政府部门权力清单制度研究

何伟，徐袁

公共管理

政府部门权力清单制度研究

何伟，徐袁

政府部门权力清单制度是指在厘清每个职能部门、岗位的职责范围与权力边界的基础上，按照法定程序和规定渠道向外公开使得公众知晓政府部门权力范围的一种制度。政府部门实行权力清单制度是中共中央和国务院的重要改革任务，是加强国家治理体系建设和提升国家现代化治理能力的重要举措，对建设廉洁政府、法治政府、创新政府，深化行政体制改革具有十分重要的意义。近年来，一些地方政府或行政管理部门在推行权力清单制度方面进行了有益的探索，也取得了一定成效。论文通过分析我国权力清单改革背景及现状，阐述建立权力清单制度的意义，并就进一步完善权力清单制度进行探索与思考。

权力清；透明；政府职能转变

一、引言

十八届三中全会提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”，①关于全面深化改革若干重大问题的决定，第十部分第35条，2013.11.“依法公开权力运行流程”，十八届四中全会提出“推行政府权力清单制度”②关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，第三部分第一条，2014.10.，“坚决消除权力设租寻租空间”，要求深入推进依法行政、加快建设法治政府作出重要部署，要求建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效和守法诚信的法治政府”。

推行权力清单制度，以法律规范约束政府行为，将政府权力关进制度的“笼子”，科学处理政府与市场的关系，使政府职能合理化、政府权力法制化，还政府权力于市场、社会，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

本文以政府部门权力清单的建设为切入点，分析当前权力清单制度现状及主要特点，为改进和完善政府部门权力清单制度提供意见和建议。

二、权力清单制度建设现状

党的十八届三中全会召开之前，很多地方已经就政府权力公开进行了积极探索，并尝试公开“权力清单”，为全国推广权力清单制度积累了宝贵的实践经验。

早在2005年7月，国务院办公厅就发布了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，要求各地方、各部门按照文件要求梳理行政执法依据，将一些职责重复、交叉或与上位法相抵触的执法依据修改或废止。这一做法在当时就被誉为厘清行政机关的“权力清单”。但直至2009年，30个省份才陆续将梳理结果向社会公布③国务院审改办公开60个部门行政审批事项汇总清单.大河网.2014-03-18. http://news.zzedu.net.cn/xdxw/03/1245950.shtml.。

2005年9月，河北邯郸试点推进行政权力公开透明运行，市政府所属57个行政部门清理出2084项权力，绘制出每一项权力的使用流程图，向全社会公开，接受全社会监督；同时将93项市长权力汇总编成目录公之于众。邯郸因此成为全国第一个公开政府行政权力清单和市长权力清单的城市④徐彬.国内首份市长“权力清单”.南方周末.2005.8.25.。当时有学者建议，邯郸的实验成果应当以法律途径巩固下来，发挥其制度价值。

2009年3月，中央纪委和中组部推动“县委权力公开透明运行”试点工作，江苏省睢宁县、河北省成安县、四川省成都市武侯区三地开展试点⑤郭奔胜，陈泽伟等.县委权力公开试点城市调查:以监督推进公开透明.瞭望.2010-10-16.。县委权力公开透明运行，其本质是科学规范县委核心权力，对核心权力进行有效监督，促进权力在民主、科学的轨道上运行。从试点区县的情况看，试点地区厘清出权力事项，公布了“权力清单”，还权力本来面目于社会公众。说明权力事项不仅拥有权力边界，而且可以清楚列示。有了权力清单，公众的目光就有了焦点，阳光的照射就有了方向，权力的神秘感、封闭性自然不复存在了。在随后的改革中，一些政府机关在本级政府政务网站公开了行政“权力清单”，并利用博客、微博等公开渠道创新政府信息公开的方式。

2011年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》⑥中共中央办公厅，国务院办公厅.关于深化政务公开加强政务服务的意见.2011，8.，要求各地区各部门进一步深化政务公开，加强对行政权力监督制约。

