我国地方部门预算绩效管理问题探讨

●杨文俊 孙玉栋 武立煌

我国地方部门预算绩效管理问题探讨

●杨文俊 孙玉栋 武立煌

部门预算是政府预算的重要组成部分，因而改善部门预算绩效有助于推进全面预算绩效管理。本文从中国特色社会主义新时代下我国需要全面推进部门预算绩效管理改革的必要性入手，通过剖析我国地方部门预算绩效管理存在的问题，对健全我国地方政府全过程部门预算绩效管理提出了相应的政策建议。

部门预算 全过程预算管理 绩效评价 绩效预算

受2008年金融危机影响，我国财政收入增速明显下降。实行四万亿“大规模”财政刺激之后，收入增速虽有短暂上升，但从2011年开始增速持续下降。2016年我国为进一步降低企业税负，增强企业活力，全面推行“营改增”政策。从目前来看，政策减收效应明显。与此同时，从2012年开始，为稳定经济增长，我国财政支出增速一直大于财政收入，财政赤字逐年增大。然而，“稳增长”的目标又要求财政政策充分发挥政府投资职能，稳定经济形势。在这种背景下，财政作为国家治理的基础和重要支柱，就必须要优化支出结构，提高财政资金使用效益，落实政府预算绩效管理。

“十三五”规划明确提出要全面推进预算绩效管理。党的十九大报告中提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”部门预算是政府预算的重要组成部分，在进一步落实政府预算绩效管理的过程中，做好部门预算绩效管理也就越发重要。

一、我国部门预算绩效管理的沿革及其成效

分税制改革以来，我国政府预算改革一直与社会主义市场经济体制和公共财政制度相适应，部门预算绩效管理也随之得到了细化和落实。如表1所示，从2000年试点部分中央部门编制预算，明确中央部门财政支出绩效管理开始，到2013年界定了预算绩效管理的范围，再到2015年，新修订的《预算法》对预算管理工作提出了更高的要求，为预算绩效管理奠定了法律基础，2017年，进一步将绩效管理覆盖范围扩大到政府性基金预算和国有资本经营预算。可以看出我国中央部门预算绩效管理已经取得了长足的进步，管理理念和管理方式不断完善，相较而言，地方部门的预算绩效管理工作虽然也得到了各地区的响应，但落实情况却不尽如人意。

表1我国部门预算绩效管理的沿革

当前中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾发生了一些变化。这就要求政府及时调整经济社会的发展需要，转变职能定位，积极适应新时代的要求。财政作为国家治理的基础和重要支柱，也就必然需要随着政府职能的转变而做出相应的调整。对部门预算绩效实行全过程管理，从横向来看，要在中央部门取得已有改革经验的基础上，扩大预算绩效的管理范围，对地方部门财政支出的使用效率加强考核。从纵向来看，部门预算绩效管理应该是一个长期的、动态的过程，既要坚持实行绩效管理，保证有限的财政资金不会在任何一段时期、任何一个环节出现浪费，又要及时按照社会发展和公民满意的需要，动态调整预算绩效目标。着眼于现实需求和长期可持续发展的绩效目标，才能真正对部门预算绩效起到促进作用，真正对经济社会产生发展裨益。

综上所述，本文认为新时代下部门预算绩效管理推进的关键领域在于地方政府部门，因而将在剖析我国地方部门预算绩效管理存在的现实问题的基础上“对症下药”，提出推进地方部门预算全过程管理的政策建议。

二、我国地方部门预算绩效管理存在的问题

虽然我国的预算绩效管理工作取得了一定的成效，但这些成效多集中在中央政府层面。由于部门预算绩效管理涉及范围非常宽泛，基于管理机制尚不健全、管理能力尚显不足等原因，在地方政府层面的部门预算绩效管理实际工作中，还是遇到了不少困难与阻力，与实现全过程预算绩效管理的目标尚存在一定的差距。

