德国横向转移支付制度及对我国的启示

潘博文

[摘要]我国目前的财政转移支付制度是单一的纵向转移支付体系。随着我国经济发展差异日益显著，对建立横向转移支付制度的积极探索也在逐步进行中。本文首先阐述了德国2005年后的横向转移支付制度，进而通过对其先进经验的研究和借鉴，并结合我国国情，阐明其对我国建立横向转移支付制度的启示。

[关键词]横向转移支付；均等化；启示意义

一、德国的财政体制概况

德国是是一个联邦制国家，联邦德国时期有11个州，在两德统一后增至16个州。其政府分为三级：联邦、州、地方。三级政府在财政管理上具有相对的独立性，联邦宪法也明确规定了三级地方政府的职责与支出范围。

二、德国的横向转移支付制度

在两德统一之前，联邦德国政府间转移支付制度的设计原本是以横向转移支付为主，纵向转移支付为辅的一种制度。虽然这种州际间的横向转移支付制度在稳定社会秩序，缩小地区贫富差距中起到了一定的积极作用，但同时因此也产生了许多弊端。因此，从20世纪末开始，越来越多的富裕州向联邦法院提出请求修改转移支付法。最终，从2005年1月1日起，德国开始实行有关横向转移支付制度新标准的法规。所以，下文是主要是介绍2005年后的转移支付制度。

2005年后德国实行新的转移支付规则，其基本框架和主要操作步骤都没有太大的改变，仍然分为三个步骤：增值税收人的预先均衡性分配、财力水平在各州间的平衡和联邦政府补充补助。

（一）增值税收入的预先均衡性分配

改革后的增值税收入不仅是只分配财政能力低于全国平均水平92%的贫困州，而是对于所有低于全国平均指数的州都要进行这种增值税补贴。各州补贴的计算方法采用了一种线性累退的方法。其具体计算公式为：增值税分配额一全国人均税收收入*该州人口总数*F。

（二）财力水平在各州间的平衡

在采用新的转移支付规则后，承担州际问横向转移支付责任的州是是财政能力指数大于财政需求指数的州，接受横向转移支付的州是财政能力指数小于财政需求指数的州。

财政能力指数的计算公式为：某具体州的财政能力指数一64%*地方税税收收入+该具体州的州税收收入。

财政需求指数的计算公式为：某具体州的财政需求指数=全国人均州税收收入*该具体州人口总量+全国人均地方税收收入*该具体州人口总量。

值得注意的是，财力水平在各州间的均衡在制度改革后，产生了一项创新改革。具体说来，废除了从前的一味强制要求富裕州向贫困州的横向转移支付拨款，而是设立了一种激励机制。

（三）联邦政府补充补助

联邦政府的补充补助改革之后分为一般性联邦补充拨款和特殊需要联邦补充拨款。一般性联邦补助拨款是用于补助那些财政能力指数低于财政需求指数99.5%的贫困州。特殊需要联邦补充拨款具体分为：（1）适用于因为两德分裂所造成的公共服务设施水平低于平均水平的特殊需要联邦补助拨款：（2）适用于为平衡结构性失业所支付的社会救济金和失业救济金因而造成的超额负担的特殊需要联邦补助拨款：（3）适用于由于某些管理费用超过全国平均水平所形成的超额负担的特殊需要联邦补助拨款。

近年来，德国新的以纵向转移支付为主，横向为辅的转移支付制度已经在实践中得到了认证，对于调节德国各州财政能力均等化起到了关键作用。

三、德国横向转移支付制度对我国的启示

（一）仍应坚持以纵向转移制度为主

德国原本是建立的以横向转移支付为主，纵向转移支付为辅的转移支付制度。但是在两德统一之后，面对东西德部分州之间巨大的贫富差异，依靠州际间横向转移支付已经远远不能实现其均等化目标。因此德国纵向转移支付数额就逐渐赶超了横向转移支付数额，且最终稳定在横向转移支付数额的两倍左右。同时根据其他发达国家的实践经验也可以表明，在面对一个国家经济体制转型时期且地区间贫富差距较大时，纵向转移支付制度仍然起着决定性作用。

而且，我国属于典型的单一制国家，强调政治权利和决策的集中性。采用纵向转移支付为主，能更好地提高资金使用效率，便于财政资金的统筹与协调。当然，我们国家也可以适当地引入横向转移支付制度，这对于实现我国各地区均等化目标也具有非常积极的促进作用。但是最终依照我国国情，还是需要建立一种以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅的财政转移支付制度。

（二）确立明确的政策目标，制定具体转移支付标准时要有理可依

德国的宪法《基本法》就明确规定了，凡是德国公民，在德国任一地区居住生活，都有权利享受基本相同的公共服务与设施的宗旨。所以，为了确保该项公民权利的实现，就需要努力使各个州具有基本均衡的财力，从而保证各州之间的公共服务提供水平不至于太过悬殊。正是有了这种明确的政策目标规定，形成了一种有效的监督和促进机制，德国才不断的改革完善自己的转移支付制度。我国最身为发展中国家，结合自身国情，也可以首先设定明确的转移支付政策目标，指引大方向的前进道路。同时，在制定具体的转移支付标准时要有理可依，不能盲目制定，才会取得事倍功半的效果。

（三）横向转移支付体系应向规范化、科学化和易执行的方向发展

德国横向转转移支付制度是通过一系列计算公式计算出各州的财政能力和财政需求，将财政能力大于财政需求的州的多余财政资金横向转移给财政能力小于财政需求的贫困州。这种计算体系科学有效，也便于联邦政府要求各個州去具体执行。这就比较适合我国这种发展中国家借鉴。

（四）建立横向转移支付要配备相应的激励制度

在市场经济逐步完善的今天，等量交换的观念已经深入人心，强制性的无偿横向转移支付已经是行不通的了。因此，我国如果要设立横向转移支付制度时，也必须应当注意配备合理的激励机制，考虑到富裕地区的财政负担，给予相应的优惠政策，维持住富裕地区经济发展的积极性。endprint