西咸地区“共同沟”建设、运营与管理问题研究

王 宁

（陕西国际商贸学院，西安712046）

西咸地区“共同沟”建设、运营与管理问题研究

王 宁

（陕西国际商贸学院，西安712046）

目前我国对“共同沟”运营管理的相关法律还不是很健全，沣西新城共同沟作为陕西地区最早建设的共同沟，在政策法规、管理体制、投融资机制等方面都存在问题。因此，通过对这些问题的深入分析，对沣西新城共同沟的建设、运营管理模式进行探讨。

共同沟；西咸新区；沣西新城；运营模式

一、沣西新城“共同沟”的建设、运营管理、规划与政策概况

（一）现状与管理模式

2013年4月沣西新城共同沟开工建设。目前其共同沟建设有两种形式：“当修建道路中需铺设110KV高压电缆时，采用2.7M的分仓式共同沟避免各类管线相互干扰；若无须铺设高压电缆只铺设10V中压电缆时，采用宽1.4M的共仓式共同沟。在沣西新城先期启动的20多公里的综合管沟建设中，不做造价高昂的大综合管沟，只是铺设了维护管理频率较高的强电和弱电，将占用空间大、维护频率相对较低的给水、燃气等市政管线都采用直埋的方式铺设，同时设过街管道，避免重复开挖。截至2014年5月已经完成了主要干道秦皇达道的主体管道建设工程。”①引用自http：//www.fcfx.gov.cn/xwzx/mbjj/8551.htm.沣西新城的共同沟建成后，将成立专门公司统一管理，给市场主体提供公平竞争的行业环境，最大程度惠及当地群众，产权国有。

（二）建设与规划概况

从整体规划来看，沣西新城作为建设西安国际化大都市的新兴产业基地，建设共同沟至少有两大好处：首先，通过构建共同沟防止了酸碱物质对沟内管线的腐蚀延长了其使用寿命，节约了建设成本；其次避免了因市政建设而造成的道路损坏，保证了交通的顺畅。未来将不再出现“蜘蛛网“、脚踩”拉链路“的现象，使得城市地下空间，创造品质生活环境。该共同沟由沣西新城开发建设有限公司承建，西安市政设计研究院设计完成。

（三）政策支持

2013年3月陕西省十二届人大常委会第二次会议审议修改的《陕西省城市地下管线管理条例（草案修改稿）》中明确要求：城市新区地下管线工程建设应当优先采用综合管廊技术，无法采用的，应当为地下管线综合管廊预留规划通道。②引用自《陕西省城市地下管线管理条例（草案修改稿）》。

根据《西咸新区总体规划》，沣西新城总体定位是未来西安国际化大都市综合服务副中心和战略性新兴产业基地。按照“规划立区“的思路，新设立的沣西新城，投入8 000多万元聘请世界一流单位开展了53项规划设计工作，对整个沣西新城143平方公里进行整体规划。这些规划涉及到发展战略、产业定位、城市设计、控制规划、综合交通、城乡统筹、建筑单位、生态景观灯方面。通过这些规划和设计，比较妥善地处理了城市和人、城市和产业、城市和生态的关系。本着对历史负责的态度，超前谋划未来十年乃至更长时间的发展需要，在城市管网配套建设中以”智慧城市、三网融合“智能化城市为指导，以服务新型城市为目的，形成了”地上功能完善，地下复合开发”的综合城市体系建设。

根据《西咸新区总体规划》对沣西新城的设计要求，共同沟的建设与开发是最符合新城对城市雨水、污水、电力、燃热气等管网的设计要求的，也是与新城区合理开发地下空间的建设理念最为贴切的。

二、沣西新城“共同沟”建设、运营与管理中存在的问题

（一）地方信息管理滞后

2013年10月1日，《陕西省城市地下管线管理条例》正式实施。这是我国第一部城市地下管线管理的省级地方性法规。《条例》将最大限度减少反复开挖次数。针对陕西省城市地下管线存在的众多问题，《条例》规定，“新建、改建、扩建的道路交付后5年内，大修的道路竣工后3年内，不得开挖铺设管线；因特殊情况需要开挖的，须经城市人民政府批准，并向社会公告。如城市规划区范围内新建、改建、扩建地下管线工程，建设单位应先到市城建档案馆办理建档手续，城建档案馆要将竣工后需移交的档案内容和要去高职建设单位等，强化协调机制建设，密切配合，形成合力。加强对地下管线工程建设的监督、监察、强化对地下管线工程建设的监督、监察，强化从工程建设到地下档案形成全过程的管理。”①引用自《陕西省城市地下管线管理条例》（2013版）。

该《条例》的出台不仅是陕西省乃至全国都比较全面系统的针对城市地下管线管理的相关法律。但是法律的出台到落实需要一个比较长的适用时期，沣西新城的共同沟建设与该《条例》的出台几乎同时进行，使得完全在法律的指导下规范建设步骤、完成建设资料的归档、明确建设单位的权责归属就变得有些困难甚至是滞后的。因此就出现了政务部门的信息管理落后、对建设单位的监督力度不够、管理信息不统一，无法立刻提供有效地管理信息服务，对整个共同沟的管理还比较松散和无序。

