自认为属于艺术家或者诗人；7人宣称从事与艺术和文化有关的职业，相比，前巩发党国会中则有5人从事这类职业。

表8 近距离观察军方委任议员

院军方议员的86%、民族院军方议员的91%属于缅族。约6名议员属于半缅族，12名军官属于若开人、掸族和克伦族各1人。最高军衔最初为准将，从2016年开始为少将，高级军衔是有用的，尽管实践中上校一类的中级军官作用明显。2011年，5名陆军上校成为两院中的最高级别军官。2012年补选及民盟进入国会以后，军方开始强化其国会团队，任命4名准将和14名上校进入两院议场。2016年，升格为3位少将、11位准将和10位上校。2012年的所有军方委任议员毫无例外都是大学毕业生，拥有至少文理科本科或者医药专业的同等学历。31人（30%）拥有硕士或者同等学历。鉴于他们在被委任时的专业特点，国会里有一群特色明显的“管理类军官”和军事官僚。其中还有就职于某个总参谋部办公室的区域指挥官副职、总参谋部和总后勤部各局的首脑、副首脑以及总参谋部军官。许多军方议员来自缅甸军的各种训练和教育机构，代表院中有28人（25.5%）、民族院中有9人（16%）。还有4名准将属于军港重要训练学校的首脑，26名其他军方委任议员属于教官，或者军事学院讲师。对前任副国防部长而言，军方委任议员的这种特点不足为奇。其表示：获选进入联邦国会的军方议员获得良好教育，且精通国务和政策事务。外界猜测军方将继续委任训练完备、经验丰富的武装部队高官或者从国防学院毕业的年轻军官进入新一届国会。

四、代表与选区服务

民选代议机构是建立对人民负责政府的多种方法之一。国会旨在传递民众的认可，即便人民并未选举国会成员，比如英国的上议院。因此，国会必须解决民众表达的各种顾虑和提出的问题。大量涉及国会的研究指出，民众要求国会代表作为选区的“代理人”，有时甚至是“仆人”。国会成员履行代表职责的程度、规律和效率，与被代表人的互动，以及完成选民期待其履行的职责，构成立法工作及立法机构合法性的指标。

本部分内容将聚焦选区期待当选代表从事的3种主要活动。首先，当选代表必须与选区建立直接定期联系。他们必须倾听选民的不满和诉求，并向选民报告自己的工作。其次，选区期待议员在政府高级层面表达选区的声音，确保执政者了解选区的想法与顾虑。最后，代表负责确保为选区争取新的资源，阻止既有资源流失，更宏观的任务还包括为支持者提供各种服务，尤其是在议员期待连任的情况下。

本部分采取定性而非定量的路径，根据2013年以来对民选议员的采访进行汇总抽样分析，尽管并未穷尽所有情况。但研究指出，2011年第一届后军政府议会以来，国会议员与其选区之间的关系正在出现一种渐变。

（一）接触选区

无论何党成为执政党，国会必须就其活动告知公民。人们因此期待议会机构开展广泛的公众接触，后者为此普遍建立旨在接触公众的公关部门。缅甸联邦国会在推动民众了解其活动方面还有许多有待改进的领域。此外，对于民选代表个人，人们还期待他们能够接触自己的支持者与选区，如果议员对连任还有期待的话。无论是本人直接接触选区还是通过信件、电话以及更新潮的社交媒体，国会议员必须投入时间接触公众。他们必须定期从其选举基地获取信息，并将这些信息转换成立法或者政治活动。他们还需定期向选区汇报自己在国会为选区所做的工作。一位来自仰光的民盟议员曾自豪地表示“我每周末都回选区”。

与早前的巩发党立法机构不同，多数受访者现在给人的印象是，他们清楚民选代表必须与选区建立纽带，按他们的说法就是“我的人民”。即便是被称为高高在上的巩发党要员，在他们掌握的此前一届立法机构中，也都形成了一套说法，强调随时准备为自己的人民投入时间和资金。作为第二届后军政府时代国会，民盟为新议员制定了严格的规则和密集的日程表，对选区靠近内比都的议员要求尤其严格。较为年长的议员开始抱怨根据民盟在国会休会期间的要求，必须进行没完没了的村庄访问工作，参与选区的会议和党内活动，尽管下一次选举是4年以后的事。

在议员的来源选区建立地方办公室是一种与选区互动的有效方式。2010年以来，缅甸两个主要政党——民盟与巩发党的成员习惯性地运用其党内的分部办公室实现前述目标。这是当代缅甸仅有的两股具备组织深度、在全国所有政治层级支持其候选人和当选代表的政治力量。尤其是民盟，该党指令全国和区域议员尽量利用分党部，而非建立独立的地方办公室。①民盟运用不授薪志愿者，通常是忠诚的地方党员，负责这些办公室的日常维护。根据巩发党在此后国会（2011-2016）中几位议员展示的政治影响力和财政独立性，2010年以来的巩发党纪律似乎相对松懈。许多巩发党议员在来源区有足够的势力，能够运用自己的私宅作为办公室。无论是分党部还是私人办公室，这都是议员倾听选区诉求、接电话、收信或者听取批评的地方，他们必须把这些批评和和不满意见转换为政治或者立法活动。

但是，在两届后军政府时代的立法机构中，对多数普通后座议员、偏远选区代表或者小型政党而言，建立办公室都是奢侈的。维持一个地方办公室兼顾内比都的联邦国会工作，不仅需要可靠的地方工作人员代理办公室的日常行政工作，还需要资金。来自偏远选区的议员在国会开会期间，可能无法仿效仰光、曼德勒或者马圭议员的常规，每周末返回选区并逗留数日。尽管内比都地理上处于缅甸中心区域，但缅甸境内的运输能力有限，成本高昂。2016年，一张内比都-仰光的往返车票约150,000缅元，约合115美元，价值相当于一名议员月薪的15%。②2011-2015年，联邦国会议员月薪300,000缅元，而后在2015-2016财政年度，达到100万缅元。国会开会期间，每位议员还将获发20,000缅元（2015年以前是10,000缅元），支付食宿和交通费用。同时，国会还有预算用于支付每届国会例会会期开始到结束时，往返内比都和选区的差旅费。选区位于缅甸中部区域的议员优势明显，尤其是在立法议程密集，常会时间延长的情况下。在冲突区域，旅行限制、地雷和战斗一类的安全问题，也加剧开办和维护地方办公室的困难。

代表院管理的开发基金为国会议员提供了频繁联络选区的重要机制。这是2014年巩发党国会制定的计划，此后迭经修改，实践证明，该计划相当受国会议员欢迎。在代表院办公室的监督下，《选区发展基金法》（the Constituency Development Fund Law，详细内容参见表9）授权在全国330个选区开展一年期的小规模发展项目。根据该法，国会将在每个市镇建立执行委员会讨论和起草建议，并监督这些公共建设项目。委员会由选区的4名国会议员之一担任主席，该议员通常来自联邦国会。

这种新计划为每个选区讨论基础设施需求创造了新机会，也推动议员与全国各选区内多数村庄和市镇行政部门的频繁互动。这一制度也有利于同选区，但是分属国会民族院和代表院的多位议员之间的对话。如果这些议员分属不同党派，这种对话原本较为困难。2014年建立以来，选区发展基金机制逐年强化，选区内部的讨论也日渐条理化。议员们现在通常与工程师、建筑师、私营企业主以及市镇和村庄的领导人协商。但是可以肯定，国会议员与所属选区的互动工作，在某些偏远选区依旧有限。当地的国会议员在国会会期内经常不在，而当地的官僚机构依旧懒散。

