利用PPP模式推进“制造业+互联网”：国际经验与中国对策

张 群，杨 帅

(中国信息通信研究院 政策与经济研究所，北京 100191)

新工业革命背景下，产业发展呈现出融合创新的典型发展趋势[1]，其中“制造业+互联网”是最新融合发展的关键词，将成为我国制造业转型升级的重要引擎。但是，产业的持续健康发展，需要关键核心技术的创新突破和相关支撑平台的高效建设运营，巨大的资金投入、突出的外溢效应使得自由市场环境下的企业望而却步。源自欧美的政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，简称PPP)模式，逐渐成为撬动社会资本进入、充分发挥龙头企业引领作用的有效政策工具，并从公共领域加快向准公共领域应用拓展。本文在简要回顾PPP典型模式特征基础上，重点梳理总结德国、美国应用PPP模式加快融合创新领域研发突破的相关经验，以此对比分析我国存在的问题，并提出针对性的对策建议。

一、PPP典型特征与模式简述

PPP最早起源于20世纪70年代英国的“公私合作”机制，当时主要为解决经济萧条引发的财政资金不足问题。1984年，在土耳其成功应用BOT(建设—运营—转让)的PPP模式建设阿科伊核电厂后，其他国家纷纷效仿，特许经营、租赁合约等PPP模式都得到了广泛应用。[2]进入21世纪，发达国家相继完成基础设施建设，PPP在基建领域的发展空间逐步缩减，欧盟等发达经济体越来越注重应用PPP模式推动前沿技术创新。据统计，截至2015年底，已有超过70%的OECD国家采用PPP模式支持科技创新，PPP已成为热门创新政策工具。[3]

(一)PPP的内涵与核心特征

由于各国国情不同，实践模式各异，目前国际上并没有形成一个公认的PPP定义，不同组织对其认识也多种多样(见表1)。综合主流机构对PPP的定义，我们认为PPP是公共部门与私人部门的一种合作模式，其本质是双方通过适当的机制设计，建立起风险共担、收益共享关系，以更好地协同推动基础设施、公共服务等(准)公共产品的供给。

表1 不同国际机构对PPP的定义

根据现有研究，我们认为PPP模式的核心特征可以从以下几方面进行刻画：一是公私部门按职责分工紧密协作。其中，公共部门提供必要的协助和监管，私人部门则发挥资金、技术、管理优势。通常政府会对服务标准、质量安全标准及收费标准制定保留一定的控制权，并对项目公司的运营情况进行监督。二是项目有基于产出的收益。“收益”可以来自项目本身的成果，也可以来自政府的政治承诺或资金引导，其中后者在PPP项目前期发挥举足轻重的作用。三是组织过程中各方合理分担风险。一般各方会通过合同界定权利与责任，并基于此进行长期深入合作。四是建立精炼正式的长效沟通机制或流程。如召开常务会议、组建各方参与的协调机构等，确保随时协调出现的问题。需要重点说明的是，PPP主要应用于具有突出正外部性、私人资本无动力独立开展的领域，因此在PPP项目中设定科学合理的政府付费机制，是PPP项目运营初期激励私人资本参与公共项目的关键(见表2)。目前，主流的PPP模式中已经形成了相对成熟的政府付费模式，如一次性补贴、持续性补贴、或有付费等。

表2 较为常见的政府付费模式

(二)PPP的主要模式

经过40多年的演化，PPP不仅从最开始的基建等纯公共领域拓展到了技术研发等准公共领域，而且已经衍生出多种多样的公私合作模式。美国政府会计处将PPP分为BDO、BOT、DB、DF等12种模式；世界银行根据项目的所有权、经营权、融资关系、风险分担等将PPP分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营等6种模式；国际理事会则根据建设和设施方面的伙伴关系划分出18种PPP模式。[4]在国内，目前广泛采用的是2004年北京基础设施投资公司提出的划分方法，即按照社会资本在项目中承担的义务将PPP模式分为三大类：第一种是外包类，如BT(建设—移交)、O&M(委托运营)、MC(管理合同)；第二种是特许经营类，如BOT(建设—运营—移交)、TOT(转让—运营—移交)；第三种是公私合营类，如SPV(Special Purpose Vehicle，即特殊目的机构)，主要是指政府将存量资产所有权或经营权的全部或部分有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，项目公司获得项目收益，以收回投资并取得回报。

