2017年东盟地区论坛回顾：韩美中的成绩单

[韩]李载贤

2017年东盟地区论坛回顾：韩美中的成绩单

[韩]李载贤*

2017年东盟地区论坛中，朝鲜问题和南中国海问题成为两大热点议题。论坛与会各国对朝鲜半岛局势表示忧虑，敦促朝鲜履行联合国安理会决议，并呼吁各方重启对话实现朝鲜半岛无核化。美国试图通过向东盟施压进一步孤立朝鲜的意图没有达成，对东南亚的忽视导致美国没有在论坛中发挥出应有的存在感。虽然南中国海问题较往年大幅好转，但是如果中国不能圆满解决领土主权这一核心问题，恐怕中国与东盟的良好关系难以长久维系。东盟的内部分裂将影响其未来在国际舞台上的地位与话语权。

东盟；朝鲜半岛；南中国海；中国；美国；韩国

2017年东盟地区论坛（ASEAN Regional Forum，ARF）刚落下帷幕，此次论坛较以往任何一届都面临着更为复杂的局势背景。就在论坛召开之前，7月份朝鲜进行了两次洲际弹道导弹（intercontinental ballistic missile，ICBM）发射试验，会议期间虽然风平浪静，但是会议之后朝鲜又继续射导活动。美国和朝鲜之间互放狠话，相互威胁。受此影响，东南亚国家更为关心的南中国海问题热度略减。美国方面，原奥巴马政府时期的亚太再平衡战略销声匿迹，但是特朗普总统当选后，美国首次在地区多边安全舞台上的亮相却没有显示出其应有的存在感，由此不难看出特朗普政府的亚洲政策尤其是东南亚政策的不确定性。

此次东盟地区论坛中，朝鲜问题呈现出国际化趋势，它比南中国海或是其他区域安全问题更令人关注。虽然在论坛结束时的主席声明中体现出了各国对朝鲜问题的一致态度，但是付诸共同的实际行动却并非易事。东盟地区论坛的性质决定了其虽然可以就安全问题展开磋商，却难以出台强有力的解决之策。南中国海问题方面，中国与东南亚国家的关系得到了相当程度的改善，这一点较 2016年论坛召开时也呈现出截然不同的状态。随着时间的流逝，东盟内部或者是东盟地区论坛内再难就地区安全问题达成协议，各国只是通过会议陈述各自的不同立场，然后在最后的主席声明中单纯的罗列之。对于有争议的事件，不排斥某种立场，也不完全赞同某种立场，东盟这种对外关系的特征日益明显。

鉴于此，有必要重新回顾反思一下韩国对东盟地区论坛以及东盟的接触政策。韩国应该摒弃仅仅通过论坛或东盟表达本国立场和态度的固有做法，转而对与东盟及东盟地区论坛与会国相关的各种安全问题予以更加积极的关注。道理很简单，韩国越是关注东盟或东盟地区论坛的安全问题，东盟或论坛与会各国也会更关注朝鲜半岛问题。韩国从东盟的经验做法中也可以汲取解决安全问题的智慧。如东南亚无核区（Southeast Asian Nuclear Weapon Free Zone，SEANWFZ）条约的相关经验可以为朝鲜半岛无核区的建立提供借鉴。又如本来相互间存在分歧的多个国家能够坐下来共同成立东盟组织的范例，也为东北亚各国合作树立了可供参考的榜样。此外，韩国还应该在平时就注重拓展与东南亚各国的接触与联系，而不仅仅是在东盟地区论坛召开之际临时抱佛脚，即为了表达本国立场而突击与东南亚国家沟通。2017年东盟地区论坛上，中国与东盟关系的大幅改善就是得益于在过去1年里中国积极与东南亚个别国家的积极接触。

