政府购买服务绩效管理研究初探——以江苏省常州市为例

●王美蓉 管 华 王汉平 董 斌 张志进 张凌伟

政府购买服务绩效管理研究初探
——以江苏省常州市为例

●王美蓉 管 华 王汉平 董 斌 张志进 张凌伟

自2013年国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以来，政府购买服务如火如荼地推进，购买范围不断扩大，购买内容不断丰富，购买机制不断完善，但对于“加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制，建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价”这一绩效管理要求，仅有部分地区进行了尝试，尚未形成比较完善的体制机制。从江苏省常州市情况来看，政府购买服务工作自2013年以来不断推进，政府购买服务领域不断扩大，采购金额也连年翻番，但政府购买服务的绩效管理也未有实质性推进。本文拟结合常州市绩效管理发展实际，探索政府购买服务绩效管理的常州方法。

公共服务 购买服务 绩效管理 评价机制

一、江苏省常州市政府购买服务绩效管理现状

（一）政府购买服务现状

一是初步建立了政府购买公共服务政策体系。政府层，江苏省常州市先后出台《关于推进政府购买公共服务改革的实施意见》、《关于政府向社会组织转移职能的实施意见》、《常州市政府购买公共服务指导目录（暂行）》、《常州市首批政府向社会组织转移职能事项目录的通知》等系列政策，顶层设计常州市政府购买服务工作；监管层，出台了《常州市市级政府购买公共服务操作办法（暂行）》等办法，规范政府购买服务监管措施；执行层，相关主管部门从市政府文件要求出发，制定了专项购买服务实施办法，如《常州市规划专项资金政府购买公共服务操作办法》、《常州市政府购买棚改服务实施办法（暂行）》和《常州市向社会力量购买公共文化体育服务实施办法（暂行）》等。

二是政府购买服务能力稳步提升。全面梳理市级各部门和具有行政管理职能事业单位的服务事项，确立第一批职能转移清单33项，涉及行业管理与服务、社会事务管理与服务、专项技术管理与服务等三类职能；组织对承接主体的资质认定，确立85家具备承接政府职能转移和购买服务资质的市级社会组织，在政府购买社会组织服务时优先选择，出台了关于支持行业协会商会承接政府购买服务的五点意见等相关政策，落实常州市行业协会商会与行政机关脱钩方案；结合部门预算编制，及时梳理政府各部门及预算单位全年政府购买服务计划，合理确定购买方式，科学安排购买时间，保障全年政府购买服务计划的完成，财政部门全程配合和监督项目的采购，有关部门还采用项目征集、推荐发布、集体采购的形式组织政府采购标准以下的购买服务，扩大了政府购买服务的影响力。积极开展调查研究，针对政府购买服务中出现的新情况、新问题，财政部门与主管部门研究分析，组织对先进地区先进做法进行学习调研，结合本地实际出台办法加以解决；优化采购程序，提高政府采购限额标准。简化采购计划申报采购资金支付流程，实行采购计划与预算指标分离，合同网上备案、见证，资金采购人按合同直接支付，大大提升效率。在《常州市2017-2018年政府采购目录》中将服务类项目采购起点提高到15万元，目录外购买服务限额标准提高到30万元，增加了采购单位购买服务的自主权，提高了政府采购的效率。

三是全面加强政府购买服务监管工作。出台了《常州市财政局关于变更政府采购方式的通知》，规范达到公开招标的政府购买服务转变采购方式的监管审核，并针对大型的政府购买服务采用单一来源方式采购进行进一步的审核。进一步加强政府采购信息管理，强化政府购买服务征求意见、合同、验收信息公开，提高政府信息透明度。配合国家与社会资本合作购买大型政府购买公共服务的政策方向，出台常州市PPP项目政府采购流程，加大对大型政府购买服务项目的监管；强化对代理机构监管，提升政府购买服务的效率和质量。通过每年两次对代理机构执业情况检查、处置信访、办理投诉举报等，规范政府购买服务的政策执行和实际操作，纠正各类违法违规行为；加强对集中采购机构、社会代理机构的考核管理，通过对制度建设、信息管理、专家管理、投诉处理、信息统计等方面的工作考核，不断强化政府采购政策功能，政府购买服务制度体系逐步完善，规模不断扩大，效率和质量不断优化。