（一）部门预算绩效管理的制度体系不够健全

首先，预算绩效的法律法规约束效力有待增强。由于“全过程预算绩效管理”并未在《预算法》中明确，而我国财政部门出台的一系列预算绩效改革制度，属于部门规章制度，尚未上升到法律法规层面，因此，预算绩效目标管理、绩效监控和绩效评价体系难以建立在有效的法律基础之上。此外，1995年颁布的《预算法实施条例》早已经不能满足当前部门预算绩效管理的现实要求，地方部门的预算绩效管理工作多处于自发和半自发状态。

其次，预算绩效考核尚未建立与战略规划的联系。《预算法》中明确规定了各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。但是并未把预算绩效与跨年度平衡机制联系起来，而是仅限定于对一个预算年度设定绩效目标，报告绩效情况。一方面，政府支出对经济影响具有一定的滞后性，当年并不一定能够有所产出，因此依据一年的时间评定预算支出的绩效，并不公允。另一方面，政府预算如果考虑到中期影响，与国家宏观调控政策相衔接，就能提高预算预测的准确性，提高预算编制的科学性。

（二）地方部门预算绩效管理运行机制并不完善

1、部门预算绩效管理难以落地。近年来我国政府各部门着眼于采取各种手段争取财政资源，于是就导致了地方更多地关注预算资金的投入而不是预算资金的使用效果，即使考虑支出绩效，也仅限于使预算符合财务管理的要求。我国法律体系中，社会监督机制尚未完善，针对政府预算行为只赋予了公民监督权，并不能对政府预算行为提出行政诉讼。因此我国当前部门预算绩效改革过程中，由于缺乏切实的监督和奖罚机制，常常出现中央大力号召，省市级积极鼓励，但到基层部门预算单位则消极应付的情况，导致部门预算绩效改革推进举步维艰，实施效果也不尽如人意，最终使得地方层面预算绩效改革进程出现“雷声大、雨点小”的现象。

2、预算绩效管理权限界定还需要明确。尽管近年来我国积极推进第三方评价机构等社会组织参与到部门绩效评价过程中，但在绩效目标和绩效标准的设定过程中，第三方机构只有建议的权力，而最终落实的绩效考核目标还是由部门确定，因此这就会存在“既当裁判员，又当运动员”的现象，即预算部门拿自身设定的标准考核自己，难以起到真正提高社会服务水平的作用。

3、绩效评价项目应当由重点考核到全面考核。从横向来看，目前地方政府部门绩效评价项目集中于“三公经费”等上级部门要求严格、地方部门又容易应付的范围。由于近年来我国加强对“三公经费”的管理，促进政府信息公开，“三公经费”的快速膨胀得到了一定程度的扼制。因此，一些部门为应对上级单位的压力，将本单位的预算绩效评价过程中各个支出项目进行重点考核，尤其将“三公经费”的减少作为绩效水平提高的显著成效，完成预算主管单位规定的目标，以此应对中央的“八项规定”，满足党风廉政建设的要求。“三公经费”的减少可以算作新时代下党对党政机关的硬性要求和规定，因此不能以此作为部门预算绩效改革取得成效的标志。相反，应当将绩效目标聚焦于政府部门使用财政资金之后产生的社会效益。除此之外，应拓展部门绩效评价项目的范围，各个财政资金支出项目均应落实到责任部门，而每一个项目的使用效益和部门内部的执行、监督情况等都应该严格追踪记录，这样才能真正全方位地衡量部门绩效管理水平。

从纵向来看，当前地方部门的预算绩效考核并不像中央部门那样兼顾了产出、效益和居民的满意度、中长期发展等方面指标，大多仅停留在财务绩效方面，即将决算支出不超过预算当做绩效考核的内容，甚至有的地方部门将其视为预算绩效考核仅有的内容。这样的预算绩效管理，完全违背了提高财政支出效率的初衷，可以视这种绩效评价方式为地方部门在绩效管理工作中的“懒政”。

（三）地方部门预算绩效管理质量水平有待提高

1、绩效评价指标体系有待完善。目前财政部颁布的绩效目标指向不明，缺乏定量衡量指标，因此指标维度需要根据各个部门实际工作进行细化。例如地税部门的绩效目标并不能以征缴的税收越多越好进行衡量。在加大降税清费力度、切实减轻企业负担的宏观背景下，在“应收尽收”的基础上，如果过于注重收入目标，则反而会加重企业的税负。我国税务部门一直以来与纳税人保持管理者与被管理者的关系，难以调动社会力量共同协税护税，不利于地方税收保障体系的建立。因此，在考核税务部门的绩效目标时，应重视企业的满意度指标。而满意度指标方面不仅需要包括国有企业满意度，还应囊括民营企业满意度和个人满意度等。