关注朝鲜半岛问题与美国施压

由于朝鲜从7月份开始接连发射洲际弹道导弹，导致今年东盟地区论坛上朝鲜问题成为比南中国海问题更令人关注的热点。早在论坛召开前，大部分媒体纷纷预测朝鲜和南中国海问题将成为今年会议关切度最高的两项议题。在论坛召开前后，朝鲜与美国的关系达到了近年来的最紧张状态。朝鲜分别于7月4日和7月28日两次发射洲际弹道导弹，7月30日美国表示结束奥巴马政府的对朝战略忍耐（strategic patience）政策。8月2日，东盟外长会议（ASEAN Minister's Meeting，AMM）召开，同一天美国位于加利福尼亚州范登堡的空军基地发射洲际弹道导弹以回应朝鲜射导行为。在东盟外长会议和东盟地区论坛期间，美朝关系空前紧张。8月5日，联合国安理会通过对朝追加制裁的决议。8月7日，朝鲜发表声明表示，将对安理会的追加制裁予以千倍报复。8月8日，东盟地区论坛结束当天，特朗普警告朝鲜如果继续威胁美国，则“将遭遇全世界从未见识过的炮火与愤怒”。8月9日，朝鲜强硬回应将使用洲际弹道导弹打击关岛附近的区域。

对于朝鲜问题：总体有共识，个别存异议

无论是东盟地区论坛，还是之前召开的东盟外长会议，大多数与会国家都对朝鲜发射洲际弹道导弹，导致国际局势急剧紧张的举措持反对态度。首先是东盟的外长们通过东盟外长会议主席声明表达了明确的立场：①Joint Communique of the 50th ASEAN Foreign Minster’s Meeting, Partnering for Change, Engaging the World, http://asean.org/storage/2017/08/Joint-Communique-of-the-50th-AMM_FINAL.pdf.（1）东盟各国外长对朝鲜继多次射导、核试验之后，分别于7月4日、7月28日发射洲际弹道导弹进而导致朝鲜半岛局势高度紧张的行为表示忧虑；（2）各国外长认为这种紧张局势威胁地区和平稳定，敦促朝鲜履行联合国安理会决议；（3）外长们支持重启对话以缓和局势紧张，实现朝鲜半岛无核化。此外，东盟各国外长还对文在寅总统在柏林构想中提出的构建朝鲜半岛永久和平机制、积极改善南北关系的意愿表示了支持。①相关原文如下：We continued to express grave concerns over the escalation of tensions in the Korean Peninsula including the most recent testing by the Democratic People’s Republic of Korea (DPRK) of intercontinental ballistic missiles (ICBM) on 4 and 28 July 2017 in addition to its previous nuclear tests and ballistic missile launches.Noting that these developments seriously threaten peace and stability in the entire region and beyond, we strongly urged the DPRK to fully and immediately comply with its obligations arising from all the relevant U.N.Security Council Resolution.We reiterated our support for the denuclearisation of the Korean Peninsula in a peaceful manner and called for the exercise of self-restraint and the resumption of dialogue in order to de-escalate tensions and create conditions conducive to peace and stability.We expressed support for initiatives to improve inter-Korean relations towards establishing permanent peace on the Korean Peninsula.

朝鲜发射洲际弹道导弹以及导致的紧张局势对此次东盟地区论坛也产生了影响。论坛主席声明中涉及朝鲜半岛问题的比重较往年大幅增加。主席声明第8项内容与之前东盟外长会议中对朝鲜的表述如出一辙，认为朝鲜发射洲际弹道导弹导致地区紧张，朝鲜应该遵守联合国安理会决议等。可以看出这是除朝鲜之外与会各国所达成的一致共识。相反，朝鲜方面主张的美国对其国家安全的威胁，或要求签署和平协定的相关立场却没有明确写进主席声明中。