（二）预算绩效管理现状

一是构建了较为完备的“1+N”绩效管理制度体系。其中“1”即常州市预算绩效管理工作推进的纲领性文件《关于颁布〈常州市市级财政专项资金绩效管理暂行办法〉的通知》（常政规〔2010〕10 号）；“N”分为三个层次，制定了《市级预算绩效管理目标申报工作的通知》、《常州市市级财政专项资金绩效跟踪管理暂行办法》、《财政绩效评价操作规程》，规范绩效管理工作程序；制定了《市级财政专项资金预算绩效管理实施意见的通知》，优化绩效管理模式；制定了《关于规范预算绩效管理第三方机构库使用管理的通知》等制度，强化绩效管理智力支撑。

二是形成了规范有序的绩效管理流程体系。全力打造绩效管理模式为主，绩效目标管理为辅，部门整体评价为重要补充的预算绩效管理新机制。年初，与部门预算同布置同编制绩效目标，历经部门申报、财政审核、专家评审等程序后，与部门预算同步批复专项资金绩效目标。年中，二、三季度末开展绩效跟踪，采用部门填报、财政业务处室审核的流程，发现与预期目标的偏差，分析偏差原因，督促预算部门及时采取措施纠偏。年末，进行绩效评价，预算部门先进行满意度调查和自评价，在此基础上，财政部门选聘第三方机构对部分重点项目实施数据复核或财政重点评价，并逐步形成了评价结果的反馈机制、通报机制、公开机制，推进结果运用。

三是培育了一批参与绩效管理的第三方机构。2014年，通过政府采购，建立了绩效管理第三方机构库，制定了第三方机构开展工作的标准程序，确立了相应的付费标准及惩罚措施，全面规范第三方机构管理，更好地发挥绩效管理智库作用，同时要求市级预算部门需要聘请第三方机构的，一律从市财政局绩效管理第三方机构库中选择，经过了三年的培育和实践，在库第三方机构大多数能独立完成有一定质量的绩效评价报告。

（三）政府购买服务绩效管理现状

2015年，在编制2016年部门预算时，按照预算绩效管理的统一部署，对300万元以上的政府采购公共服务项目纳入预算绩效管理范围，编制绩效目标；第二年，要求对单项300万元以上的政府采购项目实行绩效管理。但在实际操作中，仅对500万元以上的政府专项中涉及的政府采购行为作为一个子表的形式编制绩效目标、进行跟踪和绩效评价，未作为单独的项目实施绩效管理。

二、推进政府采购服务绩效管理存在的问题

常州市政府购买服务水平不断提高，财政专项资金绩效管理不断优化，为推进政府购买服务绩效管理奠定了坚实的基础，但从实质推进上看，还存在一些需要解决的问题。

一是缺乏强有力的制度保证。国内现有对政府购买服务提出明确规范的法律法规是 《中华人民共和国政府采购法》和《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，其对政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理进一步的明确，并对其提出了绩效管理的要求，国家层面后续的细化措施中，对绩效管理也只是提出了大概的要求，而没有细化的措施；对于预算绩效管理来说，主要的依据来自于《预算法》，也缺乏具体的实施意见。对常州市来说，2010年出台《常州市市级财政专项资金绩效管理暂行办法》，推进了专项资金的绩效管理，但对于政府购买服务这一特殊的形式并没有相应的绩效管理规定，对开展政府购买服务的指导尚有欠缺。

二是缺乏科学完善的指标体系。现有的预算绩效管理指标体系是针对专项资金而设计的，分为投入、管理、产出和效果四个方面，重点关注政府层面预算的科学合理性、管理健全规范性、资金使用的成效，辅之以公众满意程度；而对于政府购买服务来说，除了政府层面的购买主体要求外，还有对社会组织这一承接主体的评价要求，重点更应偏重于政府购买的合法合规性，购买主体的监管职责落实情况、承接主体服务的质量以及社会公众主体地位的综合评价。

三是缺乏独立的绩效管理程序。现有的政府购买服务绩效管理是从属于专项资金绩效管理的，虽然其也历经绩效目标设定、绩效跟踪和绩效评价等绩效管理的基本流程，但其必然存在目标设定过于简单、跟踪过于粗放、评价不够深入的问题，同时也难以全面反映出政府购买服务对于购买主体的职责落实情况，承接主体的服务提供情况和公众对于服务的满意程度。

