供给侧改革背景下社会保障制度调整再审视

汪连杰

(武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072)

一、研究背景与问题的提出

现阶段，我国经济发展进入新常态。2015年6月，习近平总书记在贵州调研时指出：“适应新常态、把握新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。”[1]随后，2015年12月，习总书记在中央经济工作会议上指出：“推进供给侧改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应我国经济发展新常态的必然要求。”[2]因此，经济新常态下，从供给侧入手，化解产能过剩，优化我国整体经济结构，培育新的经济增长点，成为引领经济发展新常态的重要机制。而所谓供给侧改革，指的是从提高产品和服务的质量入手，通过改革推进供给结构的调整，矫正要素配置的扭曲，扩大有效供给，提高供给体系与需求体系之间的匹配度和灵活性，更好地满足人民群体的需求。[3]供给侧改革过程中，落后产业职工面临大规模转产再就业，加上新就业人群增加，产业之间的就业界限逐渐模糊，从而对我国社会保障制度提出了新的要求。关于供给侧改革对社会保障制度的影响，目前鲜有学者给予详细论述。郑秉文(2016)指出，社会保险降费是供给侧改革的重中之重，是当前和今后一个时期的主线，是全面建成小康社会决胜阶段和跨越“中等收入陷阱”的关键。[4]温龙生、王克焕(2016)从供给侧改革入手，深入分析了供给侧改革对就业的影响。[5]除此之外，董武全(2015)、杨怀印等(2015)、黄文正等(2015)从经济新常态入手，提出了社会保障制度体系的具体完善路径。董武全认为“新常态”是我国经济结构转变的具体反映，要求社保制度必须发展完善。[6]杨怀印等指出，应该健全社会保障部门分管协作的交互机制，并优化医疗保险药品的定价与招标管理，建立联合精算的实时联网操作模式。[7]黄文正等认为应该从制度统一性和公平性出发，完善我国的社会保障制度。[8]本文认为，经济新常态是我国经济发展的阶段性状态，而供给侧改革才是新常态下促进经济增长的具体举措。因此，供给侧改革过程中，我国的就业形势和就业人群都发生了较大变化，对社会保障制度提出了更高的要求。基于此，本文首先论述供给侧改革与社会保障制度之间的逻辑关系。其次，在此基础上，具体分析供给侧改革对社会保障制度产生的具体影响。最后，提出供给侧改革背景下我国社会保障政策调整的具体措施。

二、供给侧改革与社会保障制度改革之间的理论逻辑

在劳动力优势、改革红利和经济后发优势的共同影响下，我国经济在较长时期取得了较高水平的增长。1978～2007年，我国GDP增长率达到10%，处于世界领先地位。然而，经济长期高速增长过程中积累并产生了一系列体制性、结构性问题，导致近年来我国经济增速放缓。2008～2014年，我国GDP增速降为8.6%，2015更是跌到6.9%。[9]除此之外，人口快速老龄化导致适龄劳动人口减少，企业用工成本增加，加上地方政府负债率较高以及产能过剩带来的资源浪费，在经济领域进行供给侧改革势在必行。因此，供给侧改革不仅是中国宏观经济认识上的理论升华，更是中国经济结构优化升级的必经阶段。

(一)供给侧结构性改革的理论逻辑

19世纪初，法国经济学家让·巴蒂斯特·萨伊(Jean-Baptiste Say)提出了著名的“萨伊定理”。萨伊认为，在产品交换的过程中，货币只在一瞬间起作用，当交易结束之后，我们发觉交易总是以一种货币交换另一种货币。基于这个假设前提，萨伊提出了“产品是以产品购买”的思想。另外，根据萨伊的描述，“一般情况下，生产者在完成生产的工序之后，必然急于出售，并且同样急于把出售商品所得到的货币花光，所以，一种产品的生产会为其它商品提供销售途径。”[10]因此，根据“萨伊定理”，在一个完全自由的市场经济中，由于供给能够自行创造自己的需求，因而供给和需求不会发生严重的失衡，社会总需求始终等于社会总供给。“萨伊定理”强调了“供给自行创造需求”的理念，启发了人们对于“生产和消费，以及供给和需求相互影响决定市场容量”的思考，萨伊也因此成为供给学派的“开山鼻祖”。