最后，只有少数国会议员使用最新高科技联络选区。现代自由民主社会中的立法人员不仅拥有个人网站，还有脸书和推特账号，以及成群的实习生协助答复所有信息。在缅甸，公众人物、政党和地方政治人物日益求助于即时通讯工具，其中最重要的就是脸书。对于期待与国会议员或者政治人物联络，精通网络的缅甸记者或者积极从事政治活动的城里人，脸书账号已经成为惯用的电子邮箱。巩发党国会时代，代表院的发言人吴瑞曼就是一位著名且热心的脸书用户。退休陆军上校、巩发党国会议员拉瑞（Hla Swe）也以其网上的恶毒评论著称。然而，尽管缅甸的智能电话发展蓬勃，但许多选区的网络渗入程度低下。在农村区域，普通缅甸民众难以获得新技术。社交媒体通常属于国会议员和外部观察者，特别是他们国内和国际媒体之间的沟通渠道。总之，选区选民倾向通过电话、信件和访问国会议员的本地分党部，实现与本区代表的接触。一位民族院的民选民盟代表半开玩笑半惆怅地表示：“他们一有问题，想给我电话就给我电话。”

（二）代表选区

近年来，还出现了公民表达观点、争取利益和监督政府活动的替代路线，其中特别强调通过民主程序、公民和公民社会倡议或者地方公众咨询。不过，代表大会依然提供公民与选民发声的最常见机制。2011-2016年的代表院发言人瑞曼曾经提倡对于国会机制的这种认识。在瑞曼任期的初期，他广泛地前往农村，向民众传递代表院是“你们的国会”这样的信息。在2012年补选之后的讲话中，他对新议会进一步阐述了这一信条：

民选国会代表将通过宣布人民的声音就是国会的声音，人民的意愿就是国会的意愿以及人民的需要就是国会的任务，满足人民的意愿和需要。

一位当选后军政府时代首届国会议员的钦族律师，曾经比喻国会是“人民的空间”，他曾表示，国会内的讲话有如在法庭陈述，选区选民就是被代理人，国会是议员保护前者的权利，对抗侵犯性的强大机构。在缅甸社会各层面中，最期待政府高层倾听诉求的是非缅族群体。2010年和2015年的竞选活动被视为少数民族的机会，他们借此能够推动其争取民族权力与自由，同时谴责社会、文化和政治层面处于主导地位的缅族对少数民族的歧视。

克钦、阿侬族、傈僳族、孟族、掸族、钦族、若开族国会议员在2010年和2015年选战，以及此后的国会工作中，都强调非缅民族参与公众讨论的重要性。来自非缅民族政党的政治人物参与2010年以来缅甸立法机构活动的主要动机，似乎在于确保被遗忘的非缅民族声音出现在国家的新权力大厅里。缅甸的新国会机构已经构建了一个公共辩论的空间，也是一个众多非缅民族早在2010年就已经决定参与的空间，尽管当时围绕被军方完全控制的选举程序，充满分歧。不过，2010年并非政治觉醒的年份。缅甸的非缅民族早已通过多种途径实现其身份斗争政治化，包括武装颠覆，以及自独立以来，建立多个合法的民族政党。

上述情况也反映了纽约大学政治学教授坎钱·珊德拉（Kanchan Chandra）在印度看到的现象。他指出，少数民族和受压迫民族有一种偏好本族，为本族讲话和寻求本族协助，而非关注全国或政治国家需求的天然倾向。作为巩发党国会中的钦族代表，“我希望突出本民族人民的声音，政府从未关注钦族人的需要。”同样，若开邦国会议员从不讳言其渴望利用国会空间作为推动其民族-宗教特殊性的平台，同时还借机谴责巩发党国会中的罗兴亚少数民族代表。在若开人眼里，罗兴亚人长期被视为缅甸民族国家的外人。

在全国性会议上表达本族人民的诉求是一方面，被公众看到自己在履行代表职能的效果会更好。前后两届国会中的议员广泛运用国会中的仪式性提问（相关问题他们必须提前两周提交），以及涉及来源选区的动议。一位来自钦邦、入选巩发党国会的退休海军军官喜欢参加国会，因为这样一来，只要参加例会，他就能够在全国电视和报纸上露脸。他的选民因此可以注意到他多么“勤快”地维护前者的利益，并在遥远的国家首都。①他尤其积极强调钦邦运输基础设施的惨状。在2015年的季风季节里，钦邦运输系统遭遇洪水和滑坡影响。在国会代表所属选区也意味着在公开出镜时穿着民族服饰。国会的规则与仪式要求除军方委任议员外，所有代表在全体例会时必须穿着本民族、本选区民族或者本党所属民族（如果所属党派是非缅民族政党，或者具有某种历史意义的服装，如民盟的黄棉布对襟外衣。）传统服饰。比如，在巩发党国会代表掸邦某选区的缅族议员耶吞（U Ye Tun）始终穿着掸族而非缅族服装。尽管有些头饰令人不舒服，但所有的受访人都强调民族服装的重要性，不过比起呈现联邦国会的全面代表性，服饰更有助于突出代表在议场的可见“表现。”

（三）服务选区

选民期待一位新当选的官员服务选区，在争取新资源的同时，避免既得利益流失。选民可能期待过高。同时，选民也更关注国会议员对选区的服务，而不是在全国性立法工作领域的效果。公民和选民可能具备更宏观的意识形态和政治考虑，比如恢复缅甸的民族制度，但更重要的是他们对学校、医院、道路以及带来工作的工厂、医疗和教育等领域的具体需求。正如俗语所说，政治属于本地。

多数受访者认为，选区选民的要求以当地的个别性问题为主。人民谴责市镇官僚的行为；村民们抱怨自己的路边小村庄从未获得公共电力服务，季风摧毁的桥梁从未获得维修，还有土地被国有公司或者地方驻军侵占，等等。

国会议员，尤其是联邦层级的议员日益被村庄首脑和普通公民视为“服务推动者”。首届巩发党国会代表院议员耶吞显然很享受发挥这种作用的过程。他被视为地方上的“实干家”，一个有能力采取行动的人物，因此在 2010年被推到权力高层。耶吞笑称：“人民希望我替他们找工作。”

表9 选区发展基金

根据表9描述的选区发展基金，广受民选议员欢迎。①几年来，缅甸还有其他国家资助项目，包括1960年建立、2014年废除的“区域经济发展基金”（the Regional Economic Development Fund）、“扶贫基金”（the Poverty Reduction Fund）以及“农村发展基金”。毫无疑问，发展基金的联合管理体制意味着激烈的博弈与妥协，尤其是在 4名管理代表分属不同政党的情况下。2015年民盟取得压倒性选战胜利以来，该因素的效果减弱。2013年创建选区发展基金以来，大批接受采访的缅族议员对基金评价正面，并表示急于利用这些“猪肉罐”（对于这种政治分配手法的蔑称）机会。许多人为自己利用选区发展资金开展的选区工作辩护，表示属于本选区的市民或者村民现在可以看到议员带来的实惠。

巩发党国会时代的克钦族代表堆布（Daw Doi (Dwe) Bu）为其对所属选区的贡献感到自豪。表示，多亏选区发展基金，她才能为克钦邦北部的边远选区因姜扬（Injangyang，属于密支那县）带来太阳能板。她还为当地建设了3所小学。但堆布的工作并未产生政治回报，其最终于2015年落选。堆布并非个例。2015年选战中，只有不到13%的上届国会议员连任。这种情况也表明，选区发展基金导致贿选的观点不太成立。“猪肉”当然经常被视为一种政治而非经济发展工具。选区发展基金项目自始也遭到部分议员和跨国公民社会组织的批评。然而，很难在新立法执行后不久，凭借唯一一次相对自由的普选，在“猪肉”分配、分配性政治、腐败、回旋和最终连任之间建立联系。

就实际情况看，民盟在2016年控制联邦国会以后，选择延续选区发展基金法。人们认为这项政策直接授权民选议员为所属选区带来有形利益，尽管具有选择性。一位若开议员甚至感叹“每个选区每年100万缅元不够”。延续这项民选代表青睐，而国际组织基于制度的天然政治风险不太支持的制度，关键在于在选择流程和项目完成审核时，找到正确的问责形式。