值得注意的是，声明中接下来的内容并行罗列了“某些外长（some minister）”对朝鲜及半岛问题的相关主张。首先是“某些外长”支持“朝鲜半岛实现完全、可验证、不可逆的无核化”。其后，“某些外长”敦促“各方保持自制，营造对话条件以缓和紧张局势”。②声明英文原文：“Some Ministers reiterated their support for complete, verifiable, and irreversible denuclearization of the Korean Peninsula in a peaceful manner, called for the exercise of self-restraint, and underscored the importance of creating conditions conducive for dialogue to de-escalate tensions.”笔者分析认为，前者可能是对朝核问题持批判态度的国家观点，后者可能是中国及中立国家的意见。这些内容在以往的东盟地区论坛主席声明中也有体现，并无特别的新意。但是，声明中特别提及对朝鲜人道主义问题的忧虑，尤其是关于被绑架者的问题首次出现，这很有可能是日方反映的意见。

另一方面，主席声明中还提到部分外长支持朝韩关系改善，实现朝鲜半岛永久和平（permanent peace），这被认为是反映了韩国的主张。实现朝鲜半岛永久和平与文在寅政府柏林构想中的构建和平机制的倡议一脉相承。往届东盟地区论坛主席声明内容中也多次敦促朝韩开展对话，但是多是以第三方的立场对两国提出倡议，而在 2017年的声明中却使用了“support”这样的用语以体现对文在寅政府构想的明确赞同。③声明的英文表述为：“Some Ministers also expressed support for the initiatives to improve inter-Korea relations and to establish permanent peace on the Korean Peninsula”.可惜的是，这种赞同只是作为“部分外长（some ministers）”的观点被表述出来，而并非是论坛会员国的整体共识。这很可能是考虑到了朝鲜方面的强烈抗议。即便如此，主席声明中不顾朝方反对意见，仍体现出对柏林构想的赞成与支持，这对韩国来说是具有意义的成果。

此外，有意思的是，声明关于朝鲜半岛问题的最后表述中同时提到了“双暂停，双轨并行”（double freeze and simultaneous progress）与“分阶段”（phase-by-phase）接触的说法。也就是说，中国近期提出的朝鲜暂停核导活动、美韩暂停大规模军演，坚持半岛无核化与签署和平机制同时进行的倡议，同韩美主张的分阶段对朝接触的意见，虽然各自见解不同，甚至相互矛盾，但在东盟地区论坛主席声明中被并列地放在了一起。声明中称，上述两种意见引起了与会国家的关注。由此可见，各国对于相互矛盾的此两种意见并没有形成更赞同哪一方的共识。

综上所述，在 2017年东盟地区论坛主席声明中，关于朝鲜半岛问题的表述首先是将各国达成的共识陈述出来，然后罗列出了与会国家的各种意见。敦促实现半岛无核化，营造朝鲜对话条件，被绑架者问题，文在寅政府的朝鲜半岛政策等都有被提及，最后还将中国与韩美的观点也一一罗列。主席声明中并没有谋求各国共识最大化，而是仅仅将少数不同意见以“部分外长”立场的形式体现出来而已。

在过去的东盟文件中，虽然不乏用语模糊，却仍然致力于体现出形成共识的立场与态度。但是近期以来，东盟有关文件省略无法达成共识的事项，或是根本不进行协调努力，而只是并列罗列不同观点的现象逐渐增多。这种做法虽然有利于规避分歧，简单易行，但是却给东盟地区论坛的影响力带来了质疑。东盟地区论坛自成立之初就并非是直接解决地区安全问题的机构，①ARF的创立目的明确，在1995年第二届ARF会议上通过的《ARF概念文件》中，ARF成立的目的表述为“建立信任措施，推进预防外交，探讨对待冲突的方式”或是“探讨解决争端的机制”。也就是说，ARF是以寻求解决地区纷争与冲突的机制、方法为目的，而不是解决纷争或冲突。而是致力于为地区国家探讨安全问题，缩小意见分歧提供平台，力促部分共识的形成。可是，如果仅仅是谋求简单地罗列分歧意见，那么诸如东盟地区论坛或是东盟主导的其他多边安全合作的作用将逐渐丧失。