本文重点关注SPV模式，这是目前发达国家在前沿技术创新领域普遍采用的PPP模式。与基建项目不同，科研创新尤其是基础共性技术创新领域需要长期跟进和持续投入，而且在互联网时代，融合创新技术因网络效应而产生更加突出的技术外溢性，私人部门既没有足够能力也没有足够激励进行长期持续投入。成立关系稳定的SPV，能够将政企双方的协作关系予以明确和固定，通过法制化的契约实现双方收益共享、风险共担，最大限度地打消社会资本的顾虑，激发社会资本参与的积极性和主动性，从而集聚各方优势，加快基础共性技术和融合创新技术的突破应用。

二、德国、美国SPV的经验借鉴

以SPV为代表的PPP模式能够将不同产业界、学界的顶尖代表集合到一起，转变政府职能，优化资源配置，提高科研效率，推动创新目标的实现，因此成为许多国家的共同选择。其中，较为典型的包括德国“弗劳恩霍夫协会”(FCG)和美国的“制造业创新中心”。

(一)德国FGG的主要特点

成立于1949年的德国弗劳恩霍夫协会是德国最为重要的国家研发机构和协调平台，也是全球最早聚焦创新应用研究，应用PPP模式成立的SPV实体之一，信息时代的融合创新是其主攻方向。如图1所示，FGG具有多元化的科研投入机制、开放的集成合作机制、完善的人才和成果输出机制。

图1 德国弗劳恩霍夫协会的PPP合作模式

一是重视与高校密切合作。协会下属的研究所通常设在大学内部，并按一定的科技政策框架与大学开展联合研究创新行动。研发方面注重不同大学、研究所之间的集成合作，如亚琛大学与应用技术研究所联合进行的超高速移动通信研究、埃尔福特大学与集成系统和技术设备研究所联合进行的先进工程材料研究等。此外，各研究所所长直接由高校院长兼任，高校内的教师和学生也会通过签订合同(一般为3～5年)直接为研究所提供服务，这种模式有力推动了高校与研究所之间的交流合作。

二是多元收入及“合同科研”模式。FGG具有多元化的收入结构，每年20亿欧元的经费中，政府无偿拨款、项目拨款、企业费用占比大约为3:4:3。其中，政府无偿拨款的资金用途可由协会自主决定，以确保其获得领先的研发水平；项目拨款也来自联邦政府和州政府，但FGG需要输出公助(纵向)项目；企业费用方面，协会通过签订合同为企业提供技术咨询和应用开发服务。但需要指出的是，这部分业务主要是为了关注市场需求以保持协会的科研活力，更强调创新性而非一般性服务。此外，近年来FGG也愈发注重科研成果的国际输出，不仅在欧洲(包括奥地利、意大利、葡萄牙、瑞典、英国)、北美和南美(包括美国、智利等)设立了子公司，还在世界各地设立了代表处，以便进行业务扩张。[5]

三是下设各类机构统筹协调协会事务。为更好地开展合作，各研究所针对细分领域组成了相应的技术或业务联盟。其中，FGG技术联盟包括信息和通讯、微电子、生产和制造、国防和安全等7个领域，主要职责是制定协会的发展思路和经营方针，确保其技术开发和综合创新方面的领先地位；FGG业务联盟包括自适应、快速制造、智能生活、云计算等共计22个领域，主要职责是协助更多客户获得协会研究成果，在复杂问题上提供专家建议。此外，FGG还设立了最高权力机构——会员大会、最高决策机构——理事会、最高咨询机构——学术委员会等，分别就研发、人事政策提供建议(见表3)。

表3 FGG不同机构的组成及职能

(二)美国制造业创新中心的主要特点

Manufacturing USA(前NNMI)作为奥巴马政府推动本国先进制造创新发展的重要抓手，旨在以德国弗劳恩霍夫协会为样板，通过PPP方式建设15～45家“制造业创新中心”，以推动技术创新和商业化、发展劳动力、构建先进制造发展生态，增强美国制造业竞争力。为加快推动Manufacturing USA项目落地实施，美国联邦政府先后发布了“国家制造创新网络”计划(NNMI)、《加速先进制造发展报告》、《2014振兴制造业和创新法案》等文件，构建了自上而下的先进制造政策体系。制造业创新中心已成为美国先进制造发展的前沿阵地，从目前已建成的14个中心来看，各中心构建过程中主要突出政府顶层设计作用，构建了多方参与的“会员制”运营模式，有效推动了美国制造业技术研发和创新。