20世纪30年代，资本主义国家爆发了经济危机，人们发现供给不能自行创造需求，“萨伊定理”受到了质疑和挑战，凯恩斯主义开始盛行。1936年，英国经济学家凯恩斯(J. M. Keynes)出版了著名论著——《就业、利息与货币通论》，与强调“供给侧”的“萨伊定理”不同，凯恩斯以“需求侧”为主要视角，批评“萨伊定理”忽视了货币参与流动使得产品在买与卖上出现了分离，明确提出“在边际消费倾向递减、货币的流动偏好和利率下降等因素的影响下，造成社会的有效需求不足，总需求不足才是引发经济危机的主要来源。”因此，凯恩斯主张，要克服国家的经济衰退，就应该由政府进行调控，刺激消费，并对总需求进行管理，通过扩张性的货币政策和财政政策去刺激总需求。

20世纪70年代，资本主义国家经济发展陷入“滞胀”局面，为纠正凯恩斯学派过分强调刺激需求的做法，出现了以美国学者阿瑟·拉弗(A.Laffer)、万尼斯基(J.Wanniski)、吉尔德(G.Gilder)为代表的供给学派。首先，拉弗提出了著名的“拉弗曲线”，系统描绘了政府税收收入与税率之间的关系，即随着税率的提高，当税率达到一定水平时，此时政府的税收收入达到最大值，超过这个限度，再提高税率，反而会导致政府税收收入的减少。于是，万尼斯基将这种新办法称作供给侧改革，并把这套新理论叫做供给经济学。[11]供给学派认为，如果沿用凯恩斯学派“需求自行创造供给”的论断，政府采用扩张总需求的手段去对待经济“滞胀”，则会加剧市场上产品价格的上涨；如果用抑制总需求的办法，则可能加剧经济停滞。所以，经济停滞的原因并不在需求侧，而应该在供给侧。因此，供给学派认为，应当用供给管理来代替需求管理，通过减少政府对经济的干预，缩小政府开支，降低税收来刺激社会的总供给。供给学派的主张得到了美国里根总统的采纳，并作为以后各届政府调节经济的基本手段。

(二)供给侧改革与社会保障制度改革之间的逻辑关系

长期以来，建立与经济发展水平相适应的社会保障制度是社会保障制度建设的基本原则。一方面，社会保障制度属于一种收入再分配和保障机制，适度的社会保障制度能够弥补市场经济发展的缺陷，维护经济社会稳定；另一方面，社会保障水平必须处于适度水平，过低达不到保障的功能，过高则损失效率。因此，经济新常态下，我国经济发展凸显了很多新特点，同时也影响了与其紧密相连的社会保障制度的发展，尤其是供给侧改革过程中社会保障改革与供给侧改革密切相关。主要体现在以下三方面：

第一，顺应经济形势，完善社会保障制度是供给侧改革的必然要求。一方面，长期稳定的经济积累为社会保障制度发展提供了物质基础和良好的改革机遇；另一方面，随着我国新型合作医疗保险、城乡居民基本养老保险和其他社会保障制度的完善，我国进入了全民保障的新阶段。[12]供给侧改革背景下，在化解产能过剩和产业结构优化升级过程中，我国必然会出现结构性失业现象，供需结构性矛盾突出，加上新兴产业的发展，灵活就业人群增加，对于社会保障制度的改革完善提出了更高的要求。

第二，供给侧改革过程中完善社会保障制度要遵循其自身发展的规律。应该正确处理好效率与公平、短期与长期的关系，避免改革过程中的泛经济化倾向。社会保障制度的发展具有刚性，在新旧经济增长动力转换和产业结构调整的过渡期，社会保障制度为经济发展提供支持的同时，更应该尊重制度发展规律，坚持以人为本的价值理念，提高社会保障制度的公平性，不断增强灵活性，从而促进制度的可持续发展。

第三，从社会保障体系内部看，也需要进行供给侧的结构性改革。以我国的老年服务业为例。老年服务业是集生产、经营、服务于一体的综合性产业，是随着我国老年人口增加而发展起来的新兴产业。现阶段，我国老年服务业进入了一个快速发展的新时期，迫切需要改善现有的供给结构，促进供给侧和需求侧的有效衔接，进而促进产业的发展。从产业内部看，我国老年服务业的供给侧存在的问题主要体现在三个方面：一是老年服务潜在需求较大，但有效需求不足；二是高端老年服务生产过剩，供需结构失衡；三是老年服务供给主体单一，产品结构不合理。所以，应该对我国老年服务产业进行供给侧改革，优化供需结构，培育有效需求。[13]