美国对东盟与朝鲜的关系进行施压及东盟的应对

特朗普政府上台以后，多次提及朝鲜问题是美国最重要的安全问题。这种高度重视的态度也是目前朝美关系急剧紧张的结果之一。对于朝鲜问题的解决，美国并没有直接与朝鲜展开接触，而是首先从美国与东南亚的关系中寻找突破口。美国试图促使东南亚国家重新考量与朝鲜的关系，进一步加剧朝鲜在国际社会中的外交孤立，进而中断朝鲜在东南亚地区的经济活动以保证对朝经济制裁的效果。美国公开要求东南亚国家减少其国内朝鲜使馆数量，驱逐朝方工作人员等。②Agence France-Prease, “US urges Southeast Asian allies to shun North Korea”, ABS-CBN News, May 5, 2017, http://news.abs-cbn.com/overseas/05/05/17/us-urges-southeast-aisan-allies-to-shun-north-korea.以2017年2月金正男在马来西亚遭暗杀事件③朝鲜官方断然否认死者为金正男——译者注。为契机，东南亚国家开始重新审视与朝鲜的关系，这被认为是美国对东南亚施压的结果。

在今年东盟地区论坛前后，美国继续对东南亚国家施压。因参加此次论坛而前往菲律宾的美国国务卿蒂勒森（Rex Tillerson）先后访问了马来西亚与泰国。在曼谷，蒂勒森呼吁泰国领导人查封朝鲜设在泰国的公司，以切断朝鲜的资金来源。④Amy Sawitta Lefvre, “Tillerson in Thailand presses for more action on North Korea”, Reuters, August 8, 2017, https://www.reuters.com/article/us-tillerson-asia-thailand-idUSKBN1AO0CU.美国的施压政策也间接波及到了新加坡。在东南亚地区，朝鲜企业在新加坡的活动更为活跃。新加坡与泰国可以进入朝鲜十大贸易对象国之列。

不仅如此，美国还将其矛头指向了东盟地区论坛，因为朝鲜也是论坛会员国之一。为了实现在国际舞台上进一步孤立朝鲜的战略，美国正通过多种手段向东盟国家传递信息，要求终止朝鲜的会员国资格或者迫使朝鲜退出会议。在本届东盟地区论坛召开之前，美国国务院负责亚太事务的代理助理国务卿董云裳（Susan Thornton）在记者会上与东盟国家就“终止某会员国资格的必要条件”展开磋商。毫无疑问，这里的“某会员国”指的就是朝鲜。①Associate Press, “U.S.moves to have North Korea suspended from ASEAN Regional Forum on security”, The Japan Times, August 3, 2017, https://www.japantimes.co.jp/news/2017/08/03world/u-s-movesnorth-korea-suspended-asean-regional-forum-security/#.WZK5O1FJbb0.

但是，美国的企图恐怕难有显著成效。朝鲜与东盟的 10个国家建立有外交关系，部分国家与朝鲜的关系还较为紧密。就算其中有些国家与朝鲜往来一般，恐怕也不会愿意与朝方发生外交摩擦。考虑到如果中断朝鲜企业相关的经济活动将导致与朝鲜关系的恶化，东南亚各国并没有采取有关行动。中国也是一个影响因素。虽然并没有直接证据证明，但是东南亚国家很可能会担心，如果按美国的要求对朝施压，调整与朝鲜的关系，在真的与朝鲜交恶甚至断交的情况下可能会面临来自中国的压力。

总之，东盟拒绝了美国的提案，没有终止朝鲜的会员国资格或是将朝鲜驱逐出论坛。作为东盟轮值主席国，2017年东盟地区论坛主席由菲律宾外长阿兰·卡亚塔诺（Alan Cayetano）担任。阿兰外长通过记者会果断地拒绝了美国的要求，他称：“东盟地区论坛目前没有将特定国家排除在对话之外的机制。”随后，阿兰外长还表示东盟地区论坛已经明确表达过要求朝鲜遵守联合国安理会决议的坚定立场，东盟呼吁朝鲜半岛缓和紧张，创造和平。②Katrina Domingo, “Cayetano: ASEAN won’t oust N.Korea from ASEAN Regional Forum”, A BS-CBN News, August 8, 2017, http://news.abs-cbn.com/news/08/08/17/cayetano-asean-wont-oust-n-korea-from-asean-regional-forum.目前，东盟地区论坛在规则上的确没有终止会员国资格的相关条款。所以，东盟以其自身的方式，即不是驱离朝鲜而是通过促进对话来谋求朝鲜半岛的和平稳定。美国试图对东南亚国家施压以期解决半岛问题的做法是难以取得成效的。如果美国充分了解东盟的话，就应该反其道而行之，说服东盟将朝鲜拉回国际社会之中，这样或许更能起到效果。