五、立法

国会负责立法，其负责制定和修改法律，研判旧的立法以求改变或者废除，并筹备新法。立法也是国会代表的确定职能之一。行政和立法分支之间的宪法权力平衡，选举系统以及国会议员的行为和专业将足以决定一个国会制定或不制定法律。此外，代表制会议对于制定立法建议的控制程度，其考虑和监督活动，都表明立法机构相对于其他政府分支，实现的独立程度。

2008年宪法建立了一个对缅甸而言全新的混合总统制，赋予行政权分支和联邦总统在立法工作中的领导角色。宪法期待源自行政权分支的“公共”或“政府”法案将构成联邦立法机构讨论的多数草案来源。宪法第95-102条（规范立法机构总体）、第136-140条（规范代表院）和第156-160条（规范民族院）对联邦立法机构的立法流程进行了宽泛的规划。每个议场大体相似的程序细化了流程，有关内容详见本文第一部分的第一小节：2008年宪法的规定。

（一）巩发党国会的立法动态（2011-2016）

2011-2016年，巩发党控制的联邦立法机构的这5年立法实践，可观察出以下3点：（1）行政分支决定并控制立法议程，留给国会启动决策倡议的空间不大；（2）立法机构倾向过度立法和过度聚焦其立法职能，影响过会的其他功能与职责；（3）立法起草流程不足，尽管多数国会议员的专业化进展迅速。当然，平心而论，鉴于缅甸20世纪50年代以来的国会和组织专业知识缺位，这已经是可以期待的最好模式。

首先，2011年和2016年的联邦国会很少启动决策流程。在巩发党国会制定的232部法律中，多数最初是由行政部门，或不属于立法分支的联邦级别实体，如联邦选举委员会或总检察长办公室筹备的。两院或两院大会讨论的法律草案，仅有少数来自议员个人动议。2008年宪法为议员个人或者反对党议员提供了提交“个人议案”的充分空间。但个人议案制度很少获得实践，也很难通过整个立法流程，成为制定法。许多准备不佳的个人议案终结于动议阶段，或者成为其他草案或者法律的修正部分，或者只是每日例会的一个问题。许多议案直接被否决，其他则从未获得国会议长批准进入每日议程表。

尽管巩发党国会看起来很忙甚至是极度活跃，但实际上在制定法律领域相当“被动”。相对于起草原创立法，巩发党时代的国会议员利用动议、质疑和修订作为他们青睐的立法工具。讨论、批评及偶尔驳回政府部门提出的草案被他们视为一种更简单的流程。此举允许不了解在论草案的议员依然能够挑出自己关注的议题，或者尝试在草案中加入其所属选区喜欢的观点，而无需全年考虑复杂的立法草案。而且议员不了解草案的情况司空见惯。

但是，从巩发党国会的早期例会开始，也有少数议员以独立起草草案为荣，包括来自民盟和全国民主力量的代表。早在2011年8月，当时的巩发党副主席泰吴就曾向代表院提交一份聚焦农地使用问题的草案。2012年7月，巩发党领导的代表院法案委员会主席坤迈（Khun Myatt）提交一份草案，旨在推动保护缅甸非缅族群体的新立法。

但是，联邦政府主导立法进程正在制度化的趋势并非失常现象。在多数民主体制的立法机构中，有一种非正式的“90%规则”。根据这项规则，政府控制立法议程的至少90%；同时，进入国会讨论内容的至少90%此后被采纳为法律。除非2008年宪法修订，缅甸国会不会有太多自主启动立法的空间。总之，后军政府时代的缅甸采用了一种混合总统制，其政治阶层并未获得足够支持，以便转向活跃的、20世纪50年代的威斯敏斯特风格国会。

其次，多数国内与国际观察者似乎都认为，巩发党国会过于关注制定和修改法律，影响其他国会职能发挥。2011年1月-2016年1月，3院共通过232份立法，年均46部。但是这种较高额数据背后，根据表10披露，约45%的新法，或105部法律实际上纯属法律修订，甚至属于第2-3次重复修订早前的立法。此外，2016年1月之前通过的17部法律（7.3%）属于单纯废除既有法律的法案，并未增加任何新文本。以上活动都不要求冗长、彻底、详细的国会讨论。废除现有法律的法案不过就是一页纸。同时，多部新法律建基于现有法案，只有措辞和题目不同。但这些法律被视为新法，并未被标注为“修订法”。比如，就2015年的《佛教徒女性婚姻法》（the Buddhist Woman Marriage Law）而言，该法修改、更新并扩大了1954年的《佛教徒女性特别婚姻与继承法》（the Buddhist Women’s Special Marriage and Succession Act of 1954）。总体而言，这意味着巩发党国会批准的232部法律中，只有不足 1/2属于首届后军政府时代各种机构筹备的全新法律。其中，有 16部法律（6.9%）属于授权性的预算相关法律（年度“资金法案”或者预算法），有全国性计划法案和年度补充预算法补充。

表10 2011-2016年巩发党国会历次会议通过的法律数量

第9次例会，2014年1-3月现行法律修订版本废除现行法的法律第10次例会，2014年5-11月现行法律修订版本废除现行法的法律第11次例会，2014年9-11月现行法律修订版本废除现行法的法律第12次例会，2015年1-8月现行法律修订版本废除现行法的法律第13次例会，2015年11-2016年1月现行法律修订版本废除现行法的法律总数现行法律修订版本废除现行法的法律22 9 1 1 5 9 1 2 0 12 2 56 25 2 43 23 1 232 105 17

巩发党国会的过度立法，尤其是2015年1月-2016年1月的最后两次常规例会期间的立法活动，无益于国会职能，特别是内比都拖沓的全体会议妨碍了国会议员的其他代表职责行使，以及监督其他权力分支的工作。这种模式，导致各院的法案委员会负担过大，这是宪法授权的最关键委员会，也导致委员会的成员和幕僚团队压力过大。宏观的立法起草流程同样存在模糊。在初期的几次例会中，法律草案很少向公众公开，以便开展初始评论与讨论。相反，内阁迅速向国会提交法案，法案委员会成员甚至不知道法案此前如何筹备。就好的一面而言，强烈聚焦缅甸400部存在问题的现行法，尝试处理、修改或者废除其中草拟不善、过时的或者镇压性法律，表明后军政府时代首届国会的一种健康倾向。情况表明，一种考虑拆解旧式维权结构的意愿，同时也有益于改善法律体系。第一届后军政府国会成功把自身塑造成一个“立法改革”的通道，并引发缅甸政府治理结构和社会经济领域的某些改变。

此外，法律讨论以及巩发党国会所通过法律的质量相对低劣。国会议依然是一个脆弱的机构。制度的和组织的专业知识遗失已久。缅甸的新立法机构最初也暴露了缺乏技术和政治能力制定具有潜在长期影响的稳健立法的能力。在各种失误中，错误和疏忽曾多次迫使国会重新制作副本。2011年重建以来，低效率就成为两院立法体制工作的特征。但平心而论，鉴于缅甸的威权主义遗产和数十年的代议政治空白，前述局面不足为奇。国会和政府的表现取决于所通过法律的质量而非数量。通过大量法律，特别是草拟不善的法律，无助于提高立法功效。

2010年，多数民选国会议员匆忙加入立法工作。其中许多人因此在当选以后，理所当然地对立法工作意兴阑珊。其他在2010年参选的人（或就民盟的情况看，是2012年或者2015年）也承认他们加入国会的主要目标是作为所属选区的公共发言人，而非参与新法律起草和辩论工作。此外，克钦邦团结与民主党主席（Hkyet Thing Nan）曾抱怨，如果没有一个活跃的党务机制提供法律专家和专业支持，小型政党的议员和独立后座议员很难独立撰写合适的法案文本。因此，巩发党时代多数联邦级别议员属于沉默、忠诚的后座议员，而非积极的“立法者”意义上的国会议员。