2013年11月召开的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出了“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”。随后各地、各部门纷纷展开部署，加快政府职能转变、深化行政体制改革。2013年底，湖北省首先晒出了《湖北省级行政权力和政务服务事项目录》，成为全国首个公开行政权力清单的省份。改革后，湖北省行政审批事项仅保留286项，为“全国最少”①王荣海，张颖等.湖北省级行政审批事项减少到286项保持全国最少.湖北省人民政府门户网站.2014-10-21. http://www.hubei.gov.cn/zwgk/zfxxgkzt/hbggjxs/zbzfzn/201410/t20141021_535336.shtml.。

从部门层面看，2014年2月，财政部率先在其官网公开了保留的18项行政审批事项目录②财政部.财政部公开行政审批事项目录.财政部官网.2014.2.13.http://tfs.mof.gov.cn/zhuantilanmu/xzsp/zxdt/201402/t20140213_1043044.html.；随后，国务院其他部门也公开了所保留、取消或下放的行政审批项目并在网上不断更新。2014年3月，中编办在官网汇总公布了国务院各部门“行政审批项目汇总清单”③康丽琳.国务院60部门集体“晒”权力清单锁定政府权力彰显改革决心.中国政府网.2014-03-20.http://www.gov.cn/xinwen/2014-03/20/content_2642578.htm.，涉及国务院所属60个部门正在执行的行政审批事项共1235项。国务院文件要求，各部门不得在清单事项之外实施行政审批。

从地方层面看，截至2014年底，三分之一以上省级政府通过各自渠道向社会公布了政府部门权力清单。2015年1月江苏省人民政府发布1号文件④江苏省政府.关于深入推进依法行政加快建设法治政府的意见.2015，1.，明确江苏将推行五张清单制度，即：政府行政权力清单、行政审批事项目录清单、政府部门专项资金管理清单、行政事业性收费目录清单、投资审批“负面清单”等，取消一切不符合法律法规规定的清单之外的管理、收费、罚款项目。

2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》设定地方政府权力清单时间表，明确要求2015年年底前省级政府基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作，市县两级政府要在2016年年底前完成公布工作⑤中共中央办公厅，国务院办公厅.关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见.2015，3.。从此，权力清单制度从原本的一些省市探索试行，转为全国范围内推广。这是深入推进依法行政、加强对权力对监督、推进民主政治建设的一项重要措施，是适应改革发展新的形势需要，也进一步提高政府科学执政、民主执政、依法执政水平，促进政府治理现代化的内在要求。

三、权力清单制度的意义

政府部门权力清单制度的实施对政府权力的规范运行和市场经济的有效运转具有重要意义，一方面为行使行政权力科学划定了范围，明确了政府权力边界；另一方面能够有效防止政府的干预微观经济活动行为，更好地激发市场主体的创造力和经济活动的内生动力。

（一）明确政府行政权力边界，有助于建立现代化法治政府

权力清单制度将政府权力制度化、标准化、阳光化，依法编制权力运行流程，并对外公开、接受社会监督，可以促进行政权力的科学配置和规范运行，降低随意行使行政权力风险，为依法行政提供了制度保障。推行政府部门权力清单制度可以实现社会公众对政府行使权力约束作用，有效行程公众纠错机制，规范政府及其工作人员的行使权力方式，从源头上杜绝越权、寻租等腐败行为的发生，有利于提高政府公信力和执行力，依法保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。

（二）约束政府干预市场行为，有助于加快转变政府职能

简政放权、加快转变政府职能是我国新一届政府开门第一件大事。政府职能转变的内容主要体现在行政审批制度改革的深化，如科学界定非行政许可及行政许可审批事项，保留的行政审批事项一律以清单形式向社会公开，清单之外的事项一律不得实施审批。在行政审批制度改革过程中理顺政府与市场的关系，减少政府对资源的直接配置和对微观经济活动的干预，这意味着政府职能权力将做大量“减法”，即地方政府将从长期以来对市场活动的大量干预行为中退出，而将地方政府职能集中于市场做不好、做不到的公共领域，更好地发挥政府职能。

