对农联社设置区域审计中心的思考与探讨

王 萍

（山东省农村信用社联合社济南办事处，山东 济南250001）

对农联社设置区域审计中心的思考与探讨

王 萍

（山东省农村信用社联合社济南办事处，山东 济南250001）

随着农村商业银行改革发展的稳步推进，从防风险促转型，确保健康持续发展的角度，省联社办事处职能转变和提升显得尤为重要。自2011年末甘肃省农村信用社联合社在整合原有11家市（州）办事处和1家管理部的基础上，率先设立区域稽核审计中心，目前已有甘肃、安徽、四川、吉林、贵州、辽宁、海南、内蒙古等地全部完成办事处改制，对于实现行业审计工作的专业化转型，强化省联社的监督服务职能，适应农村商业银行发展现状和经营管理需要，发挥了积极的作用。

一、区域审计中心的探索与实践

完善审计管理体制，建设审计责任中心是推进农信社经营管理体系改革的重要组成部分。一直以来，农信社特殊的股权结构和授权体制造成实际上的股东缺位，大多数分散的小股东缺少话语权，难以对基于任命制和选举制产生的经营管理者行使监督权。考虑到农村商业银行内部审计能力的不足，要解决内部人控制导致的信息隐匿，增强内部监督的有效性，需要一个独立于管理层、外部于农村商业银行且由上而下推动的具有权威性的审计机构。区域审计中心则是满足上述考虑的选择。

通过建立区域审计中心，实行审计垂直管理，改变审计责权关系，实现审计自上而下对农村商业银行监督负责，是促进审计职能有效发挥的新模式。从目前已有的转型路径看，各地主要考虑当地农信社（农村商业银行）的发展现状，以及办事处的职能分工，设立区域审计中心的情况不一。主要有四种模式：一是撤销全部办事处并重新集中、整合，组建跨区域的审计中心，例如江西的“一部六中心”，安徽的“五中心”，湖北的“一会一部五中心”；二是由市联社直接改制为区域审计中心，例如河北的衡水、石家庄、沧州区域审计中心；三是由地市级办事处直接改制为区域审计中心，如山东的枣庄审计中心；四是由省联社直接组建区域审计中心，如江苏省。

从近六年区域审计中心的探索与实践看，农联社以商业银行的管理模式为标杆，通过区域审计中心的建立与运行，重在实现审计观念的现代化、审计队伍的专业化、审计行为的标准化，发挥主动监管对提高内部审计效力的作用，将审计由原来查错纠弊的事后整改向完善内部控制的事前防范转变，实现了监督关口前移。从强化合规经营意识、防范化解金融风险考虑，成立区域审计中心是必然选择。

二、山东省联社建立区域审计中心存在的问题

从山东实际看，目前只有枣庄市成立了区域审计中心，且仅面向枣庄辖内农村商业银行发挥检查监督作用，省内尚有108家农村商业银行按照原有的办事处内部审计模式进行监督管理。对于继续推进区域审计中心建设，困难主要集中于以下几个方面：

一是对行业审计的作用认识不到位。从行业审计实践分析，法人机构“重经营、轻管理，重业绩、轻合规”的粗放式经营管理模式尚未改变，不能正确认识审计监督与管理的辩证关系，区域审计中心建设的积极性不高，行业审计的作用不能得到有效发挥。

二是审计资源不足，弱化审计工作质量。目前农信系统内部审计人员基本都是由储汇稽查人员转化而来，在审计理论知识、审计实践经验方面缺乏足够、丰富的分析判断能力。从济南办事处审计人员配备情况看，审计人员较少，存在审计次数、范围达不到要求的情况，而且在项目审计中，由于人员缺乏，大部分由法人机构组成审计组，进行交叉检查，交叉审计很难保证审计质量。

三是审计缺乏独立性，导致审计结果质效偏移。虽然农村商业银行建立了“三会一层”的公司架构和制度体系，但存在着明显的职能虚置、治理行政化、监督制衡不到位等问题。尤其是监事会作用发挥不够，没有下设专门的审计监督职能部门或者设立了部门但未真实开展工作，监事会人员由业务或内审人员兼任直接参与经营决策和承担管理职责等，制约了其对农商行经营决策的制定、实施及执行的监督效能。“三会一层”监督约束不强使得审计缺乏独立性，直接或间接导致农商行治理偏离既定目标及质效。