（二）国会行动主义

立法低效和步骤错误并不等于首届后军政府时代立法机构没能推动缅甸改善治理。多位观察员指出，应当重新评估新国会的政治意义。新立法分支在21世纪10年代引导后军政府“改革”的尝试中，表现出值得称道的积极性，尽管主要成员都来自前军政府。

2011-2016年提出的多数立法触及广泛的社会经济事务，范围覆盖照顾儿童、外国直接投资、农业贸易，也包括收入税、仲裁和腐败。多部法案尝试废除威权时代的酷法。比如，国家法律与秩序恢复委员会1996年6月制定的法律《保护和平与全面移交国家职责以及成功履行全国大会功能抵制动荡与反对法》（the Law Protection the Peaceful and Systematic Transfer of State Responsibility and the Successful Performance of the Functions of the National Convention against Disturbances and Opositions）。该法旨在惩罚任何批评全国大会和1992-2008年军政府控制下的宪法制定流程的举措。军政府曾冷酷执法，对政治异见执行20年以上监禁并没收财产。2013年1月，巩发党国会在联邦总检察长向民族院提交议案以后，废除该法。

类似情况还有 1909年的《笞法》。该法在英属印度全境内执行体罚制度，2014年 7月被废除。2013年1月，登盛总统废除国家法律与秩序恢复委员会禁止任何形式公开示威活动的1988年第2号命令，国会随后于2011年12月倡议制定新立法，允许民众和平集会。制定于1988年政变之后的2号命令禁止任何5人或以上集会。废除该法的命令获得欢迎，并且很快有多个公民社会组织以抗议方式进行测试。在引发案抗议的各种议题中，包括克钦邦的密松水坝项目和蒙育瓦附近的莱比塘铜矿。但在实践中，法律仍然禁止未经警察事先批准的公开示威。经历多个人权组织的争取以后，法律在两年后修改，这一过程也凸显了威权主义守旧者与缅甸公民社会之间的权力过渡游戏。这一过程在2010年日趋激烈。联邦议会于2013年开始讨论涉及“种族与宗教”的4部法律时，许多公民社会组织将战火引向内比都街头，并积极游说国会议员抵制草案。

其他巩发党国会批准的法律草案均涉及缅甸社会和法律改革。最终制定涉及媒体的新法律需要两年辩论时间。2013-2014年，2013年第31号法律（通讯法）、2014年第12号（媒体法）、2014年第13号（印刷与出版法）都在两院之间多次往返审议后通过。采纳上述新媒体法有助于缅甸在“无国界记者”的媒体自由分级中提升地位。2010年，缅甸在178个国家中排名174，2016年排名升至143。

然而，警察和政府官员监控媒体，骚扰记者、博客所有人以及政治人物的举措并未停止。据报导，通过新法以来，多位记者被拘禁。实施逮捕所根据的法律中包含各种可以宽泛解释的条款。其中，巩发党国会2004年1月通过的2004年第5号，即《电子交易法》（the Electronic Transactions Law）尤其突出，该法仅在2014年2月轻度修改。这部法律以及《电信法》中有多个条款涉及诽谤，并经常被用于囚禁报纸的所有人和管理人以及报纸的雇员，同时还被广泛用于逮捕博客所有人、社交媒体使用者以及任何参与公共活动的人。2016年民盟执政以来，情况并无改变。

英治时期起草的 1907年《城市和农村政区行政法》（the Ward and Village Tract Administration Law）成为军方意图的最佳缩影。军方通过这部法律，试图了解后军政府时代城市和农村政区的动态。2011年8月，内政部长科科中将退出新法律草案，试图修补旅客登机制度。草案于2011年9月在两院进入讨论，最终于2012年2月通过。新法与殖民时代立法并无本质区别。规定继续要求缅甸人向地方当局报备家里招待的客人。法律还保留对军方控制的总行政部派往城区及农村政区官员的广泛授权。

巩发党国会的主要成就集中在经济事务立法方面，尽管所制定的新法主要被视为一种“有希望的开始”而非可行的完美法律框架。2011年至2012年初前3次例会通过的多份法律草案，意在改变国有化色彩浓厚的经济结构。这些法案的文本中充斥各种弱点和错误，而且经常是在2012年4月取消国际制裁时匆忙提交国会审议。但总体而言，聚焦经济事务的风格得到外界好评。2012年10月制定的《劳工组织法》成为焦躁进入讨论程序的法案。2012年制定的《环保法》表明内比都的精英阶层可能对国家迅速恶化的自然环境存在某种顾虑。更重要的是，法律推动缅甸遵守国际义务，成为多边环境协议中的一方。

2015年12月，《外国直接投资法》（2012年第21号法）和《缅甸公民投资法》（2013年第18号法）进入修改程序。这两部法律与《经济特区法》（2014年第1号法律）、《金融机构法》（2016年第20号法律）均意在推动缅甸的经济自由化。同样，《联邦中央银行法》（2013年第16号法律）有助于联邦中央银行试验性控制货币政策。《社会保障法》(2012年第15号法律)和《最低工资法》（2013年第7号法律）旨在为缅甸劳工提供更多保护。2013年7月通过的《反腐败法》（2013年第23号法律）未能尽如人意，其防止贿赂的机制过于软弱。不过，在巩发党国会末期，多数国际组织和金融机构都对前景表示乐观，尽管立法活动仍然碎片化，缺乏确定性。首届后军政府时代的立法组织采取的初始措施，还是改善了人们对于2010年及此后缅甸宏观经济前景和法律体系的看法。

（三）全国民主联盟立法的初始形式（2016）

巩发党领导的国会仅废除了缅甸原本存在的某些镇压性法律。而更进步的新立法，以及对现有法律的修改举措仍嫌软弱，且没能满足国际民主化标准。因此，当新的立法机构，现在由军方传统对手全国民族联盟控制的国会首次于2016年2月召集时，外界的期望随之提高。

但是，民盟国会的初期例会在立法表现方面看似成果不大。新国会过度关注上届国会制定的、效果不佳的立法，并没完没了地修订，此举导致外界的批评也引发民盟执政团队调整人选。为了避免匆忙上马起草质量不佳的法律，民盟自2016年以来，对党内国会成员制定严格的纪律。如果没有严格的党纪和党在国会的行动协同性，多数党的国会成员，就可能像后军政府时代首届国会一样，威胁政府的效率甚至生存。在权力过渡的宏观背景下，党还需要纪律迫使议员服从政府在选举前做出的宏观变革承诺。如果无法在议场内建立纪律，国会也就无法有效支持政府。

民盟的举动因此似乎旨在强化其内部审核。局势表明，2012年以来，所有民盟代表在咨询党的中央执行委员会以前，被禁止提交草案，甚至不得向国会办公室提出动议。2016年以来，民盟强化党内协同与忠诚的纪律工作更加强化。①报告这部分也暗示，民盟目前正在加强执政后的党内结构调整，因此在未来一个阶段内，可能不会对军方发动新的政治挑战——译者注。其相关工作比巩发党更有成效。这种成效源于民盟的高度中央集权化结构。民盟的总体结构从2016年3月以来，实际上掌握在昂山素季一人手中。决策流程也因此放缓。此外，还有一种更正面的发展趋势。由于这项举措，民盟可以更多聚焦新法案的初始起草工作，有时间开展讨论，有时可以在国会新例会召开前几周，也就是法案进入国会讨论前，在党内官员、政府部长、公民社会组织和其他利益及集团之间进行讨论。