（三）规范政府行政权力，有助于激发经济主体创业创新潜能

从市场化发展进程上看，行政审批制度的最大弊端在于它限制了市场经济的自由度，有可能打击、阻碍企业的积极性。特别是在科技技术迅猛发展的今天，繁琐的行政审批过程将导致企业正常的日常生产活动受阻，而走向非生产性活动甚至转向依靠寻租政府权力来获取利润，这一过程极大地打击了企业家的创新和创业精神。权力清单制度从一个角度看是划清政府权力范围，约束政府部门行使权力“法无授权不可为”，而从另一个角度看则是厘清政府职责界限，推进实施市场准入负面清单管理模式，实现“法无禁止即可为”。这种负面清单管理方式，有助于解决“准入难”问题，为企业提供可预期的市场环境和激励机制，为企业家自由进入市场降低门槛，并使企业家致力于生产性努力，激发市场活力和创造力。

四、权力清单制度的内涵

政府部门权力清单由政府权力清单与部门权力清单构成。权力清单制度是指政府及其部门或其他主体在全面梳理所行使公共权力的基础上，依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限，统计整理职权的种类、数量、适用条件、使用程序等，使得权力界限清晰严谨，清理出不合法合规的“职权”项目，最后以清单的形式按规定列举出所保留的职权目录、实施主体、法律依据、使用流程等，面向社会公众公开。从本质上说，政府部门权力清单所覆盖的范围就是政府或部门行政权力的合法行使范围，清单之内皆是依法律、法规确立的行政权力，行政机关应当按照清单行使权力、履行职能，清单之外不可为。从内涵上看，政府部门权力清单包含四个特点：

一是范围全面覆盖。地方各级党和政府及其部门（国家安全机关除外）都应推行权力清单制度，都应制定所掌握的公共权力清单，都应统计和公开权力清单，不存在不受监督的特殊权力、不存在不受监督的特殊层级、不存在不受监督的特殊部门。全面覆盖各级公共权力机构，确保统计范围不留“死角”，充分体现了公平原则，能够有效消除公共权力的暗区、盲区，提高权力清单制度的有效性和权威性。

二是过程规范严格。为确保权力清单制度的严肃性和严格性，必须将权力清单编制和公开过程规范化、制度化。政府部门权力清单的编制和公开过程必须按照国家统一标准体系推进，不得由各地区和部门随意进行。

三是内容详细具体。一方面权力清单要明确各项权力的职责权限，其内容必须清晰具体，不能模棱两可、含糊其辞。具体来说，权力清单应当涵盖该部门所有岗位的各类权力职能（包括决策权、批准权、执行权、监督权等）另一方面权力清单要明确行使权力的法律依据与法定程序，包括权力基础、责任部门、监督平台、投诉渠道等，全面反映每项权力的构成要素和行使依据。只有权力清单制度具体化，才能杜绝出现隐瞒、作假、脱离实际等行为的出现，实现权力的有效监督和制约，确保社会监督收到实效。

四是公开深入透明，权力清单编制后，应该主动接受社会监督。为充分满足公众的知情权，权力清单应当及时、准确、完整地向全社会公开，通过制作权力运行流程图、案例解释等形式，使得清单内容既准确严谨又通俗易懂。同时，公开过程也应做到制度化和流程化，强制要求各行政部门按照标准内容和规范流程进行公开，使得公开权力成为官方与社会的共同自觉意识。

五、建立权力清单制度基本过程

建立政府部门权力清单制度，必须依照职权法定、主体明确、边界清晰、公开规范的原则，确保政府部门依法依规进行职责权力设定，确保政府部门依法依规开展行政管理、提供行政服务，充分体现行政主体行使权力的法治要求。同时，随着经济社会的发展和政治体制改革的不断深入，推行权力清单和责任制度还应对照简洁、高效、统一的要求，以“法无授权不可为，法定职责必须为”为目标，以规范行政审批、行政处罚、行政确认及便民服务事项为重点，全面梳理行政权力事项，确保“权力尽在清单内，清单之外无权力”。其构建的过程主要由清理权力、规范事项、公开清单等三个阶段构成。

（一）摸清底数，全面梳理行政职权

政府部门行使权力的法定依据，主要是来源于我国规范性法律法规，如宪法、组织法以及“三定规定”等法规性文件。任何政府或部门行使一切权力必须遵循法律法规所设定的职权范围，不得超越规定范围作出任何增加或损害相对人权益的决定。因此，清理权力时需要认真对照法律法规条文，逐项梳理政府部门的主要职能及其行政权力，既要摸清权力总体情况，也要了解每一项权力的具体内容。同时还应结合行政审批制度改革和工作实际，兼顾权力运行的结果和效率，掌握运行程序，明确责任担当，判断权力是否符合当前改革要求和管理需要，全面梳理出各项行政职权。