（二）共同沟规划管理方面

《陕西省地下管线管理条例》所涵盖的范围是指：“城市地面以下，用于供水、排水、燃气、热力、照明、电力、通信、广播电视、交通信号等管线，地下管线综合管廊及其相关地下空间设施的统称。”②引用自《陕西省城市地下管线管理条例》（2013版）。共同沟只是其涵盖的一部分。沣西新城建设的共同沟是陕西省最早开始建设的，此前并无可供参考的范例。在全国其他城市，虽然也有共同管沟的建设，但是由于环境的不同、发展水平和面临具体问题的不同对沣西新城管沟建设的直接参考意义不大。因此沣西新城应该结合自身现状、结合共同沟建设的时机将辖区内各类管线的布局与管理纳入系统，对共同沟内的各种线路进行明确的指导性布局与规划。

（三）缺少市场运作的政策依据

2015年中华人民共和国住房和城乡建设部发布关于国家标准《城市综合管廊工程技术规范》的公告，同时下发了《关于加强城市基础设施建设的意见》明确指出：“城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率、稳步推进新型城镇化、确保2020年全面建成小康社会具有重要作用。当前，我国城市基础设施仍存在总量不足、标准不高、运行管理粗放等问题。加强城市基础设施建设，有利于推动经济结构调整和发展方式转变，拉动投资和消费增长，扩大就业，促进节能减排。开展城市地下综合管廊试点，用3年左右，在全国36各大中城市全面启动地下综合管廊试点工程；中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式进行开发建设。“为进一步加强城市地下管线建设管理，保障城市安全运行，提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，国务院办公厅又发布了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》提出：“要统筹考虑综合管廊建设运行费用、投资回报和管线单位的使用成本，合理确定管廊租售价格标准，有关部门要及时总结试点经验，加强对各地综合管廊建设的指导。”③引用自国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（2014年）。虽然，中央各种规范、意见比较全面的提出，但都是从宏观角度提出的战略性管理意见。作为共同沟修建的具体城市应该在国家基本政策的基础上细化相关政策，因地制宜的提出符合自己所在区域的公共事业规范管理条例以及经营管理办法，使得共同沟的经营管理符合市场规律及法律要求。

（四）管理体制不健全

针对以上问题，在共同沟建设比较成熟的国家和地区，就有我们可供参考的成功经验。这些地方为了更好地利用共同沟资源成立了专门的管理维护中心以及公共管线建设基金等机构来对共同沟的使用和资金的管理进行专门的协调与支配，防止了因机构重叠造成的资源浪费。同样的方法在我国上海和广州这些经济发达地区，城市综合管道建设起步比较早，通过一段时间的摸索再结合国外先进经验也形成了一套属于自己比较成熟的管理方法。

（五）共同沟资金投入与费用分摊标准

沣西新城的共同沟建设主要是由政府出资建设的，这也是我国“政府投资、企业租用“的固有运作模式。沣西新城共同沟无论是土地资源还是资金投入其所有权都归国有，因此政府对其有绝对的管理监督责任。政府大权独揽的弊端在于对整个共同建设费用的承担与分摊并未做出明确划分和详细的规定。这就为日后共同沟的使用和运营留下了隐患。政府部门投入市政建设的资金是有限的，共同沟的投入是为了更好进行市政建设。共同沟投入的一次性资金较大并不是由某一个企业可独立完成的，应该由政府牵头对所要使用共同沟的相关企业建立合理的融投资管理机制用于共同沟的维护和运营，从而通过该机制进一步明确在建和尚未建设地区的共同沟费用投资和分摊机制，以产带建加速区域建设。

三、沣西新城“共同沟”建设、运营与管理对策

（一）完善相关法律制度建设

国家通过各种政策鼓励和推进全国各地城市地下管网建设，特别是综合管廊工程的建设试点工作。沣西新城作为陕西省最早的共同沟试点地区，应该结合自身经验在推广和普及共同沟建设的基础上制定相应的法规体系，以法规政策来保障共同沟的投资建设与运营管理。早在2013年的时候，陕西省就已经率先出台了《陕西省城市地下管线管理条例》，系统全面地阐述了地下管线规划、建设、综合管廊维护、档案信息管理的诸多方面，为沣西新城共同沟的建设和运营提供了一定的法律依据。但是，该条例是针对城市所有地下管线的，沣西新城作为共同沟试点地区不仅在建设方面应提出比较新的理念，更应该在法律完善方面践行试点先行的要求，提出共同沟特许经营的法律制度、共同建设及工程验收等技术标准、共同沟建设投融资机制、共同沟建设费用分摊机制等法律法规，全面完善共同沟从建设到后期运营使用各个阶段的法律制度。

（二）建立有效的运营和维护机制

结合国内外先进成功的管理经验，成立专门的管理机构，针对共同沟管理和运营所面临的费用、工程质量、投资、运营等问题建立监管机制。政府牵头鼓励共同沟运营的市场化，争取最大程度维护共同沟的使用效益。结合国家与陕西省的相关法规条例，确立明确的管理办法，形成政府统筹、市场运营、共同维护的沣西新城共同沟管理维护机制。

F28

A

1673-291X（2017）35-0097-02

2017-08-11

陕西国际商贸学院2015年校级课题（SMXY201524）阶段性研究成果

王宁（1985-），男，陕西临潼人，讲师，硕士研究生，从事管理经济学研究。

[责任编辑 杜 娟]