如表11所示，民盟国会的首次例会（2016年2-6月）仅通过7部法律，第2次会议（2016年7-10月）8部，第3次（2016年11-12月）4次，第4次（2017年1-3月）5部。但是其中还包括修订3部在5年内已经修订4次的法律，分别是2016年第30-32号法律，内容涉及国内的省/邦和联邦两极投票。【172】和巩发党时代一样，2016年和2017年初讨论的大部分法律（24部中的17部）并非原始草案，而是修改或者废除现行法律的单页措施。

表11 民盟国会前4次例会（2016-17年）通过的法律

2016年民盟国会首次例会的前几天，国会致力于常规任命和修改对议会常设及专设委员会的授权修改。3月份，选举联邦总统的工作开始启动，吴廷觉最终当选并组建民盟内阁。而新国会首次通过的法案则令人惊讶，即编号2016年第26号法的《国务资政法案》，创设2008年宪法中并未提到的国务资政职位，从而绕过宪法旨在阻挠昂山素季，或者任何存在外国配偶或子女的缅甸人担任总统的第59条f项。

而后，为了迅速兑现选举承诺，民盟和巩发党前任一样，着手废除多项过时或者具有镇压性的法律。6部现行法律在首次和第二次例会中被废除，其中包括2部臭名昭著的法律。1975年的《国家保护法》成为民盟废除的第一部法律，该法由柰温政权在1974年2月示威之后制定，这次事件发生在前联合国秘书长吴丹葬礼期间。柰温及其20世纪90年代及21世纪的继任者，系统运用上述立法打击整治反对派以及“颠覆分子”，包括针对昂山素季本人。废除该项法律的法规是民盟通过的第二部法，2016年5月的2016年第27号法。此外还有1950年的《紧急措施法》（the Emergency Provisions Act），该法由缅甸独立后的第一届临时议会制定，旨在压制公众支持共产党和民族颠覆组织。该法也于制定66年后的2016年10月被废除。

新的民盟立法机构还启动对另一部争议性法律——《城市及农村政区行政法》的讨论。巩发党国会仅对该法进行表面修改。根据国际人权组织“40项权利”（Forty Rights）的观点，2014年通过国会讨论以来，该法日益成为阻止社会活动分子和公共示威参与者在全国活动的工具。军方控制的内政部抵制废除该法的强硬态度迫使民盟妥协，转而选择修订，从文本中废除针对未就过夜客人向地方当局报告者的“半夜调查”。最终，民族院和代表院分别于2015年6月和9月同意废除上述报告的义务。修正案于2016年12月成为法律。

2016年3月，民盟立法机构开始讨论减轻《和平集会与和平游行法》规定的罚则。该法由巩发党国会于2011年12月通过，并曾于2014年修改。但是定案仍未能符合国际标准。2016年11月，一位农民由于在仰光市政厅前实施未经批准的个人示威被捕。

最后，民盟国会还启动讨论经济议题，尽管态度谨慎。奥巴马于2016年10月取消美国对缅甸经济制裁的同时，民盟控制的两院通过涉及外国投资的立法，内容旨在取代巩发党国会2012年制定的《外国投资法》和2013年制定的《缅甸公民投资法》。民盟国会同时还通过对《反腐败法》的修正案，但是考虑到缅甸的社会背景，新版本对于“贿赂”和“贪污”的界定依然模糊。同时，基于其对社会议题的承诺，民盟还通过了处理年长者问题的社会立法。

民盟国会目前面临两大挑战。首先，新国会的多数党是否会延续巩发党启动改革进程，继续废除缅甸独立后制定的，旨在压制言论和自由的镇压性法律？2016年，吴瑞曼领导的法律事务与特别议题评估委员会建议废除或修改缅甸400部现有法律中的142部。此后，委员会又建议制定48部“优先法律”改善缅甸的法律标准。但即便如此，还有许多限制基本自由的问题有待国会处理。聚焦公民权问题的国际及跨国组织已经指出，其中包括和平集会和抗议法（尽管在2014年已经修订）以及2013年的《远程通讯法》，两部法律在2015年都曾被广泛用于压制批评意见。此外，有关组织还指出4部2015年制定，极端佛教组织大力推动，旨在保护缅甸主流民族和宗教的法律需要修改。

其次，对于缅甸民主化长期而言更重要的是，新制定的“理性”法律是否能够妥善执行？凭借雄辩的语言制定草拟完善、符合国际标准的法律是一回事，建立执行这类新法的守则与实践是另一回事。缅甸的司法系统几十年来偏离成为有效、独立的司法分支的轨道；僵化的官僚机构，依然基本建基于庇护人与代理人的关系；还有自行其是的安全部门，这些机构都可能无法有效执行国会制定的自由主义新法律。

六、权力监督

缅甸面临经历漫长威权统治的新生民主体制的典型问题：即在监督和自由多年空白以后，如何制衡行使权力的个人与机构，并追究责任。在缅甸，和世界其他地方一样，被统治者期待统治者接受责任追究，但是归责需要审查、监督、调查机制。

国会监督构成国会除代表和立法之外的第三大民主功能。立法部门最常见的监督工具包括：（1）国会委员会；（2）专设委员会；（3）国会议员个人在回归选区工作，或者国会全体会议仪式性“提问时间”提出的倡议。

“强”国会监督意味着立法分支拥有监督政府其他分支，特备是行政权分支的能力和意愿，并且有能力在必要时要求被监督部门进行变革。“弱”国会监督相反，意味着一个立法分支能够实施常规行政制衡和筛选国家预算，但缺乏对行政权分支、公共部门以及防务领域行使有力政治控制的权威，或者意愿。最严重的情况，则是一种国会监督完全缺位的状态，呈现纯粹“橡皮图章”立法机构特征的情况，比如1974-1988年缅甸社会纲领党领导时期的国会。

缅甸2008年宪法第11条a项的规定导致立法机构具有潜在的监督职能：

主权的3个分支，也就是立法权、行政权和司法权尽可能分离，并在彼此间行使相互控制、遏制和平衡功能。

表12 制衡体制在缅甸

代表院的副发言人一度承认，在第一届后军政府国会中，平衡活动多于制衡。不过，他认为，由于国会的行动主义，联邦立法机构通过平衡登盛总统新政府的权力与权威，保证了国会自身的权威。尽管两个权力分支实际上都是2010年巩发党胜利的产物。巩发党内部的政治动态以及个人权力关系，比正式的制衡、监督机制更有助于建立2011-2016年后军政府时代立法行政分支的权力平衡。

联邦立法机构形式的国会监督权相对软弱，经常源于议员的个人倡议。2011-2016年间，巩发党国会试图审查和审计其他政府分支，甚至抗衡总统，而非彻底地审查和监督前二者。但是监督功能具有优点，存在形式简单，国会委员会或者后座议员都能够启动。此外，在2012年以后，通过多种国际援助计划，这项制度得到巩固。来自现场的质询、调查以及国会议员个人的动议，可以成为重要的审查工具，但这些个人的介入通常缺乏组织性，具有利己主义特点，且关注琐碎问题或缺乏文件记录的陈述。尽管这类动议并非不受欢迎，但它们无法转换成对政府权威和公共部门的有效控制。

最后，国会审查活动，除了年度预算审查，多属于事后追究。因此，现在评估 2016年2月召集的民盟国会的监督与审查工作为时尚早。不过，情况也表明，这种通过数据核对，而非彻底监控的弱审查形式还将持续。议会的工作压力依然巨大，多数民选议员依然对议会工作感到陌生。此外，以后座议员为一方，强大的部长、政党领导人、高级官员和军人为另一方，双方之间的实力对比高度不平衡。此外，尽管国会议员热衷于监督其他权力分支，但多数人对于自我“权力平衡”并不热心，因此国会尚未经历有效的自身监督。