（二）简政放权，科学配置行政权力

在全面梳理法定职权基础上，政府部门要按照行政合法性原则和行政合理性原则，科学设计行政权力基本架构。行政权力配置过程中需要厘清政府、市场和社会关系，坚持市场在资源配置中的决定性作用，激发市场活力，促进经济社会发展，一方面不能主动干预或介入市场主体合法的微观经济活动，另一方面又要保持政府所应履行的职责。一是撤销没有法定依据的“职权”或变相增设的审批事项；二是下放应由下级政府部门履行的职权事项，做好承接工作；三是取消可由社会中介机构承接或行业组织自律管理的职权事项。此外，对于一些法定依据相互冲突的、虽有依据但已与全面深化改革和经济社会发展脱节的、调整对象消失或多年不发生管理行为的行政职权，应当及时按程序向上级政府部门提出取消或调整建议。经清理后拟保留的行政职权，要严密按照工作程序和审核标准制定清单目录，逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审核，不断优化权力运行流程，简化工作程序，减少办事环节，提高工作效率，提供优质服务，方便社会公众，同时对于承接政府职能转移的社会组织要注重指导和扶持，建立健全、修订完善规范相关的社会组织行为法律法规和政策制度，保障承担转移的社会组织健康有序发展。

（三）公开透明，建立健全考评体系

权力清单制度必须坚持以“公开为常态，不公开为例外”的原则，除涉密事项外，各级政府及其部门应依法将权力目录与权力流程面向公众公开，同时公开对应的法律依据、法定程序、工作时限、服务承诺和责任追究，使得政府权力公开化、规范化，保证公众的知情权、参与权和监督权。为确保权力清单制度有效运行，在做好内、外部的监督的同时，还应制定相关的考评体系。一方面地方机构要有效行使监督职权，如加强人大、政协、纪委、审计、司法等部门对权力清单公开的监管，同时应建立健全网络舆情收集，分析，应急机制，规范网络监督行为，畅通网络监督渠道，聚焦和放大网络监督正能量。另一方面要建立权力清单绩效评估体系，坚持科学发展原则，全面正确履行政府职能，高度重视公众舆论，将社会评价、专家意见与政府目标有机结合，科学设立考评标准和指标权重，建立多层次、开放式的绩效目标管理体系。根据权力清单绩效评估结果，本着“表彰先进，鞭策后进”的原则，将绩效管理与行政考核挂钩，优化行政考评方式，强化激励约束机制，突出责任落实，强化责任追究，充分发挥绩效管理的导向作用，不断提升政府管理和服务水平。

六、完善权力清单制度的后续思考

十八大以来，尽管各级政府在推进权力清单制度上不断取得突破，但要使得制度真正落到实处，充分发挥深化行政体制改革、转变政府职能的主动性，还需要在四个方面切实推进。

（一）建立健全配套制度，监督行政权力运行

推行政府权力清单制度是一项政府职能转变和职权行使流程的再造，为保证政府权力制度化、规范化、程序化，需要制定配套的法律制度和工作机制来支撑，使权力清单制度具有清晰的界限、明确的责任、完备的程序和统一的规范，依法处理政府事务，给权力套上“制度的笼子”，从而实现建立法治政府和服务型政府、增强政府公信力和执行力的目的。因此，只有以健全完善的法律制度为基础，才能厘清政府权力边界，准确界定政府与市场、政府与社会的关系，才能明确政府各层级之间、各部门之间的分工，才能为规范权力合法、规范、高效运行保驾护航。