南中国海破冰与东盟分裂

2017年东盟地区论坛上，南中国海问题受关注的程度较往年略减。朝鲜发射洲际弹道导弹导致朝鲜问题一时间成为焦点。但是，不可否认的是，目前中国与东南亚国家在南中国海问题上已经形成了一种破冰氛围，尤其是在美国对南中国海或东南亚的有关政策并没有正式成型的情况下。即便如此，今年东盟地区论坛以及中国与东盟的关系仍有3点事项需要考察，即《南海行为准则》（code of conduct in South China Sea, COC）的协商、中国与东盟关系的全面改善，以及始终存在于东盟内部的分歧。

南海行为准则的协商

就在今年东盟地区论坛召开期间，中国与东盟各国外长就南中国海问题签署了《南海行为准则框架协议》（Framework Agreement for Code of Conduct）。无论是中国还是东盟国家，都将该协议的签署视为双边关系的巨大进步。但是，如果仅仅以此为依据就认为南中国海问题有望解决，恐怕还为时尚早。

首先，此次通过的框架协议与《南海行为准则》有着本质不同，它只是就磋商和签署《南海行为准则》的基本程序与形式达成了协议，与解决南中国海问题并不直接相关。就算有关各方成功签署了《南海行为准则》，也并没有从根本上解决南海问题，而仅是提供了管理南中国海海域紧张与冲突的基本规则。无论是《南海行为准则框架协议》还是《南海行为准则》或者是《南海各方行为宣言》（Declaration on the Conduct of the Parties in the South China Sea, DOC），都没有触及南中国海问题的根本——领土主权纷争。

第二，放置根本问题不去解决，而只是在南中国海危机管理方法上花费时间，那么中国与东盟还有很长的路要走。从 2002年签署《南海各方行为宣言》之后，中国与东盟国家就开始讨论更具约束力的《南海行为准则》的签订，但是截至目前已经历时15年之久，却仅仅实现了框架协议的签署。接下来东盟与中国将进入到正式讨论《南海行为准则》的环节，但是这个过程绝不会简单。

《南海行为准则》的约束力是绕不过去的问题。就算成功签署《南海行为准则》，该准则到底会对纷争当事国产生多大的约束力呢？如果有关国家没有遵守该准则的政治意愿的话，即便准则具备国际法效力，也终将化为一纸空谈。事实证明，涉事国家是没有这种意愿的，如果有的话就没有必要制定诸如《南海各方行为宣言》《南海行为准则》等新规定了，按照《东盟友好合作条约》（ASEAN Treaty of Amity and Cooperation, TAC）的理念，通过对话与协商解决纷争就足够了。

第三，有必要注意《南海行为准则框架协议》签署过程中中国的态度。在框架协议协商期间，中国一直主张排除外部势力干涉。2017年 6月，新加坡外长维文（Vivian Balakrishnan）与中国外交部长王毅在记者会上提及南中国海问题的解决之道时，王毅外长表示“只要中国与东盟国家继续增进互信，深化合作，排除可能来自域内、尤其是域外的干扰，在经过一段必要准备工作后，就可以适时开展《南海行为准则》的实质磋商”。①China Plus, “China, Singapore to jointly promote Belt & Road”, China Plus, June 13, 2017,http://chinaplus.cri.cn/news/china/9/20170613/6265.html.

