对政府法律顾问现状的思考

文/钟海华，衢州广播电视大学

自改革开放以来，“依法治国、依法行政”是我国政府的一个显著特征。政府法律顾问在政府依法行政中日益发挥着重要的作用。如何更好地发挥政府法律顾问的作用？政府法律顾问的角色如何定位？探讨和认识这些问题，有助于政府作为政治统治和社会管理的过程中降低风险成本，避免造成政府或公务人员公信力的降低，道德负面评价、社会不稳定等损失。

从世界范围看，无论是英美法系还是大陆法系许多国家和地区，都已建立了政府法律顾问或公职律师制度，尽管法律服务形式不尽相同，但都发挥着重要作用。我国的政府法律顾问工作起步于上世纪80年代，深圳市人民政府在1988年正式成立了市政府法律顾问室。目前在全国范围内已组建8000多个政府法律顾问机构，其人员逐步由政府法制部门人员、法学家、职业律师等组成，其法律专业性大大加强。

1 政府法律顾问的建立模式

目前，我国政府法律顾问的建立模式主要有三种：第一种是由司法行政部门建立律师制度；第二种是由各级政府及政府部门直接聘请法律顾问；第三种是由各级政府法制机构负责，组建政府法律顾问机构。其中，各级政府法制部门整合社会各界法律人才，组建政府法律顾问队伍，是目前运行比较成功的模式。政府法制部门的主要职能是对政府法制建设情况进行综合分析，围绕政府法制工作重大问题进行调查研究，提出意见和建议，为各级政府领导提供法律咨询服务。政府法制部门一方面在政府立法、执法监督、行政复议等领域履行职责，另一方面在大量涉法事务上发挥着参谋、助手的作用。聘请政府法律顾问，是将政府法制部门的部分功能外挂，形成内外结合的政府法律服务体系，政府法律顾问机构在组建中主要考虑独立性、专家性、咨询性、服务性。由于政府法制部门在实践中形成了相对完善的工作程序、工作环境，有利于政府法律顾问工作的独立开展。因此，由政府政府部门负责管理、协调政府法律顾问工作，有利于政府法律顾问队伍的稳健发展，和政府法制部门内部人才的培养，做到人才聚集和培养发展并重。

2 政府法律顾问的定位与服务

政府法律顾问的角色定位与政府行政管理体制的模式紧密相关。政府法律顾问服务的范围和深度，取决于政府自身的工作要求和对法律顾问工作的认识。当前的政府仍然离不开参与经济建设，但总体已经向服务型和阳光型政府的方向转变。政府法律顾问的服务范畴主要是参与法律、法规、规章及规范性文件的起草与论证；为政府行政工作提供法律咨询及专项法律论证；参与政府重大项目的法律事务工作，参与涉法信访，配合政府处理突发事件、群体事件；参与执法监督、法律培训及法律理论研究工作。

3 对政府法律顾问工作的建议

针对政府法律顾问制度发展不均衡，政府法律顾问制度建设不完备，政府法律顾问工作滞后化，政府和法律顾问之间沟通不足，法律顾问不能有效履行职责，政府顾问律师的日常业务与其政府顾问工作之间的冲突等问题。对政府法律顾问工作提出以下建议：

3.1 加强对政府法律顾问工作的管理，完善相应工作制度

政府法制部门应加强工作指导，把政府法律顾问工作放到法治政府建设工作中去考量，进一步创新工作制度和机制，重点完善法律顾问的准入制度、考评机制和工作规则及建议制度，扩大法律顾问参与政府法律事务的渠道和范围，要求法律顾问为政府提供优质服务，完善政府法律顾问工作制度。

3.2 创新管理方式，保证法律顾问的独立性

为保证法律顾问的独立性，防止法律顾问与聘请其的政府部门因利益的趋同而维护其不正当利益现象的产生，可以有独立的第三方对法律顾问进行管理。通过对政府各部门的对比了解，由政府法制部门对法律顾问进行管理最为合适。因为，现阶段各级政府部门都设立了法制机构，其工作性质与法律顾问也基本相同。

3.3 制定合理的法律顾问制度

政府部门可以考虑设立常设法律顾问。常设法律顾问主要由经验丰富的律师团队组成，在程序上可以是各级政府部门先公布选拨标准，然后由执业律师提供相应资料，司法行政部门和律师协会对其资格予以审查，最终由各级政府部门定夺并予以公布。常设法律顾问对政府重大项目投资、重大工程建设、重大诉讼案件等各项法律事务保驾护航。

3.4 建立政府有偿法律服务机制

建立政府有偿服务制度，是政府购买法律服务理念的产物。对政府法律顾问中的公职律师，应从国家财政和人员编制的角度给予解决。政府还应在财政预算中单列法律服务费用，作为外聘法律顾问的法律服务费。

3.5 政府法律顾问应当端正工作态度，努力提升自身的业务水平

政府法律顾问应当勤奋敬业，赢得政府及政府领导认同和信任，提供优质高效的政府法律顾问服务，熟悉掌握政府政策，正确处理好法律与政策的关系，并对政策适用后可能带来的法律风险作出判断，及时为政府提供相应建设性意见和风险提示。维护政府的公信力，从而促进社会稳定和经济建设的和谐发展。

[1]郭淑娟《谈政府职能优化与法律顾问的重要关系》，《中国司法》，2009年第 9期

[2]于洁、张俊《论律师参政议政与路径》，《山东商业职业技术学院学报》，2010年第5期

[3]刘韦《论我国政府法律顾问制度的现状及其完善》，《知识经济》，2013年第11期

[4]余翔、李娜《地方政府法制办的政策功能研究》，《华北电力大学学报》，2013年第4期