如何界定PPP项目采购中招投标法与政府采购法的适用规则

刘翾

摘 要：在ppp项目的采购上，对特许经营者的法律规定上主要包括两种，一种是《招投标法》一种是《政府采购法》。但是项目上的采购过程开展时，这两种法律规定就会在管理的过程中产生冲突或是无法适应的地方。这两种法律规定上的不适用，会给ppp项目的顺利开展带来阻碍，文章针对问题的障碍点进行了简单的介绍，并对ppp项目采购中的招投标法进行了适用规则上的界定，希望可以给相关工作人员带来帮助。

关键词：ppp项目；招投标法；政府采购法；适用原则

随着政府与私营企业之间联系的密切度提升，越来越多的社会资本进入到基础设施与公共事业中来，这些变化导致政企合作的机会逐渐增多，交流合作的次数叠加也让合作过程中的问题越来越多，因为这两种机构毕竟不分属于一部法律监管，所以在合作的过程中就会有一些执行标准存在问题，进而直接导致法律管理适用性无法进行有效界定。

1 政府与企业合作的ppp项目管理的法律背景

PPP模式强调政企合作的长期关系，如共享收益、共担风险和社会责任，强调政府的参与及在项目公司中占有股份。这种长期合作性决定了在准备阶段和招标阶段选择PPP项目特许经营者的重要性。有关选择PPP项目经营的方式，我国地方政府采取的是以招标为主、其他方式为辅的方式。包括北京、上海、深圳在内的约30个省市都出台了关于公用事业和基础设施。目前用于选择PPP项目经营的法律主要有《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）。从上述地方条例来看，有关政府给出的选择PPP项目特许经营者的方式，已部分超出《招标投标法》的适用范畴；而且由于PPP项目多为提供公共产品/服务，有些还是政府付费的，似乎应该采用《政府采购法》。然而，在实际操作中，大多数PPP项目多是使用《招标投标法》。

2 两种法律规定之间的对比

这两种法律在对政府与私企之间的事物往来进行规范时，经常会因为法律之间管理形式的相似性导致无法将问题的产生进行有效整理，其中，《招标投标法》针对ppp项目中私企角度进行了制度上的管理与规定，而《政府采购法》则是针对政府采购行为上的运行制定的管理条例。二者之间存在一些的相似之处，但又会因为政府与社会资本上的本质区别，在管理执行上存在较多差别。所以项目建设上的工作人员想要将两者之间的实用范围进行界定时，就需要将两者之间的法律关系与责任进行比较，然后权衡出一个较为合理方式进行对照，想要ppp项目的建设可以稳定的运行，让政府的财政支出得到最大限度的缩减，让企业承担的风险系数可以降到最低。本文就以下四点进行论述：

2.1 项目建设上的法律适用属性

在使用项目的属性规定上，二者分别有各自的条例进行规范。在招投标的法律规定上，对大型的基础设施进行了以及公用事业等公共利益上的建设项目，在建设过程中如有涉及国有资金或是国家融资资金等，这些建设项目在任务执行时就比较适用于《招标投标法》但针对于强调财政资金使用的《政府采购法》来说，各级国家机关与事业单位等团体性质的单位在使用政府性质的资金时，达到国家在这些事物运行上的规定时，就應遵守《政府采购法》上的权属规定。

工程建设与政府资金使用都可以在ppp项目种类中找到适用的范围，但是仍然会有一些建设项目上的采购范围，超出了《政府采购法》或是《招标投标法》上的管辖。所以为了建设项目得到更好的管理，将适用的范围进一步缩小，管理上的工作人员应该将两者交叠的部分进行明确规定，让工作落实的更加的高效。

2.2 政府角色在二者法律中的体现

政府角色在两部法律中的地位以及权属都存在相应的差异，如在《招投标法》的规定中，政府的主体角色分布的较为明确，同时在框架的构成上也较为清晰，不会出现混淆或是标准无法界定的情况。在招标与投标的角色构成主体责任分布上，都会被划分的较为干净利落。但是《政府采购法》上的规定主角是政府自身，所以在一些建设项目上的执行环节上，政府在掌握主动权利上则较为占优势，但是一旦事物运行的不够顺利或是出现一些突发情况，政府就需要承担主要责任。

2.3 选择特许经营者的方式

《招投投标法》和《政府采购法》都将公开招标作为主要方式，且规定任何单位和个人（采购人）不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。且二者对于招标方法的规定基本一致，如公开招标需发布招标文件，禁止就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判；投标人（供应商）不足三家的应予废标，出现影响公正、违法违规行为的应负法律责任且废标等。但《政府采购法》另有规定：采用公开招标方式的，其具体数额标准，应由国务院或相应级人民政府规定。这使得原本合同关系复杂的PPP项目的程序手续更加繁琐。对于不适用公开招标的项目，二法也给出了相应规定。《招标投标法》第十一条指出：国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经批准，可以进行邀请招标。而《政府采购法》第二十九条至三十二条分别具体给出了邀请招标方式采购、竞争性谈判方式采购、单一来源方式采购和询价方式采购的适用情况。

2.4 作用时效

二法作用的时效长短不完全相同。《招标投标法》第四十六条规定：招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，至此招投标整个工作已结束。而《政府采购法》第四十二条规定：采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。在政府付费的PPP项目中，政府作为使用者的代表，应对整个项目负责。

结束语

通过以上内容的论述，发现两种法律在对ppp项目上的管理、职责分属各有各的优势与缺点，同时，二者虽然在一些法律的内容规定上存在重叠部分，但是由于两者之间针对主体存在差异，所以在进行使用时局限性必不可免。其中《政府采购法》会将优势倾向给政府，让政府占据更多的主动权，《招投标法》则较为公正与规范。ppp项目在进行建设时，应根据项目启动上的实际需要来对使用的规则进行调整，让政府与社会机构之间的项目建设要求可以得到最大限度的满足。

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