（二）完善事中事后监管，整合各类监督资源

权力清单一经制定就要向社会公众公开，接受社会各界监督。行使清单中保留的权力时，要进行全程监督、实时监控，开展廉政风险评估，查找廉政风险点，实行风险等级管理，强化权力制约监督。事实上，监督行政权力运行不能光靠政府本身的自律，各级政府部门应主动接受党委、人大监督，自愿接受司法、审计检查，踊跃接受政协民主监督以及社会舆论监督，将各种力量拧在一起，编织监督“天网”。简政放权后，政府部门要把该放开的权力放到位，把该管的事务管住管好，政府转变职能要把“更多精力转向监管”①李克强.在审议广西代表团上的讲话.2017年全国两会.2017，3.，即政府管理由事前审批更多地转向事中事后监管，实行“宽进严管”。事实上，事中事后监管要比事前审批难得多。加强事中事后监管，要善于主动发现问题，发现问题就必须采取措施，这就需要通过优化流程、创新方法、完善工作机制，以制度规范来促进事中事后监管合理、规范、有效。

（三）进一步清理各类行政权力，建立动态调整机制

权力清单一经公示就产生刚性约束力，未经允许行政部门不得擅自增加或修改项目内容，行使清单之外的权力。事实上，权力清单中所公示的项目也是动态的，它随着法律法规和机构职能的调整，随着经济社会形势变化及实际工作的需要，会发生变化。政府部门要与时俱进，定期修改完善、审核公布清单，确保权力清单科学有效。近几年国务院不断发布了多个文件关于取消或者下放行政审批事项的文件，如《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》(国发〔2013〕44号)、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2014〕5号）、《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号）、《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2015〕11号）、《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）、《国务院关于第一批取消62项中央指定地方实施行政审批事项的决定》（国发〔2015〕57号）等等。可见，随着改革的深入推进，行政权力的清理规范过程仍将持续。

（四）科学界定政府权力边界，拓宽简政放权的改革思路

“权力清单”的公布将带动政府“负面清单”管理模式的推进。中国全面深化改革“未有穷期”，政府部门应当“带头自我革命”②李克强.2014年天津夏季达沃斯论坛开幕式上的致辞.2014，9.，2014年，李克强总理在出席夏季达沃斯论坛时给制度建设开出了三张清单，即“权力清单”“责任清单”和“负面清单”；在2015年政府工作报告中，李克强将“加大简政放权，放管结合改革力度”作为“把改革开放扎实推向纵深”的首要措施。报告提出，“制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单”③李克强.2015年国务院政府工作报告，第三部分，2015，3.，切实做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。2016年的政府工作报告中，他又要求部分地区先行试点“市场准入负面清单制度”④李克强.2016年国务院政府工作报告，第三部分第二方面，2016，3.。“三份清单”确立后，只要拿出政府“权力清单”，就能看到政府应该做什么，哪些“法无授权不可为”；只要给出市场“负面清单”，就能明确企业不能干什么，做到“法无禁止皆可为”；只要理出政府“责任清单”，就能监督政府如何管理市场，做到“法定责任必须为”。“权力清单”的公布不光是推进整个行政审批制度改革工作的起点，同时也是行政审批事项向“负面清单”管理迈进的第一步。简政放权今后的工作重点将会由正面梳理“权力清单”向推进“负面清单”制度转变，约束政府行为，营造透明、稳定、可预期的市场环境。

七、结语

推行权力清单制度是本届政府的一件大事，是政府治理现代化建设中一场广泛而深刻的革命，是对政府执政能力的一次重大而现实的考验。该制度自提出以来，许多政府部门先后进行了有意义的尝试，时至今日，衍生出许多值得探讨的问题。本文首先梳理了我国权力清单制度建设的发展过程，从政府治理现代化、政府职能转变、发挥市场活力等三个方面阐述了推行权力清单制度的意义，进而提出政府部门权力清单的内涵及主要特点，并就权力清单制度的构建过程进行了研究。最后通过从制度建设、监督管理、完善机制、拓宽简政放权思路等四个角度出发，对进一步完善权力清单制度进行了思考和展望。我们相信，随着权力清单制度的不断完善和发展，只要我们以坚持不懈的精神贯彻始终，权力清单制度必将在建设法治政府、推进政府治理现代化过程中发挥深远的影响。

何伟，中国矿业大学；

徐袁，中国矿业大学。

F121

B

1008-4428（2017）05-140-04

本文系江苏省2015年度普通高校研究生实践创新计划项目（项目编号：SJZZ15-0189）阶段性成果。