四是审计成果运用不到位，协调联动的良好机制尚未形成。审计发现问题，就像医生一样只能诊断病情、开处方，要想治好病，还需根据医生开的处方抓药并服用，才能治好病。对审计发现的问题和建议，由于相关条线部门参与的积极性不高，仅靠审计一个部门很难做到审计成果运用到位。

五是责任追究不到位。对审计发现的重大违规问题，受内部体制、机制的影响，责任追究刚性不强，尤其是对高管人员的责任追究弱化，在员工中造成不良影响，已成为良好企业文化建设的瓶颈。

六是现有区域审计中心的建立模式对审计效果的作用有限。调研发现，由于在原办事处基础上直接改制而来，基本不存在上下联动的职能与资源整合，其审计区域、范围、人员、行为、标准等变化相对有限，对“淡出行政管理、强化审计职能”的政策初衷体现不够，也就难以发挥应用的效果。这也是枣庄成立区域审计中心后，该项工作处于暂停状态的部分原因。下一步推进区域审计中心建立，基于办事处直接改制的区域审计中心或许不是最优的模式选择。

三、对山东省推进区域审计中心建设的建议

（一）区域审计中心建设模式选择

针对目前山东省行业审计存在的问题以及办事处的现状，可考虑借鉴加拿大魁北克省联社和国内甘肃、安徽、湖北省的做法，采取“集中式”模式，将现有办事处资源进行重新配置后，集中纳入省联社管理，在省联社内设高规格审计部门，对办事处现有的人力资源基于审计专业化要求进行重新整合、职能进行重新调整，按照“区域相对集中，服务方便管理”的原则，在重点区域设置若干个区域审计中心。区域审计中心是省联社的派出机构，由省联社统一管理、统一调配、统一使用，对省联社负责。

“集中式”模式具有三个方面的优势：一是有利于降低财务成本。办事处资源整合到省联社后，无论是运转成本，还是固定成本耗费将会大大降低，有利于节省财务成本。二是打破属地原则的局限。依据“就近”和“集中”形成的跨区域审计中心，减少了属地监督的束缚。同时，行业审计的管理半径适中，行业审计资源充足，有利于审计资源调配，更有利于审计工作质量提升和审计成果运用，提高审计效率。三是行业审计的独立性和有效性得到客观、公正实施。审计资源整合到省联社后，审计人员能够消除后顾之忧，大胆实施审计监督，为领导决策提供有价值的审计依据。四是符合监管部门对于推进省联社行业审计体系建设的要求（银监办发[2014]144号）以及省联社自身加强内部控制的改革预期。

（二）推进区域审计中心建设需要解决的问题

一是加强专业化审计人员的培养与配备，提供坚实的人才支撑。充实提升审计人员队伍，补充专业化人员，对于资源整合后非审计的办事处人员，可按照协商自愿、组织安排原则，在市级农商行协调解决。同时，针对目前内部审计人员理论知识贫乏的现状，应以多种方式对审计人员进行业务、审计、财务、项目工程等知识培训，并着重加强实践经验的积累学习，不断培养实战经验和能力。二是以项目审计为载体提高审计检查的深度和力度。由省联社集中计划安排年度审计重点，以项目审计的方式引导审计中心由审业务、审财务为主向审机制、审风险、审内控转变，从审结果为主向审流程、审执行转变。三是进一步加强监督与审计的联动机制。办事处资源整合到省联社后，与当地市级政府部门、人民银行、监管部门的沟通协调需重新定位。省联社可授权政府驻地农商行或整合后的市级农商行行使话语权。

总而言之，区域审计中心的建立有助于明确工作职责，理顺审计中心与法人行社的业务关系，是提高农村商业银行公司化治理、加强风险防控的重要手段。展望未来，区域审计中心要做到“三个确保”：确保国家有关经济金融法律法规和监管规则落实到位，确保省联社政策、制度、办法落实到位，确保农村商业银行风险管理和内部控制评价到位。为促进农村商业银行健康发展、合规发展、质效发展和可持续发展保驾护航。

（责任编辑 刘西顺；校对XS）