图2美国制造业创新中心的PPP合作模式

一是政府引导与市场主导紧密结合。一方面，美国政府各部门在中心组建和运营中发挥着十分重要的引导作用。例如，美国国防部牵头增材制造中心、数字制造与设计创新中心等的建设工作，能源部则牵头智能制造创新中心的建设工作，为创新中心提供强大的政府支持和聚合力。同时，美国政府各部门还深度参与创新中心的组织管理工作，如增材制造中心主要负责把控技术方向的技术咨询委员会，就是由美国国防部、能源部、国家航空航天局、国家科学基金会、商务部的代表组成；管理委员会、执行委员会也分别有州政府代表及其他政府部门代表参与。另一方面，中心也吸纳各行业龙头企业作为创新中心的核心运作成员。这主要是为了发挥企业在技术、人才、资金等方面的强大实力，充分调动产业界参与技术创新、资源共享、人才培养的积极性和主动性。如数字制造设计创新中心(DMDII)成员涵盖了军工制造业、机械制造业、流程制造业、软件业的诸多巨头，以便在最短时间内围绕相应领域组建良好的研发创新生态。

二是建立风险共担、收益共享的“会员制”。一方面，共同承担研发成本。中心将参与单位分为工业界会员、学术机构/非营利组织会员、州政府和地方政府、联邦政府四大类，在政府资金支持下，吸引各类会员缴纳不同等级的会费，共同联合出资。此外，中心为会员提供昂贵设备的共享渠道，并通过发布路线图和推动知识交换等举措，降低研发试验成本。另一方面，共享项目收益。根据2017年德勤发布的对美国创新中心的评估报告，不同级别会员在技术咨询委、执行委员会等机构席位方面享有相应权利，中心规定在IP方面，无论参与者承担的项目成本如何，一旦形成专利，所有参与成员都可以共享全部成果，DMDII甚至要求会员企业签署协定，必须对中心内所有成员开放专利成果。[6]

三是构建各类机构协调相关问题。一方面，中心设立上建立跨部门选拔机制。由跨部门的技术评审委员会结合美国产业发展需要、联合投资和财务的可持续性等，对投标的中心管理机构进行竞争力评估，并确定最终的中标单位。另一方面，中心管理上构建中心间的统筹协调机构。随着相关中心的逐步组建，相关方意识到顶层管理协调的重要作用，在《2014振兴制造业和创新法案》中提出设立“国家制造创新网络项目办公室”来协调不同中心的分工与协作，对创新中心进行统筹定位和管理，即每个创新中心是项目成员但又保持独立，在匹配产业需求、建立商业模型、制定运营规则等方面享有足够的自主权，但同时也需接受联邦政府的严格监督。

(三)两国推动SPV建设的比较分析

从SPV模式的发展渊源看，美国是以德国的弗劳恩霍夫协会为蓝本，所以两国在SPV建设上必然有诸多相似之处，其本质上也是共通的。一是参与主体都涵盖政府、学术机构和企业等多元化主体。二是政府均给予一定的保障支撑和监管协助。德国FGG的政府资金达到70%，并通过政府委员会对FGG进行监督；美国政府更是通过发布文件、参与组织运作、提供引导资金、给予法律保障等充分推动相应SPV的建设运行。三是都建立了风险共担与收益共享机制。无论是FGG的“合同”模式，还是制造业创新中心的“分级会员”机制，二者都将资源进行统筹优化配置，充分反映各方利益诉求，不同参与者承担不同的组织角色，协同发挥政府的监察、激励、保障作用，发挥研究机构、企业及研究个体的顾问、管理、执行作用，有效地促进了制造业创新应用的“提质增效”。