（一）核查程序

批准国家预算与核查公共开支构成全国性立法机构的关键功能。缅甸的联邦国会主要负责联邦预算流程，并评估公共资金的使用方式。国会在审计总署的协助下开展年度审计工作。审计总署的权力源自2008年宪法第242条。国会两院共同组成的“公共会计和政府保证、担保及负担核查委员会”，根据授权领导国会的详细审查程序。

表13 公共会计委员会

公共会计委员会承担重要职责，审计联邦政府每个财政年度下达的开支命令。公共会计委员会的其他主要职能之一，是审核联邦政府每年准备的年度预算。委员会还复核外国政府和国际捐款人提供给联邦政府的贷款。他们审计联邦各部的报告，并聚焦来自缅甸中央银行和审计总署的报告。自2011年以来的每年，委员会成员及指派给委员会的国会属员，都会耗费数日时间，逐行审核这些报告。他们有权邀请专家及来自相关政府部门的官员前往国会参与讨论，来自中央银行、世界银行及其他国际金融组织的专家也被邀请提供建议。

虽然他们必须向国会提交报告，但公共会计委员会无需出版前述报告或者向公众透露他们的审核结果。报告提交每一届国会的例会讨论。一旦获得国会两院批准，报告就将被呈送国会全体大会进行最后表决。议员个人无权像起草法律草案一样修改报告。但是，2008年宪法和国会程序规则并未要求立法机构或者政府遵循公共会计委员会的建议。实践中，官僚机构经常拒绝遵从国会的批评意见。一位巩发党国会时代的民盟议员抱怨：“他们记录，但此后无所作为”。因此，自2011年出现以来，公共会计委员会的角色最好被描述为财政审核而非财政监督。

此外，审核预算和审计财政报告是一项复杂的工作。2011年 3月被指派进入公共会计委员会的国会议员很少有人意识到这份工作的要求是什么。在担任民族院公共会计委员会成员1年以后，一位来自巩发党的退休军官专门要求国会发言人把他调配到国会的其他委员会。他强调审核预算文件的繁重程度令人难以想象。然而，2011年以来，立法部门开展审核工作的持续性显著增加。代表院公共会计委员会2011-2016年的秘书长貌托（Maung Toe），一位前陆军上校自豪地表示，国会讨论的2011-2012年度预算即便不是几十年来，也是多年来第一个公开且实质性评估的预算案。公共会计委员会可以批准或者否决年度预算法案中的项目，但他们不能批准或者增加新的项目。公共会计委员会建议并得到联邦立法机构批准的预算裁减日益频繁，尤其是在11月或12月各部委提出的补充预算请求阶段。

2012年审计总署就政府腐败问题向巩发党国会的两院联合公共会计委员会提交初步报告展示了立法机构审计工作的早期情况。这份报告指出多个联邦部级层面的问题。矿业部由于在2009-2011年军政府最后两年任期内滥用数十亿缅元被特别点名。2012年首次加入代表院的民盟资深成员道苏苏温（Daw Su Su Lwin）指出，联邦部长们还不习惯因为行为不当而面临拷问，但情况表明他们能够接受也是一个积极的发展。一位钦族国会议员兼公共会计委员会成员坦陈，面对来自籍籍无名的后座议员的指责，联邦各部部长何等不快。

尽管国会委员会理论上有权要求查看涉调查事务的任何档案，但行政权分支和具体各部鲜有服从。这种情况既有政府和各部无意接受审核的原因，也像部分采访显示的那样，是因为官僚部门缺乏检索和回溯所需文档的能力。因此，许多联邦国会议员抱怨全面透明化的期待无异于乌托邦。审计报告时常反映具体部门领导人愿意透露的内容。在后军政府时代议会发展的这个阶段，全面、中立的监督依旧渺茫，即便官僚机构对有关工作已日渐配合。

除了公共会计委员会，其他国会委员会根据法规也都需要审计与本委员会有关政府部门的预算和开支。比如，国际关系委员会需要审核外交部预算。部分委员会必须关注2-3个联邦政府部级单位。议员们抱怨这是一个苦差事，来自财政与计划委员会的议员情绪尤其严重。只有军方直接控制的部级单位，如国防部、边境部和内政部能够规避财政审计。和其他国家一样，缅甸国防部门对监督尤其抵触。

不过，自2013年，缅甸国防部门的预算已经进入国会例会的讨论范围，这是一个令人鼓舞的进步。许多国会议员抓住这个意料之外的机遇，特别是在仪式性提问时间里，批评军方年度预算报告细节不足的弊端。尽管还存在众多灰色领域，但分配给缅甸防务部门的全国预算比例现在已经成为可以公开讨论，并由国会记录的事务，从而为未来的某个时刻，军费能够削减提供了机遇。军方控制的边境事务部、内政部甚至国防部，已经不止一次面对联邦议会对其经费的压缩。

然而，目前年度国家收入仍然缺乏透明度。缅甸防务部门管理和分配公共资金，特别是在国家偏远地区管理和分配公共资金的情况并不为人所知。此外，2011年军政府解散前几周通过的一部法律，曾创建了一种“特殊基金”，用于支持缅甸防务部门维护国家主权的工作。该法第5条特别规定，其他个人和组织无权调查和审计这笔资金，其设计目的旨在向安全部门无限量提供公共资金。这项立法从制定以来，并未修改，甚至没有在国会讨论，即便在民盟执政时期也不例外。

最后，其他国会委员会还被指派了解公众对于政府失误的批评。巩发党国会在民族院创建了一个“公共批评与请愿委员会”，2016年民盟执政以后予以沿用。该委员会创建以后，立即面临各种国会议员个人以及国会办公室每天接收并移交的诉愿信。宪法授权的“政府担保负担审核委员会”也负责调查公共资金的误用和滥用问题，包括开展数量有限的现场调查，尽管资金不足，日程安排紧迫。

（二）外部对国会支持的综览

根据本文第二部分第4小节的介绍，多个国际资助方、组织和外国政府对缅甸重建的国会提供内容广泛的支持。代表院法案委员会2011-2016年的主席兼随后的代表院副发言人坤迈曾经表示，如果要求缅甸符合国际标准，国际社会必须提供不计其数的支持。除了支持国会属员结构的发展，还协助研究和图书馆建设，以及从2016年开始的新手国会议员入职项目。资助人最近已经开始高度关注国会的监督与审核机制建设，但因此也可能忽略国会的其他功能，比如立法草案起草、选区关系或者与其他委员会的工作。

然而，由于多数观察员已经指出联邦立法机构2011年以来履行监督职能工作中的关键弱点，因此上述高技术的新支援很受欢迎。缅甸联邦国会的两个“公共会计委员会”成为这一多样化国际支持的主要接受方。2014年以来，至少3个不同的支持预算监督的计划已经就位，并获得世界银行、国际民主与选举援助研究所（the International Institute for Democracy and Electoral Assistance IDEA）支持。联邦国会的其他委员会并未获得同等水平的支持，就长期而言，这可能是一种难以持续的不平衡。

2014年，世界银行提供300万美元支援联邦国会公共会计委员会的活动。该项目涉及公共支出以及财政问责，获得缅甸方面的热情回应。同样，国际民主与选举援助研究所还确保来自加拿大的资助，与渥太华的“国会中心”在巩发党执政期间，制定一项聚焦两院公共会计委员会的能力建设项目。该计划结合外国专家提供的实践训练，以及缅甸的专业顾问和专家为国会委员会提供的技术支持。①计划表明缅甸的律师、会计、医疗等专业服务部门正在形成对国会决策的院外影响——译者注。欧盟为缅甸带来一个3年期项目，聚焦公共财政管理和预算监督，计划于2017年启动。②该计划也将由国际民主与选举援助研究所管理，2012年以来，该研究所已经获得多个缅甸政府机构和公共人物的信任。