因此，正确理解供给侧改革与社会保障之间的逻辑关系，有利于为新常态下促进经济增长奠定基础。

三、供给侧改革对社会保障制度的主要影响

推动经济结构的供给侧改革，是我国应对经济新常态的重大举措，是适应经济发展的必然要求。2015年11月，习总书记用“加减乘除”四则运算解读了供给侧改革。简单地说，供给侧改革的“加法”指的是补齐制度短板，加强公共产品供给；供给侧改革的“减法”主要指政府简政放权，降低企业经营成本；供给侧改革的“乘法”是指基于创新发展理念，挖掘经济发展新动力；供给侧改革的“除法”主要指清除产能过剩。[14]因此，供给侧改革过程中，政府的不同措施对社会保障制度的具体影响不同。

(一)补短板改革对社会保障制度的影响

供给侧改革的重点有两个方面：一是大力发展第三产业，优化产业结构；二是要加大对民生保障方面的扶持力度，弥补经济发展的“短板”。补短板主要指的是通过补齐公共领域尤其是民生领域的不足，促进经济社会的协调发展。补短板的目标与社会保障制度建立的初衷是一致的，都是为了减少贫困、增进人民福利，促进社会整体公平。因此，在供给侧改革的过程中，应该大力发展公共产品供给和社会保障制度建设。现阶段，我国社会保障制度暴露出很多矛盾与问题，在促进公民收入合理分配上并未发挥出应有的作用。一是社会保障制度“碎片化”，造成城乡、群体与区域间的不公平；二是社会保险待遇确定和调整机制不完善，造成代际分配失衡；三是制度供给缺乏弹性，造成供给侧改革过程中的风险分担作用不强。因此，应该针对性补齐社会保障制度的“短板”，加快制度整合、健全待遇调整机制，加强制度的保障功能。尤其是在治理贫困过程中，大力健全“造血”机制，直接面向贫困人口。对于我国现阶段“因病返贫”的恶性循环，通过提供针对性的医疗救助，使其免于生存危机。

(二)降成本改革对社会保障制度的影响

降成本改革指的是政府简政放权，聚焦供给侧改革过程中企业发展面临的突出问题，充分发挥财政政策和税收政策的积极作用，把更多的经营管理权下放给企业，通过进一步实行结构性减税和普遍性降费，降低企业生产经营负担，增强企业发展动力。降低企业生产经营成本主要通过以下三项措施：一是清理各种不合理收费；二是研究降低制造业增值税税率；三是降低社会保险费。一方面，降低企业社会保险缴费率，一定程度上会造成我国社会保障收入来源减少，社会保障基金支付能力将受到影响；另一方面，降低企业生产经营成本将促进我国创新创业的发展。2015年6月，国务院颁布了《关于大力推进“大众创业，万众创新”若干政策措施的意见》，文件指出，简政放权，推动大众创业、万种创新，大力发展第三产业，从而培育新的经济增长点。根据“克拉克定理”，随着经济的发展，产业结构不断调整，第三产业发展逐渐超过第一产业和第二产业，劳动力也逐渐由第一产业、第二产业向第三产业转移(王述英，2003)。[15]随着我国经济的发展，第三产业比重不仅于2013年超过第二产业，而且在2015年超过50%，达到50.5%。随着第三产业比重的稳步提高，各种新业态、新模式的不断发展，所能提供的就业渠道更多，吸纳的灵活就业人群也就越多。因此，供给侧改革过程中，政府要完善社会保障制度的执行力度，特别注重灵活就业人群的社会保障问题。

(三)去产能改革对社会保障制度的影响

我国经济经过长时期快速增长积累了很多结构性问题，尤其在经济新常态背景下，工业领域产能过剩现象日益突出，特别是钢铁、石油、煤炭等重工业部门，产能过剩现象严重。而消除产能过剩过程中的下岗职工转移安置问题逐渐成为人们关注的重点。2016年2月29日，人力资源与社会保障部部长尹蔚民指出，供给侧改革过程中，仅煤炭和钢铁两个行业，初步统计就有将近180万劳动力需要转移安置。[16]2016年3月1日，全国政协十二届四次会议上，民革中央《关于多措并举，做好去产能过程中人员安置工作的提案》指出，我国产能过剩产业大多是劳动密集型行业，就业人数众多。供给侧改革过程中预计将产生近1000万的劳动力转移，将对就业、社保、劳动供求双方造成巨大的压力。[17]因此，完善失业保险和就业保障制度，妥善解决劳动力的转移安置工作，不仅关系到供给侧改革目标的顺利完成，同样关系到劳动力群体的切身利益和社会的长期稳定。