四是缺乏有效的结果运用机制。现有的结果反馈、结果通报、结果公开，以及绩效评价结果作为预算管理依据的运用机制能在一定程度上发挥绩效评价的作用，但相对于政府购买服务来说，绩效评价没有对承接主体的结果运用机制，另外与预算挂钩的机制中规定，对于绩效评价结果差的，予以通报、依法调整甚至撤销该专项资金，而对于政府购买服务来说，服务是政府所必须提供的，调整、撤销的运用模式是不现实也是不可取的。

三、推进政府购买服务绩效管理机制的建议

一是要建立政府购买服务绩效管理制度。结合常州市实际，制定《常州市市级政府购买服务绩效管理暂行办法》，理清财政部门、购买主体、承接主体和第三方机构各自的职责，明确绩效管理的对象、方式、原则、内容、程序及其结果运用的要求，确保该市政府购买服务绩效管理工作推进有章可循，将绩效评价融入到政府行政工作日常，切实发挥其价值，促进提供公共服务优质化，社会效益最大化。

二是要完善政府购买服务绩效管理流程。首先，加强政府购买服务绩效目标管理。政府购买服务的目的是为了更好地提供符合公众需求的公共服务，体现政府管理中的以人为本。因此，需要从政府购买和监管、社会组织提供服务、公众满意程度等方面，设定相应的政府购买服务项目绩效目标，作为后续绩效评价的重要依据。其次，落实政府购买服务过程中的绩效跟踪。加强对项目实施过程的监督和管理，重视项目实施的过程效果，而非单纯的结果导向。通过定期检查、随机抽查、民意调查等方式，发现实施过程中出现的问题和存在的不足，及时与承接主体沟通协调，确保公共服务质量和效益。同时，细致收集、整理相应的绩效信息，建立绩效信息数据库。最后，实施政府购买服务绩效评价。自行或委托第三方机构就政府购买服务行为、承接主体提供服务的数量和质量、社会公众的满意程度等年初目标的完成情况进行绩效评价。

三是要建立政府购买服务绩效指标体系。从项目决策、项目管理、产出和效果四个维度出发，建立涵盖购买主体、承接主体、受益主体三方的绩效评价体系，综合评价政府购买服务的成效。项目决策从政府购买主体出发，设定与部门职能的匹配性、购买范围吻合度以及预算编制的合理性三个评价方向，从而确定政府购买服务是否符合相应的法律法规要求，预算是否合理有据，项目决策指标见表1：

表1项目决策指标

项目管理从监管的角度出发，从购买方式、购买程序、承接主体合法合规三个角度，评价政府购买服务“购买”过程是否有理有据，从项目管理制度、管理过程、验收三个方面，审视购买主体的监管职责落实情况，项目管理类指标如表2所示：

表2项目管理类指标

产出指标从承接主体的角度出发，通过数量、质量和时效三个维度，综合评判承接主体提供服务的质量，产出类指标见表3：

表3产出类评价指标

效果指标则主要从受益主体的角度出发，综合评判其经济效益、社会效益、生态效益，以及重点关注服务对象的满意程度，效果类指标如表4所示。

四是要构建多元化的政府购买服务绩效管理主体。政府购买服务的成效，关键的落脚点还是在公众，因此在政府购买服务绩效评价过程中，要更多发挥公众的主观能动性。首先，强化公众的主体意识。让公众认识到其对于公共服务的质量最具发言权，在政府购买服务绩效管理的过程中，更多的让其参与进来，充分发表自身意见。其次，将公民的评价主体地位制度化。规范公众参与评价的方式、在评价中所占的比重等内容，保障其参与政府购买服务的地位，促进其发挥主体作用。再次，充分发挥第三方评价机构作用。第三方机构作为独立个体，不受购买双方的影响，能比较客观公正地站在公众的立场上发表意见，同时第三方机构相对来说更加专业，其评价的质量也能得到保证。

表4效果评价指标

五是要加强政府购买服务绩效评价结果运用。其一，作为政府购买服务付费，以及后续购买选择承接主体的依据，对绩效评价结果优良的承接主体给予优先选择权，对评价结果为差的承接主体取消其承接政府职能转移和购买服务的资质；其二，作为政府购买服务决策的重要依据，为后续进一步推进政府购买服务，优化购买程序、强化日常监管、细化预算编制的重要参考；其三，推进政府购买服务绩效评价结果公开，增强公众的参与程度，落实公众的监督权。■

[1]李军鹏.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略[J].改革，2013，（12）.

[2]刘素仙.政府购买公共服务绩效评价的价值维度与关键要素[J].经济问题，2017,(01).

江苏省常州市财政局）

（本栏目责任编辑：范红玉）