强调国会预算的流程和审核，这符合缅甸本阶段的发展需要，但是其他机构，比如联邦各部以及总检察长办公室最终也必须承担有效的监督职能。目前，后军政府时代缅甸的强势机构还没有为过去、现在或未来失职行为负责的意愿。鉴于各种可能性，联邦国会将继续其审核与监督工作，并逐步增加专业性，但不会有足够的政治意愿和能力对行政权分支的各种机构实施强大、全面且系统的监督。

结论和前途

联邦立法机构已经演变成为后军政府时代的重要政治机构。2010年和2015年的两次大选以及2012年和2017年的两次补选目前已经完成，与1990年的情况相反，结果获得军方及现任政府承认。一个新的立法系统精英集团已经在一个长期缺乏选举代表制度和职业立法者的国家出现。在几年来的采访中，他们显示出对国会议员义务以及民选议员的立法、监督和代表3个基本功能日益清晰的认识。在巩发党和民盟的先后领导下，缅甸国会已经呈现军政府时代难以想象的主动性，开始审核政府行政权分支的活动，否决政府官僚部门提交的法律草案，传唤联邦各部部长参加国会的质询时间，有时甚至削减军方控制部门的预算建议。国会两院都吸引了大量的媒体关注，以及市民社会的密集游说活动。

但是，这种突出的发展并不等于新立法权力的机构化和职业化将会稳步发展，并超出后军政府时代初期国会的发展水平。尽管部分指标显示缅甸的新立法分支正在步入正轨，但复苏的国会仍然处于发展早期，在经过多年的威权统治以后，两院的初始工作中难免存在效率低下问题，甚至在重建多年以后，国会行政系统仍未完全建立不受行政官僚部门和武装部队干预的、职业化属员团队。

此外，第一届后军政府国会（2011-2016年）倾向过度立法和制定草拟欠妥的法案，导致此后面临不止一次修订。2016年2月首次召集以来，民盟国会已经决定代表与公共关系活动为本届国会首要工作。但是，民盟国会无意在全体讨论期间触及某些敏感议题引发人们对于立法部门机构独立性的顾虑，尤其是相对于国务资政办公室和民盟党内级别的独立。还有明显指标显示，国会议员并未充分理解国会监督概念，他们倾向把监督理解成政治驱动的宏观反政府运动。新国会活动的诸多层面以及总体决策进程依旧游离在学者和公众视野之外。

尽管如此，本报告认为，在6年的存在时间和两次选举里中，议员和国会属员还是为推动国会职业化的作出了杰出工作。在后军政府时代恢复国会的努力中，缅甸是一个独特的个案，兼可效法的模式。然而，人们还必须更多关注国会的内部发展，从而改善对于如何强化国会工作，巩固国会独立性的认识。以下是强化上述角色、功能及国会影响力的部分建议。

对联邦议会的建议

1、改善两院立法工作和职责的规划。由于2008年宪法规定两院权力对等，向任何一院提交法案呈现随意甚至混乱的特点。民族议题、去中央集权化和联邦主义议题归属民族院；其他具有公共意义的议题，如经济、社会和安全事务归属代表院，这可以成为一种事权划分选择。

2、建立立法日程表。国会议员、政党、专家和国际资助人都已经指出建立国会日程表的必要性。没有一种可预见的议程指出何时以及如何组织立法事务，议员和政党将无法充分计划选区访问、准备委员会讨论内容、就草案接触公民社会组织，以及开展其他相关工作。访问内容显示，目前的国会发言人、政党领导人和国会议员都意识到了建立更加系统化的国会日程表的必要性，但在经过几年讨论以后，议题仍未得到解决。如果缺乏详细可预见的议程表，机构以及高级政治决策官员将就立法业务和日程拥有巨大的决定权。民盟领导的联邦国会似乎倾向每年3-4次举行一次例会：其中包括1次预算例会（1月至4月泼水节休息）、1-2次夏季例会（6-9月）以及1次讨论补充预算案的冬季例会（11-12月）。实现国会的机构化需要缩短全体讨论时间并强化国会的工作委员会。总之，国会议员需要更详细的日程表，详细到每周或者每两周的安排，以便安排他们到达和离开内比都的时间。

3、强化国会的公共关系。许多委员会主席和高级国会官员表示，公众可以通过电视了解国会的议程，或者浏览两院脸书账号，了解国会的活动。这显然不够，必须采取更多举措接触公众、解释国会的工作、改善公众对于国会以及一个遥远权力中心的观感。尽管取得部分进展，但国会的众多内部工作对于公众依然神秘。同时巩发党和民盟时代，媒体与政治及立法精英的关系困境也影响了公众表达其看法。国会必须在院外建立与媒体、公民社会组织、学校、大学和国际组织的常规对话机制。改善公共关系部门的协调工作并推动公民与国会更密切的互动，从而推动国会活动透明化、责任化，提高公众对国会的认识。

4、创建完全独立的国会机构。一个立法研究和能力建设研究院将在国会园区内提供研究和国会能力强化机构。它将提供立法研究和公共接触服务以及专业及技术性训练，同时有利于国会依靠国际和本地专家资源，提供接收国际支持的单一主体。关于两院研究部门的（目前两院研究部门没有交集），以及两院研究部门与多个国际资助项目合并的讨论，将有助于形成一个单一、独立、无政党性质的组织，推动从事公共政策、立法和法律事务的国会属员、顾问、学者、前议员、国际专家合作。还可以由该机构设计与立法机构5年任期同步的培训课程。

5、制定适用于委员会成员的规则。根据技能、知识和意愿，制定选举国会委员会成员的规则，而非遵循国会发言人和党派领袖的意愿。明确两院同类委员会的授权，以免工作重复，尤其应当重视已经消耗委员会大量时间的处理公众投诉工作（民族院的“公众投诉委员会”可以成为优化投诉解决方案的典范）。由于国会两院彼此独立工作，应当建立更多委员会以便协调聚焦共同议题的国会议员。

6、增加女性国会议员的参与度。增加女性议员的国会委员会领导工作（主席或者秘书长）。尽管从首届后军政府国会至今，已经取得部分进展，但女性国会地位问题仍然存在巨大的改进空间。相比于男性领导的专设妇女事务国会委员会（2016年以来，国会并未建立这一委员会，令人奇怪），一个非正式的女性联合核心讨论会（而非委员会）将有助于目前民盟领导的两院内60多名女性议员更有效地讨论妇女相关议题。

7、创建公共资金资助个人，并为每名议员配备国会助理。国会议员案牍劳形，且必须向他们的领导人或者党内机制寻求政治指导，而非自行开展研究，完善本人政治立场。他们循例运用国会委员会属员在国会园区的个人秘书，这种做法限制了他们的职业化，也对国会高级属员形成压力。国会议员需要个人助理协助本人处理日常立法活动、与媒体的互动、公民社会游说组织、频繁的讨论会以及选区工作。对此必须制定严格且透明的方针，但是必须避免关系户和代理人。

8、改善国会议员的居住条件。国会例会召开期间，众多民选议员远离家庭和选区，进驻内比都的招待所。其平房式建筑街区建成于2010年。缅甸已经开展改善这些住处的工作，2015年安装空调，2016年安装无线上网系统。此外，深入的改善还应当包括改善健康和社会服务。国会议员应当拥有足够舒适的居住条件，以便聚焦国会工作，并接待家庭成员访问内比都。

9、补贴来自偏远选区的代表。来自偏远、交通不便区域的国会议员无法像邻近内比都选区的议员一样服务于本选区。造访选区的工作费用昂贵且困难。通过社交媒体接触偏远和冲突影响区域，也由于当地互联网覆盖不足，效果不佳。国会应当提供特别年度拨款，补贴国会议期期间的选区回访活动，根据选区的远近决定资金划拨，比如报销每位议员在国会每次全体例会开始到结束期间往来内比都的旅费。这项选择通常比给议员加薪更合适，后一项措施经常以充实党派的财政告终，而非用于选区回访。