(四)去库存改革对社会保障制度的影响

供给侧改革中的去库存主要指的是房地产市场，尤其是中小城市的房地产市场。多年来，房地产作为中国经济增长拉动效益最大的产业，对推动钢铁、水泥等重工业、相关服务产业及金融产业的发展都发挥了重要作用。从房地产市场的具体发展来看，中国房地产开发投资额从2008年的31 203亿元增长到2015年的95 979亿元，增长约3.1倍。而就投资额增长率而言，2010年最高，达到33.2%，2014年降为10.50%，2015年降到1.0%。 房地产增速放缓的深层次原因在于房地产供给市场存在的结构性问题，化解房地产市场库存的关键在于调整供给结构。房地产市场发展的关键不仅仅在于促进当前经济的发展，而且在于推动以人为本的城镇化发展和农民工进城落户。社会保障制度是一种收入再分配制度，通过制度安排，提高低收入者的消费能力，促进低收入人群把住房需要转变为住房需求。因此，供给侧改革过程中，要完善住房保障制度，加强我国公积金制度的覆盖面，为参保人群提供资金支持，从而有利于去库存改革的顺利进行。

(五)产业融合对社会保障制度的影响

供给侧改革过程中，一方面，清除产能过剩，加快落后产业退出市场。另一方面，提高要素的配置效率，加快传统产业的转型升级，并注重培育新兴产业。而传统产业的融合式发展不仅是传统产业转型升级的基本路径，而且有利于促进“新经济”的发展。2016年3月，李克强总理在十二届全国人大四次会议答记者问时解读了“新经济”，总理指出，“新经济的覆盖面和内涵很广泛，不仅仅指第三产业中的“互联网+”、物联网和云计算等新兴产业，而且涉及一、二、三产业的融合发展。”[18]因此，供给侧改革有利于促进产业之间的融合，从而有利于培育“新经济”。例如：近年来，将旅游产业和养老产业结合起来的旅居养老产业的发展，在吸纳就业人员方面做出了巨大贡献。而三大产业之间融合式发展，不仅逐渐消除了劳动力就业之间的产业界限，而且有利于促进部分产业向农村地区转移，从而加快城乡之间资金、劳动力等生产要素的自由流动，实现资源的优化配置。因此，供给侧改革过程中，必须加快城乡就业服务体系的一体化发展，加强农村就业服务能力建设，从而促进我国社会保障制度的一体化进程。

四、供给侧改革背景下社会保障制度的政策调整

“十三五”时期，建立全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效、更加公平，更可持续的社会保障制度是经济社会发展的主要目标之一。经济新常态下，供给侧改革过程中，伴随着人口老龄化水平的提高，我国劳动力供给逐渐由无限供给转为有限供给，劳动力结构性问题亟需解决。中国社会科学院张车伟教授指出：“十三五”期间，中国劳动力短缺局面呈现不断严重的趋势，总量充足、结构性短缺将是中国劳动力市场的一种常态。[19]因此，“十三五”时期，政府应该针对供给侧改革中劳动力市场出现的新变化，通过简政放权，健全我国社会保障制度，不仅有利于社会稳定，而且有利于促进经济的可持续发展。

(一)引入制度供给概念，强调政府在社会保障中的兜底性作用

制度供给是指制度供给者在给定的主观偏好、制度环境和理性水平下，通过特定的程序进行正式规则创新的过程。制度供给的主体是政府，只有政府制定的正式规则和制度才能具有强制性。[20]“十三五”规划建议指出，应该加强我国社会服务领域的制度创新和制度供给，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，对丧失劳动能力的社会成员实施兜底性政策。[21]因此，供给侧改革过程中，一方面，政府要重塑自身在社会保障领域中的责任意识,注重政府职能的参与与分权，充分强调政府在社会保障中的兜底性作用。例如在基本养老保险制度改革过程中，应该倡导政府的财政责任从非制度化向制度化转变。[22]另一方面，应该重塑社会保障制度的顶层设计，正确处理好长期与短期、公平与效率之间的关系，并在此基础上，注重社会保障制度的可持续作用。

