准确把握新时代财政系统内控建设

●本刊编辑部

准确把握新时代财政系统内控建设

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2017年10月10日—11日召开的全国财政系统内部控制工作会议，总结了2015年以来我国财政部门内部控制建设取得的成效，宣告我国财政部门内部控制建设取得阶段性成效。目前，全国所有财政厅（局）均已建立内控制度，下一步将全面深化省级以下财政内控建设。自2014年起开展的财政部门内部控制建设，可以说是对此前财政部门内部监督的全面升级，意味着从检查型监督向控制型监督转变，是监督理念的一次重大变革。

全面推进财政系统内部控制建设

财政部门正式开展内部控制建设始于2014年底。2014年11月1日，《财政部内部控制基本制度（试行）》正式实施，标志着财政部内部控制工作全面启动；随后，财政部立即组织成立了财政部内控委，并在财政部监督检查局设内控办，初步组建了内部控制管理组织架构；2014年11月27日，召开内控委第一次全体会议，审议通过了《财政部内部控制委员会议事规则》和八个专项内部控制办法。

事实上，在此之前，部分地区就已经开展了对财政部门内部控制的实践探索。如甘肃省财政厅曾清晰地界定了内部控制和内部监督两者之间的关系，认为财政部门内部监督是内部控制的一种表现形式，是财政部门内控机制中的重要一环；江苏省财政厅从2004年就开始积极探索现代企业内部控制理论和方法并运用到财政管理中，从岗位职责梳理、流程控制、风险防控等方面较早地建立了财政部门内控体系。这些都可以算作财政部门内部控制的早期实践，为全面推进财政系统内部控制奠定了理论认知和实践基础。

自2014年开始，各地财政部门也纷纷展开对内部控制建设的探索。辽宁省财政厅、云南省昆明市财政局等地区在全方位学习内控经验的基础上，构建了适合本地实际的内部控制体系。2015年12月，财政部印发《关于加强财政内部控制工作的若干意见》，在文件中明确要求各地因地制宜开展内部控制建设，为财政部门内部控制提供更多的路径探索。而2017年10月召开的全国财政系统内控工作会议无疑是对近三年来财政系统内部控制建设成果和问题的全面总结，同时为全面深化下一阶段财政系统内部控制工作作出了部署和指导，会议明确表示要“以壮士断腕之决心、一鼓作气之魄力推动财政内控体系建设”。

综观全国财政系统内部控制建设历程，从初步认识到理念升华，从局部探索到全面系统推进，经历了一次质的飞跃。这是财政系统内部控制发展的里程碑，也是财政部门深化管理的必然趋势。

新时代财政内控需破解的几大命题

当前，我国财政系统内部控制建设取得了阶段性成效：一方面，内部控制建设得到了各厅（局）领导的高度重视，各级财政部门对内控的认识不断深化，内部控制理论研究和理念认同得到进一步加强，开始从“要我内控”转向“我要内控”；另一方面，省级财政厅（局）内部控制体系基本形成，部分市、县财政部门内控工作正逐步开展，并取得了不少创新成果。这些有益探索为全面推进财政系统内部控制奠定了坚实的基础。

在新时代财政理念指导下，财政系统内控建设也面临着一些突出的现实问题，如对内控理念认识不深、重视不够；内控体系不够细化，重点把握不准；内控制度脱离实际，执行性不强，等等。归结而言，全面推进财政系统内部控制需要着重破解三大命题。

视野：如何实现将外部监督内化为被监督单位的自我约束意识？

需要认识到，财政系统内部控制绝不单单是财政部门的事情。当前所推进的财政系统内部控制有别于此前的内部监督，重要的一点在于其从更加宏观和微观的视角对财政内控进行解读。宏观层面，新时代财政系统内部控制建设是基于财政管理的视角，以财政部门业务管理为基础，从财政部门内部控制延伸向各业务部门内部控制，再由各业务部门延伸向开展检查的行政事业单位，以此形成完整的政府部门内部控制体系。

值得一提的是，以此基础上建立起来的政府部门内部控制体系，既不同于此前财政部门建立的内部监督制度，也有别于以业务流程、程序控制为目标的行政事业单位内部控制体系。在此过程中，如何理清思路，找准切入点，使财政部门的外部监督内化为被监督单位的自我约束意识是构建新时代财政内控体系的关键所在。

落实：如何做实和细化内控制度，避免制度高高挂在墙上？

当前，全国已有37个财政厅（局）基本构建起了以基本制度、专项内部控制办法和内控操作规程为主要内容的完善的内部控制体系。然而，从笔者所了解的各地内控制度建设情况来看，内控制度落地难是各级财政部门普遍面临的一个突出问题。甚至有专家反映，许多单位内部控制制度做得非常完善、非常漂亮，但具体执行中却存在着较大的问题。

为何完善的内控制度得不到有效落实？究其原因，主要有三个方面：其一，对内控的认识尚不够深刻。缺乏对内部控制的正确理解，尚未从真正意义上认识到内控建设的重要意义，将其单纯视为上级下达的“命令”而作出的“面子工程”，在制度落地过程中其效果当然不会太好。其二，制度制定过程中脱离部门实际，或细化不够，导致执行难。有些部门为了应付“差事”，在设计内控制度过程中并未结合各部门实际，对基本制度缺乏进一步细化和研究，导致缺乏可执行性。其三，不排除当前一些客观环境或条件的制约。如内控信息化落地一直以来是制约内控制度落实的瓶颈，加之部分地区受客观环境的制约，内控制度落地实施存在一定的困难。