10、建立永久性国防与安全委员会。代表院与民族院的国防与安全委员会是2008年宪法中唯一提及但从未召集的委员会。涵盖军方委任议员和民选议员、定期会晤的国会委员会将提供启动国会审查国防部门及核算安全部队预算的起点。对于亟待建立的民间与军方代表的安全事务对话机制，此举也将成为实现有关机制制度化的主要通道。

11、确保迅速制定适当的辅助法律。一旦法律通过，立法机构应当毫无延迟地启动法律执行所需附属规则和辅助规章的制定。

12、推动国会成为真正的公共空间。国会应当增加对公众的开放程度。应当缩短公众申请旁听、观察国会工作流程，会晤议员的程序时间。早在巩发党时代，许多民选议员已经在国会会晤客人和专家，这一通道应当扩大，惠及议员来源选区选民和其他公众。

对议会行政的建议

1、推动国会办公室从3层行政转向两层行政。全体大会办公室是一个无所属议员需要服务的办公室，也没有独立国会发言人需要支援，代表院和民族院的发言人及副发言人每30个月轮流担任全体大会主席。由于代表院和民族院办公室已经为议员提供服务，全体大会办公室实属冗余。

2、强化国会内联系和对话。2013年以来，彼此独立的全体大会、代表院和民族院行政办公室几乎彻底独立运作。如果需要完成上述的机构巩固建议，这3个机构需要更多沟通，从而改善立法机构的总体运作，并推动立法机构与缅甸公众、国家机构及国际主体等外部力量的互动。

3、扩大国会属员编制。从2013年建立国会办公室以来，目前的进步受人欢迎，但进度缓慢。国会办公室目前依靠其计划人力资源的40%运作，因此应当加快实现其雇佣目标。必须寻找吸引应聘的途径，更关键的举措在于通过慷慨提供利益，以及宣传国会办公室工作的前途及荣誉，挽留雇员。

4、增加内部晋升机遇。内部能力建设需要改善高级管理层的表现，并协助国会助理幕僚晋升国会办公室的更高级职务。长期而言，这类计划对中级职员更有价值，它们将有助于形成新一代专业行政官员，平衡缅甸公务部门中的退役军人。

5、提高行政系统中的性别平衡度。国会办公室从启动以来，招募了大量女性工作人员。但是，大部分总监、副总监和主任仍为男性。一个国会委员会的10人行政幕僚组包括主任和副主任各1人，以及1名助理主任，通常均为男性。此外还有7名左右低阶女性属员。高级职务晋升通道应当增加对女性的开放度。面向国会行政人员的国内或者国际训练，特别是聚焦女性和少数民族的训练项目，应当在其课程中强调性别多样化问题。

6、在国会内部为国会议员提供个人工作空间。国会议员表示，参加全体例会或者进入委员会建筑时，他们有如在一个陌生环境中的客人。国会可以通过重新设计工作空间和办公室，为每个议员提供从事研究、私人交流、使用互联网、建立图书和档案收藏、亟待客人进行采访和咨询的空间，协助议员提升代表工作质量，包括在议会休会期间提供这类服务。此外，改善国会建筑群与议员在城内住处的交通，也有助于议员投入更多办公时间。较为富裕的议员和幕僚可能拥有私家车，但多数议员依靠国会提供的不定期交通往返。因此，对于国会议员来说，在每天的会议和法定的下午委员会开会时间之外，留在国会建筑群工作的意愿不高。

7、创建一个独立的国会安全办公室。负责立法部门建筑群管理与安全的部门应当独立于军方控制的内政部。该部门应当由国会办公室自行招募、监督和开支。

对联邦政府的建议

1、增加公共咨询。在过渡时期，决策层精英应当重视与社会其他层面，包括政治反对派接触。国会和政府决策者应当与公民社会组织、立法专家、学者及政党（包括国会以外的党派）保持定期常态化接触。这类工作可以采取就所有联邦政府筹备的草案开展公众咨询的正式流程。

2、建立一项立法战略。联邦政府应当公开一项立法计划以及一个在其5年任期内的逐步立法战略，从而确保公众了解政府的政策优先事项以及何时将进入国会议程。

3、在行政和立法权之间建立合作与对话的文化。在联邦政府部委与国会委员会之间改善互动方式，构成建立有效监督机制的关键。来自联邦部委的常设秘书应当成为核心联络官员，并随时参加国会听证。

对国际捐助人的建议

1、协调。为了避免投入成为冗余，联合国开发计划署领导的国际捐助人处于更好的协调位置。它们目前已经启动更多整合项目，但这些捐赠者之间的竞争气氛仍然存在。联合国机构、国际组织、世界各国的政府和国会都愿意向缅甸提供训练和协助项目，但它们有时忽略了与其他援助伙伴或者缅甸本地公民组织的前期讨论。负责管理国际援助和发展的联合国会委员会应当增加开会频率。正如此前的建议，创建一个国会研究所将有助于协调需求，传递和巩固国际支持，并界定发展方向。

2、提供长期援助。随着即将来临的选举可能继续出现立法机构的高频更换，确保在两代议员和国会属员之间传递来之不易的立法与行政知识，仍然是后军政府时代缅甸面临的主要挑战。因此，对缅甸国会的国际援助必须包括长期投入和适应当地情况的支持。

3、扩大对新国会议员的授课项目。2016年初，由联合国开发计划署提供的授课引导项目获得新入职国会议员的热情欢迎，这类项目应该继续。现有课程可以扩大，从而提供更广泛的训练，特别是为14个邦和省议会的议员和行政人员提供训练。

4、聚焦国会机制的训练。一位国会咨询专家曾就支援缅甸国会的国际组织评论称，这类组织有时存在替代国会秘书处的危险。为了确保一个国会机构有效运行，议员和行政人员应当精通复杂的立法程序。因此，强化缅甸国会的国际支持应当走出就民主和善治进行的原则性教育，并触及立法运作的技术层面，包括法律、立法事务和公共政策、制定立法的各种细节、审计预算、开展监督调查工作。通常被世界各国政府视为建立网络工作和“软实力”的海外访问和研究项目，应当调整，并聚焦掌握立法技巧。

5、扩大对常设和专设国会委员会的支持。2014年以来，联邦国会的两个公共会计委员会已经获得世界银行、欧盟等组织以及加拿大等国的支持，但其他对于国会立法及监督工作具有重大作用的委员会，比如另外3个宪法法定委员会也应当获得支持。

6、与本地专家合作。缅甸国会必须致力于自行决定未来与发展。巩发党国会建立并由民盟延续的国会发展联合协调委员会，是一个积极的步骤。国会基金应当增加来自缅甸国内、积极庞大的公民社会提出的国会强化倡议。关键在于，将确保国际能力建设项目与（会缅甸语的）国内和地方性议题的专家相结合，并强化缅甸本国的非政府组织、政策研究机构和智库。

7、将重要的操作手册及其他涉及立法事务的资料翻译成缅文。对缅甸稚嫩立法机构的新成员而言，集中在周六和周天的国会授课项目、会议和训练讨论会不能取代广泛的阅读。缅甸国会和政治领导人经常阅读，但只有一小部分人能够阅读长篇英文专论或使用其他外语阅读。强化缅甸国会的项目应当提供关于国会机制和程序的重要课本、参考书、论文、政策记录、摘要的翻译。当然，翻译的质量极为重要，尤其翻译缅甸语中不存在的专业术语。

8、与政党协同开展训练和工作。国际资助方已经建立了全球性的政党与政党系统志愿项目。在缅甸，该项目只能在2008年宪法规定范围内开展。该宪法的第404条b项和第407条c项严格限制外国对政党的支持。通过与得到国际支持的缅甸境内公民社会组织密切合作，政党可以更好地熟悉立法工作、国会流程以及缅甸的制度框架。

（原载亚洲基金）

随 缘 编译