(二)完善失业保险制度，加大失业救助力度，提升就业服务能力

我国供给侧改革对于就业转换产生了一定的影响，结构性失业风险增加。随着产业结构的转型升级，落后产业退出市场，职工面临大规模转产转业，失业保障负担加重。第三产业就业人数增加导致非公有制单位的失业保险金增加，加上不同行业之间失业保障水平的差异，这些都使得完善我国失业保险制度的重要性凸显。因此，为解决供给侧改革过程中出现的新问题，必须对我国失业保险制度进行政策创新。首先，建立全国统一的失业保险制度，消除失业保险的制度差异，保证制度的公平性。通过扩大失业保险的范围，保证劳动者都能享受到同等的权益，同样有利于制度管理。其次，加大对于失业者的救助力度。保障失业群体的基本生活，并采取一系列措施，保证失业者有接受培训和寻求新的就业机会。最后，提升政府就业服务能力。通过加强公共就业和人才服务，全面推进就业服务的制度化、专业化和信息化建设，逐渐完善劳动力市场监测和信息发布，从而有利于完善劳动力市场服务体系建设。

(三)降低企业缴费率，扩大覆盖面，注重新就业人群的社会保障问题

在我国经济增速放缓的背景下，降低企业在社会保险的缴费率是降低企业生产经营成本的一项重要措施。受多种因素的影响，我国社会保险缴费率高，人口老龄化、社会保险制度不完善等都是其影响因素。因此，需要有针对性地采取措施，避免降低职工的福利待遇。具体来说，应该从内涵降费和外延降费两个方面入手。内涵降费指的是通过精简不合理的社会保障项目，下调部分险种的缴费率，并通过完善降缴缓缴机制等方式，从而促进职工和企业共担经济周期风险。外延降费指的是在经济发展下行的背景下，通过其他再收入分配制度，加大财政转移支付能力和国有企业反哺力度，通过资金开源的办法，减轻职工和企业的当期缴费压力，从而有利于为降低社会保险缴费腾出空间。除此之外，针对第三产业和新兴产业发展带来的灵活就业人员增多的情况，应该进一步加大社会保障覆盖范围，重点做好进城务工人员、城镇就业人员和灵活就业人员的参保工作。政府应该采取激励措施，引导和鼓励各类人员尽早参保、长期参保和连续参保。[23]

(四)消除基于身份的制度差异，推动社会保障的一体化进程

供给侧改革过程中，随着产业结构的优化升级，产业之间融合导致就业界限逐渐模糊。消除基于身份的制度差异不仅是社会保障制度的改革取向，更是供给侧改革对于社会保障制度的基本要求。因此，从宏观上讲，推动社会保障制度的可持续发展，消除基于身份差别的社会治理模式，关键在于实现中国社会保障制度的全面整合，尤其是城乡社会保障制度的整合，推动社会保障的一体化进程。首先，明确一体化的基本方向、原则与步骤。即认清社会保障一体化的现实意义，并在顶层设计的基础上，分步骤进行。其次，加强中央政府对于社会保障制度的统筹管理。正确处理好中央政府与地方政府之间的关系，并形成中央政府主导下的共同治理体系。[24]最后，在一体化的总体框架内建立和发展多样化的制度体系，促进制度之间的协调与运行，并重点推动城乡教育保障、医疗保障和养老保障的一体化发展。因此，在供给侧改革过程中，应该加强农村社会保障的投入，并随着城乡一体化的发展，不断调整保障水平，直至统一。

(五)提高资金使用效率，提升社会保障基金保值增值能力

建立全国社会保障基金是党中央、国务院作出的重要战略决策，是完善我国社会保障体系，积极应对人口老龄化的重要举措。近年来，政府通过财政拨款、国有资本划拨、投资收益等方式，不断充实社会保障基金。截止到2016年，我国基金规模达到15 085.92亿元，年均投资收益率为8.82%。[25]但随着人口老龄化水平的不断加剧，基金支持压力增加，迫切需要完善社会保障基金的资金筹集、使用、管理和监督等环节，提高资金的保值增值能力。2016年，国务院总理李克强签署国务院令，公布《全国社会保障基金条例》，旨在为人口老龄化背景下的社会保障基金支持提供资金保障。因此，应该从以下三个方面入手，提升社会保障基金保值增值能力。第一，提高资金的使用效率。在统筹基金收支平衡的基础上，真正关注需要保障人群的需要。二是建立专业化的基金投资运营，社会保障基金投资运营应该坚持安全性、收益性和长期性的原则，在借鉴国外先进经验的基础上，获得稳定的投资收益。最后，做好并轨之后的养老保险制度改革。大力发展企业年金制度和职业年金，提高企业年金在在养老保障中发挥作用的空间。基金应由单位和职工缴费形成，实行完全市场化的管理运营。

[1]习近平在贵州调研时强调：看清形势适应趋势发挥优势，善于运用辩证思维谋划发展[EB/OL].新华网.[2015-06-18]. http://news.xinhuanet.com/video/2015-06/18/c_127930502.htm.

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