但是，由于两国产业基础不同，发展阶段不同，两种类型的SPV组织在运作过程中合作模式、依托主体、政府职能等都有所差异。首先，政府参与程度不同。FGG成立时间较久，目前已经形成较为成熟的组织架构和运作机制，能够自主决定研发方向和相应研究所的组建与撤销，因此政府仅限于提供资金，一般不直接参与机构的管理工作，也不干预协会如何使用政府经费。与此不同，美国政府在创新中心的牵头组建、政策引导、宣传推介、经费支持等方面都更为积极主动，以便形成更强的政策效应。其次，依托主体不同。德国产业结构以中小企业为主，FGG在成立之初即是为了挖掘高校科研实力服务于本国中小企业，因此主要依托本国丰富的高校资源，将其作为FGG应用创新的“发动机”，在充分释放和利用全国高校的研究创新能力的同时，以更低的成本获取高质量的创新人才。反观美国，由于工业区广泛分布在芝加哥、底特律、纽约等不同城市，形成了纵贯全国的东北、西部、南部三大工业聚集区，为了更好利用美国的产业优势，发挥创新中心的区域辐射和带动作用，美国主要依托行业龙头企业，推动不同“创新中心”的发展。第三，组建方式不同。德国FGG作为一级法人主体，具有签订合同的主体资格。为了更好地分散项目风险和合理化收益分配，FGG与企业签订服务合同、与高校教师和在读博士签订劳务合同，确保与企业的服务关系和与科研人员的雇佣关系具有法律效力，最大程度避免潜在问题的发生。下属研究所则采取“加盟”方式，由FGG学术委员会、理事会确定研究所的设立与撤销，3年内不能实现自负盈亏的研究所将被FGG除名，从而最大限度地激发研究所的创新潜力和成果转化效率。美国创新中心在组建初期不具备法律地位，因此选择通过内部共同认可的“会员制”约束各方行为，特别是针对产业界和学术机构进行较为科学的级别划分。第四，组织职能不同。FGG更关注应用研究，并通过鼓励青年工程师创业或对项目给予风投资金等方式促进成果转化。美国创新中心则是基础研究、应用研究并重，通过在具有一定产业基础的地区建设创新中心来实现成果转化和技术扩散。

三、我国运用PPP模式推进“制造业+互联网”面临的主要问题

2014年以来，在财政部、发改委等部委政策支持下，PPP模式在我国各类基础设施建设领域得到了快速推广应用。根据中国政府采购网和各省政府采购网上公示的PPP项目中标信息，截至2016年9月，我国已成功中标1020个PPP项目，其中成立了SPV的共有355个，涉及项目金额达6571亿元。与此同时，我国在“制造业+互联网”领域应用SPV模式方面也进行了一些探索，其中最为典型的是借鉴美国经验开展的制造业创新中心建设。但是，与德美相对成熟的运作模式相比，我国在应用SPV模式推动融合创新技术研发应用方面仍然存在一些突出问题，PPP制度优势远未得到充分发挥。

一是多数PPP项目有突出的“公—公”合作属性。根据政府和社会资本(PPP)研究中心的统计，在成立SPV的现行PPP项目中，国企牵头开展的项目占比高达48%。由于我国大多数国企并未真正完成政企分离，企业不仅具有突出的“行政垄断”性质，而且在企业运营资金上不具有市场机制下的硬约束，因此国企主导的SPV项目本质上也是“公—公”合作，而非PPP真正要实现的公私协作，最终可能导致PPP机制扭曲。同时，国企承担着大量经济责任、政治责任和社会责任，并面临大量的体制机制约束，导致某些领域的PPP项目存在低效运营问题，影响PPP政策效用的发挥。

二是资金支持有限。“制造业+互联网”是先进制造技术与互联网技术的深度融合与再创新，不仅涉及到传统制造技术的改造升级，更需要制造业和互联网领域关键核心技术的创新突破与推广应用，原始创新领域投入大、外部性强，亟需政府补贴予以支持。目前看，我国政府支持下已经成立了一些针对“制造业+互联网”领域的SPV主体，如CIIAII(互联网与工业融合创新联盟)、AII(工业互联网产业联盟)及制造业创新中心，但政府部门的职能仅限于名义支持，并未在建设和运营方面给予资金支持。更为重要的是，对制造业创新中心的建设也尚未明确专门的资金支持，仅提出“利用现有有关工程和国家科技计划项目给予倾斜”。资金支持有限，导致组织项目实施、标准推进进展缓慢，限制了SPV组织的活动形式和范围，影响了企业和社会组织的深度参与。

三是缺乏融合性人才。要充分发挥PPP模式对“制造业+互联网”的促进作用，就必须有了解“制造业+互联网”发展趋势、技术革新热点，以及熟悉PPP机构管理和问题协调的专业人才。但是，目前我国制造业创新中心、联盟等机构的牵头单位和管理方中，大部分来自企业和学术机构，缺乏融资、法律等领域的人才和专家，特别是缺乏熟悉SPV运作的斡旋和谈判人才，极大地制约了PPP模式对“制造业+互联网”的促进作用。