评价：如何完善内控运行评价体系，使内控制度真正发挥效用？

考核与评价是制度得以贯彻落实的有效保障，内控建设也不例外。完善的内控运行评价体系是内部控制制度得以实施的保障。财政部发布的八个专项内部控制办法特别明确了内控责任，要求单位“一把手”负总责，做到过程留痕、责任可追溯，而且明确将开展内部控制专项检查和考核评价，并将其结果与干部奖惩、选拨和任用挂钩，但在内控具体运行中仍存在责任落实不明和具体考核评价办法不明晰等问题。

目前，内控考核评价机制还有待建立和完善。如何将其纳入内部控制体系建设之中，以保障内控制度有效落实是关键。没有约束，没有奖惩，就不会有落实。通过建立完善的内控运行评价体系，进一步考量内部控制制度的有效性，积极发挥单位人员的主观能动性，使内部控制制度在财政系统得到真正落实。

新时代推进财政内控的三大着力点

全面进入财政系统内控新时代，需要以更加广阔的视角理解和认知内控理念，构建延伸向行政事业单位的“大财政”内部控制体系。基于这一认识，以此为基础探讨财政系统内部控制建设的路径具有重要的现实意义。如何找准财政部门内部控制建设的着力点，不妨从以下几个方面展开探讨。

着力点一：升华认识，从宏观层面布局

认识是一切行动的开始。对于不少财政部门而言，一方面要对内控工作高度重视起来，真正理解内控建设的现实意义，特别是领导班子要发挥引领和推动作用。财政部副部长刘伟在会上指出，“在全国财政系统建立和实施内部控制制度是一项重大的战略决策，一项系统工程，也是一项长期的工作任务。”基于个别领导干部对内控建设存在疑虑和观望态度，以及新旧领导班子交接出现内控工作被弱化等情况，需要快速转变认识，充分意识到内控工作只能加强，不能削弱。而提升内控认识更深层次的含义在于，在推进财政部门内部控制建设过程中，单位能切实认识到内控建设的实在效果，实现将外部监督内化为被监督单位的自我约束意识。

另一方面，从宏观上来讲，财政系统内部控制建设绝不单是财政部门的事情，站在政府管理的角度，建立由财政部门延伸向各业务部门，再辐射向各被监督检查单位内部控制，从而形成整体的政府部门内部控制，这才是新时代财政系统内控建设的目标所在。事实上，基于这一认识的政府部门内部控制体系已经有地区做出了尝试性探索。云南省昆明市财政局自2014年开始探索政府部门内控建设，创造性地将财政部门内部控制与行政事业单位内部控制联合推进，提出了面向“政府治理”的内部控制“昆明模式”。该局采取“一体化、两阶段”建设，横向上选取财政部门外加18家行政事业单位开展内控建设，纵向上联合市级财政和县财政、区财政一起推动；分问题梳理和制度设定两个阶段有序推进。这一探索无疑为财政系统内控机制建设提供了一种新的范本和视角，对各地开展内控建设具有一定的参考意义。

着力点二：切合实际，从微观层面细化

对于大多数单位而言，建立健全的内控制度并不是一件难事，但内控制度执行落实却是一个普遍性难题，特别是内控制度信息化落地，一直是制约内控体系深入推进的瓶颈。执行难，对于有步骤地实施创新性探索的“昆明模式”同样存在。在完成前面两个阶段的问题梳理和制度设定之后，昆明市财政局同样遭遇到内控制度信息化落地难的问题。另外，还有大部分单位在执行中难以找到实质性的切入点，使内控制度停留于纸面，难以继续推进。

在此过程中需要着重解决两方面问题，一是对于内控制度执行找不到切入点的单位，需要结合单位实际全面梳理内控问题，进一步细化内控制度，增强其可执行性；二是鉴于信息化是内控工作的重要支撑，也是各单位普遍存在的难题，能否考虑从财政部层面统一收集、整理内控信息化建设的难点，集中设计和解决内控信息化问题，并鼓励各地积极尝试探索内控信息化建设，以构建适应现代财政制度的内控机制。

着力点三：权责明晰，强化执行与运用

产权清晰、权责明确是现代企业制度的基本特征。对于现代财政制度而言，建立权责明晰的财政制度同样重要。建立和实施内控制度，正是完善财政系统权力运行制度和监督机制的重要举措。内控体系建设中的一项重要流程就是对各个岗位的风险点进行梳理和防范，明确各职能部门和岗位职责，分清权责。

从内控制度的运行保障来看，既要明确各单位领导人的主体责任，形成单位“一把手”亲自抓内控的局面；还要建立和完善内控考核评价体系，对单位整体内控进程及个人内控执行情况进行定期评估、考核，将内控建设成效与单位和个人评优提拔相结合，以加强内部控制制度的执行与成果的有效运用，为全面落实内控制度提供执行保障。■

（本栏目责任编辑：尹情）