在此次东盟地区论坛上，王毅外长与东盟各国外长见面后还表示，“在没有外界重大干扰和南海形势基本稳定的前提下，由中国和东盟国家领导人在11月中国-东盟领导人会议上正式宣布启动《南海行为准则》下一步案文磋商。”②Cliff Venzo, “Beijing sets conditions for new South China Sea code of conduct” Nikkei Asian R-eview, August 15, 2017, https://asia.nikkei.com/Politics-Economy/International-Relations/Beijing-sets-co nditions-for-new-South-China-Sea-code-of-conduct.王毅外长的发言中，外界、域外等字眼十分醒目。虽然，王外长没有明确点名，但是从最近几年的情况来看，外部势力应该指的是非南中国海主权声索国，但是却介入南海问题的域外国家，如美国、日本、印度，以及 2016年对中国做出不利裁定的国际仲裁法庭。也就是说，中国目前意图与东盟进行《南海行为准则》相关磋商，积极杜绝外部势力介入，尤其是美国的介入。

中国-东盟关系的恢复与东盟的分裂

2009年起，由于中国在南中国海的主权强化行为导致其与东南亚国家，尤其是与多个南中国海主权声索国的关系急剧恶化。这种恶化状况一直持续到2016年7月，达到了顶峰，当时国际仲裁法院判决中国九段线主张无效。但是，就在过去的1年时间里，中国与东南亚国家的关系却得到了迅速的恢复。笔者认为主要原因在于：个别东南亚国家的政治局势、中国的魅力攻势（charm offensive）、东盟层面呼吁和平处理南中国海问题，以及美国的相对不积极态度。

在东南亚各国中，老挝与柬埔寨向来与中国交好。这两个国家不涉及南中国海主权争端，并且在与中国的经济贸易往来中受益良多。泰国在 2014年军事政变后还没有恢复民主政权。由于政变当时遭到了美国奥巴马政府的谴责，所以泰国军方领导人不顾美泰的盟友关系，逐渐实施了亲中路线。中国的传统友好邻邦缅甸从 2011年政治改革起开始采取亲美政策，但是在西方国家批评缅甸民选政府领导人昂山素季（Aung San Suu Kyi）对少数民族人权问题的消极态度后，缅甸便开始与西方世界拉开了距离，并顺势强化与中国的经济合作以谋求国内的经济增长。①Huang, Cary, “A balancing act for Suu Kyi as ‘fratemal friendship’ with China echoes beyond borders”, South China Morning Post, August 23, 2016, http://www.scmp.com/comment/insight-opinion/article/2007750/balancing-act-suu-kyi-fraternal-friendship-china-echoes.

更为重要的变化发生在东南亚的一些关键国家身上。②东盟内部没有明确规定何为关键国家。但是综合考虑在东盟的影响力，个别国家在国际舞台上的话语权、国家实力等因素，菲律宾、泰国、新加坡、马来西亚、印度尼西亚及越南等国被认为是主导东盟的关键国家。典型的代表就是菲律宾。将中国九段线告上国际法庭的菲律宾自从杜特尔特（Rodrigo Duterte）当选总统后开始急速地向中国靠拢。③Liu, Zhen, “We’re neighbours and blood brothers: Xi tells Duterte as firebrand leader announc es ‘separation’ from US”, South China Morning Post, October 20, 2016, http://www.scmp.com/news/ch ina/diplomacy-defence/article/2038577/philippines-president-rodrigo-duterte-gets-red-carpet.作为回应，中国政府公布了价值240亿美元的对菲经济援助计划。④Calonzo, Adreo and Cecilia Yap, “China Visit Helps Duterte Reap Funding Deals Worth $24 Billion”, Bloomberg, October 21, 2016, https://www.bloomberg.com/news/articles/2016-10-21/china-visithelps-duterte-reap-funding-deals-worth-24-billion.马来西亚方面也开始疏远美国，主要原因在于 2016年初美国司法部就腐败问题对马来西亚总理纳吉布·拉扎克（Najib Razak）展开调查。⑤Barta, Patrick, “5 Things to Know About the U.S.Justice Department’s 1MDB Case”, The Wa ll Street Journal, July 21, 2016, https://blogs.wsj.com/briefly/2016/07/21/5-things-to-know-about-the-u-s-j ustice-departments-1mdb-case/.2016年下半年纳吉布总理访问中国时，中方公布了230亿美元的中马经济合作方案。其中，中国计划投资130亿美元修建连接马来西亚东西海岸的铁路。⑥Lopez, Leslie, “Malaysia’s East Coast Rail Line touted as a game changer”, The Straits Times,December 22, 2016, http://www.straitstimes.com/asia/se-asia/malaysias-east-coast-rail-line-touted-as-a-ga me-changer.预计中国与菲律宾及马来西亚的双边关系在未来几年内将保持良好的发展势头。