四是缺乏法律和制度保障。“制造业+互联网”处于技术前沿，项目建设具有周期长、不确定性高、成果转化慢等特点，因此需要有相应的法规体系予以保障。在我国，现有的PPP项目都是在国务院和国家部委层面的指导性文件中作出的原则性安排，法律效力不高。运用PPP模式推进“制造业+互联网”，涉及政府、社会资本、金融机构、第三方咨询机构等多方主体，如果没有强力的法律条款，各方利益很难得到保障，难以有效激励社会资本参与。

五是政府与社会资本地位不平等。作为“制造业+互联网”的两大投资主体，由于体制原因，政府在科研管理、产业发展中处于强势地位，在科研方向确定、项目管理等方面普遍存在过度干预的情况，但在后期监管方面则存在缺位问题。更为严重的是，近年来政府政策波动性大、不确定性高，政府违约问题日益突出，这些问题都严重影响了利用PPP模式推动“制造业+互联网”加快发展的效果。

四、利用PPP模式加快“制造业+互联网”创新发展的对策建议

目前，成立SPV已经成为发达国家发展智能制造/先进制造的重要政策工具，相关运作机制也日趋成熟，我国仍处于起步阶段，可充分借鉴德国和美国的成功经验，加快建立完善的SPV组织建设和运营机制，推动“制造业+互联网”关键共性技术的加快突破与推广应用。

一是强化资金、人才等关键要素支持。资金方面，政府应当对“制造业+互联网”的PPP项目予以一定的财政倾斜，特别是对于相关的SPV建设运转提供资金补贴，避免项目“空心化”。积极探索建立以政府投入为引导、企业投入为主体、社会投入为补充的多元化资金保障体系，通过企业直接投融资、政府专项资金、补贴、贴息贷款等方式，支持产学研用共同参与的关键技术研发。人才方面，在相关的人才计划、工程中有意识地加强专业PPP运作人才、谈判人才的培养，通过校企联合培育、设置奖学金等加强“制造业+互联网”的PPP人才培养；同时通过PPP专业培训、实际考察等手段培养项目所需要的官员及人才。此外，建立专业的PPP中介咨询服务机构，对“制造业+互联网”项目进行专业的指导和咨询。

二是完善法律制度与规则保障。PPP合作主体通常基于一种“合同式”的规范进行投融资和项目管理，其持续运营需要一套完善的法律制度和政策为依据，以确保政企双方的谈判有章可循。政府应当在完善PPP基本法的基础上，针对“制造业+互联网”领域制定具体法律，使建立SPV发展产业有法可依。同时，应由工信部、发改委、财政部等相关部门出台更加具体的操作规范，使组建“制造业+互联网”SPV具有更细化的原则和规范，最大程度降低项目风险。特别地，要加快完善合同机制，合理考量合作方资信记录，降低政府毁约和社会资本违约概率。

三是合理制定SPV建设与运营机制。确定参与主体职责方面，应按照“由最适合的一方承担相应风险”的原则，在“制造业+互联网”的PPP运作过程中，政府方主要承担监管、少量资金引导、提供税收、利率等政策支持，并尽量避免直接干预投资方向的设置；学术机构承担人才、技术、标准等责任；企业作为PPP项目的主要参与方，承担资金、技术、项目选择等责任。SPV建设运营方面，在运营初期，应在政府出资的基础上，构建会员制或加盟机制，要求非政府单位付出一定的费用来分摊成本，并根据等级赋予参与者不同程度的权益，保障社会资本参与的可持续性；SPV运营成熟后，应借鉴德美经验，政府资金适时退出，并通过合同向企业输出技术咨询、项目开发等科研成果。

[1]杨帅.我国产业融合创新发展趋势及其政策支持体系[J].中州学刊，2016，(4): 27-32.

[2]刘薇.PPP模式理论阐释及现实例证[J].财税与资本市场，2015，(1):78-89.

[3]张志娟.“公私合作”模式已是热门创新政策工具[N].科技日报，2016-08-29.

[4]刘晓凯，张明.全球视角下的PPP：内涵、模式、实践与问题[J].国际经济评论，2015，(4): 53-67.

[5]Shendy R, Martin H, Mousley P. An Operational Framework for Managing Fiscal Commitments from Public-Private Partnerships: The Case of Ghana[M].World Bank Publications, 2013.

[6]马威.我国基础设施采用PPP模式的研究与分析[D].北京：财政部财政科学研究所，2014