推行佐科·维多多（Joko Widodo）总统“全球海上支点”战略的印度尼西亚，目前虽然尚未从中国获得大量援助，但是印尼方面十分期待中国或亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）的投资。相反，只有新加坡从2016年下半年开始与中国疏远。新加坡并不期待亚投行或者“一带一路”（Belt and Road Initiative，BRI）带来的经济增长机遇，而是对中国的战略威胁保持警惕。2017年初，新加坡与台湾进行联合军事演习结束后，部分军用物资经香港转运时被香港海关扣留，中新两国关系的不睦由此可见一斑。中国政府也没有邀请新加坡总理李显龙（Lee Hsien Loong）参加“一带一路”高峰论坛。可是，即便如此，中新两国关系近期开始呈现出回暖征兆。在东盟地区论坛上，中国大力称赞新加坡作为东盟-中国关系协调国所发挥出的“积极的、建设性作用”。①Raul Dancel, “China lauds Singapore’s ‘positive’, ‘constructive’ role as Asean coordinator”, Th e Straits Times, August 6, 2017, http://www.straitimes.com/asia/se-asia/china-lauds-singapores-positive-co nstructive-role-as-asean-coordinator.

综上所述，个别国家担心如果因为南中国海问题与中国进一步交恶将导致更为不利的局势，还有部分国家因为美国或者西方国家及国内政治的原因希望改善与中国的关系，所以出现了2016年7月以后中国与东南亚国家关系的戏剧性转变。当然，中国的经济援助也是重要原因之一。另一方面，美国奥巴马政府时期的重返亚太政策在特朗普执政后荣光不再。事实上，特朗普政府并不重视东南亚的战略地位，至今也没有出台正式的对东南亚政策。对美国，或者说是对特朗普领导下的美国缺乏信任，导致众多东南亚国家开始追求通过与中国改善关系而获取实际利益。

由于各自不同的原因，几乎所有东南亚国家都开始了对中国的接触政策，但是这种现象并不能说明这是东盟一致决定的战略行动。东盟内部一直因域内战略问题，尤其是南中国海问题而呈现出分裂状态。南中国海主权声索国与非声索国之间存在异议，各个主权声索国也会因为战略考量、国内问题、来自中国的潜在经济利益等因素而保持不同的微妙立场。东盟的这种内部意见分歧自从2012年柬埔寨金边东盟外长会议之后就日趋表面化。

2017年东盟外长会议就在东盟地区论坛召开前两天举行，此次会议上东盟的内部分化也表现得十分明显。东盟会员国外长就会议结束后的主席声明内容进行磋商时，越南积极游说敦促东盟各方在主席声明中对中国在南中国海填海问题以及军事化问题表明强硬立场。但是，包括轮值主席国菲律宾在内的其他东盟国家或许考虑到可能来自中国的压力而并不愿意在主席声明中就南中国海问题发难。②Martin Petty, “ASEAN communique stalls amid disagreement on South China Sea stance”, Reu ter, August 11, 2017, http://www.reuters.com/article/us-asean-philippines-idUSKBN1AL05R?il=0.越南的这种态度导致原计划于东盟地区论坛期间举行的中越外长会议被突然取消。③Kristin Huang, “China-Vietnam maritime tensions flare as foreign ministers meeting called off”,South China Morning Post, August 12, 2017, http://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/artic le/2105828/china-vietnam-maritime-tensions-flare-foreign-ministers.

这种意见分歧难以轻易调和，导致东盟外长会议结束后没有立刻发表主席声明，而是在接下来召开的东盟外长扩大会议（ASEAN Post-Ministerial Meeting，ASEAN PMC）、东盟+3外长会议、东盟峰会外长会议、东盟地区论坛等系列会议全部结束后，才共同发布了一致声明。在最后的声明文件中没有提及中国等特定国家，而仅是对南中国海填海问题、军事化问题表达了忧虑。预计未来东盟的内部分裂与分歧将持续下去，尤其是在南中国海问题上。东盟在域内的战略地位及影响力，取决于东盟自身在强国面前是继续保持分化的态势，还是以一个消除了分歧的整体发声。

结 论

每逢东盟地区论坛召开期间，韩国政府和媒体都只是特别关注朝鲜半岛问题，尤其是对论坛主席声明如何表述半岛问题十分敏感。这是在韩国特有的现象。朝鲜半岛问题成为此次东盟地区论坛的核心议题实在出乎所料。除了韩国以外，其他所有与会国家及媒体都更为关注的是南中国海及美中战略竞争问题，尤其是东盟地区论坛本身就是为了围绕这些问题而组织召开的。朝鲜半岛问题之所以能够脱颖而出成为核心议题，与此次会议召开前朝鲜刚刚发射洲际弹道导弹，美国对朝鲜问题的重视，以及朝美关系的高度紧张这些特殊状况密切相关。

随着与朝鲜及朝鲜半岛问题相关的紧张局面及对峙状况不断加剧，国际社会对文在寅政府柏林构想及新的对朝政策的关注度受到了一定的影响。虽然在东盟外长会议、东盟地区论坛的主席声明中都提及了柏林构想的主要内容，即朝鲜半岛永久和平问题，但是，除此之外，东盟地区国家再无暇更多地关注柏林构想。即便如此，韩国政府在未来的东盟地区论坛中需要继续坚持新的对朝接触政策。首先，有必要消除过去由于韩国政府单方面的要求而导致东盟域内国家对朝鲜半岛问题的厌烦。其次，比起对朝鲜施压谴责，开展和平对话更容易在东盟地区论坛以及东盟地区内部得到支持。菲律宾外长曾发表声明表示，呼吁各方创造条件实现对话，同时指出东盟准备好在朝鲜半岛问题上扮演建设性角色。这些表态与韩国新政府的对朝政策相呼应。目前，朝鲜的不断挑衅导致对话难以在短时间内展开，所以韩国政府有必要保持软硬兼施的策略——一方面与美国通力合作，对朝鲜的挑衅持坚决态度，另一方面通过东盟向朝鲜传达愿意开启对话的意愿。

因南中国海问题而一度面临紧张局面的东南亚国家，在过去的1年里与中国的关系得到大幅恢复。即使算不上是新蜜月，也可以称之为是新缓和。这是由中国对东盟的魅力攻势，以及本届美国政府对东盟相对的不重视态度所引发的。但是，东盟国家对中国的这种态度并不是永久的，甚至不是长期的。从一两年前东盟与美国的关系就能看出，随着局势的变化，东盟成员国对强国的态度是多么变化无常。无论中国给予东盟多少援助，或是对东盟的影响力有多大，如果最终无法解决南中国海领土争端这一根本性的安保、主权问题，中国与东盟之间的信任关系将始终存在无法逾越的障碍。

* 作者为韩国峨山政策研究院高级研究员。

（原载韩国峨山政策研究院《ISSUE BRIEF》，2017年8月17日）

解放军外国语学院亚非语言文学专业硕士研究生 庞祉慧

95897部队 李华东 译