除此之外，对各类部门的绩效评价过分地强调职能，就会造成部门预算绩效目标不符合当前中国特色社会主义新时代下的现实需求。政府职能的转变，不仅要正确处理好政府与市场之间的关系，还需要调整政府与社会之间的关系，主动关注社会的发展趋势和城乡居民的公共服务诉求，推进社会事业的健康发展。而涉及社会事业改革，就必须使各个职能部门正确认识到自己所应该承担的职责，既不能缺位，也不能越位。如何将政府工作落实到位，就一定要约束预算支出行为。绩效评价指标是预算管理的基础，而单一的绩效目标又不能全面衡量政府职能的转变，即使可以，随着经济社会等外部宏观环境的变化，这一绩效目标也应该得到不断的升华和提高。

2、绩效评价结果应用程度需要加强。一方面，现阶段，部门预算绩效管理工作在目标管理、绩效运行监控和绩效评价等环节的质量不高，使得评价结果不能被有效应用，基本上流于形式。另一方面，每年预算绩效评价工作相较于决算，会延后很长一段时间。例如，如果七八月份才能完成前一年的部门绩效评价工作，虽然能对来年预算编制工作提供一定的依据，但不利于当年预算执行过程中项目支出的绩效改进。

3、绩效管理技术力量需要加快培养。从事预算绩效管理的人员既要熟悉预算流程，又要了解部门职能、财务、绩效评价等方面的知识。长期以来，由于地方政府各部门预算限制，导致对预算绩效管理工作的重视程度不够，资金投入保障不够，因而难以培养具有丰富绩效管理经验的技术人员。

三、加强地方部门推进全过程预算绩效管理的政策建议

针对当前我国地方政府部门预算绩效管理过程中存在的实际问题，本文认为应该从健全相关政策制度，完善全过程预算管理体系以及推进第三方评价机构参与三个方面改善我国地方政府部门预算绩效管理水平。

（一）建立健全部门预算绩效管理的法律法规

1、加强部门预算绩效管理制度建设。目前，我国还未出台规范的预算绩效管理法律法规，仅限于规章制度层面。为提高预算绩效管理的权威性和规范性，不仅要继续完善《预算法》中有关章节和条款，还要从财政透明度方面入手，加强相关法律法规对部门预算绩效管理的指导作用。

一方面，在《预算法》中进一步完善预算执行环节相关规定，限制地方部门的预算调整行为。要明确规定预算部门所需要承担的职责，改善预算法中对预算执行部门权责不等的局面，按照中央对转移支付的管理办法，切实解决“切块资金”管理方式所遗留的问题；要在《预算法》的基础上，逐渐制定和完善财税法律体系，不断规范和优化部门预算执行流程，突出预算绩效的关键作用。

另一方面，应该把部门预算绩效管理的理念、原则、程序等一系列有关问题明确写入《预算法实施条例》，使部门预算绩效管理有法可依。进一步完善部门预算公开制度，尽快出台《预算监督法》，以法律形式明确预算监督主体以及各监督主体的权责，完善和建立社会参与、监督政府预算的体制机制，积极推动公民参与到政府预算的过程中。总体来看，各国公民参与预算主要都是在地方政府层面开展的，尤其是城市或县这一层面。参与式预算为普通公民直接参与政府预算过程创造了制度条件。但参与式预算本身尚未形成一个完整的或固定的模式。不同的国家和地区，甚至同一国家的不同城市，在实践参与式预算的过程中也可能采用不同的程序和方式。具体来讲，参与式预算就是按照预算目标的决策、预算资金的分配、政策目标的执行、执行结果的监督和评价这四个主要环节推动预算公开透明化改革和地方政府治理制度建设。积极推动社会民众参与到预算决策、执行和监督的过程中来，这样能够帮助政府部门真正地解决现实问题，财政支出的效益才能够真正为普通民众、社会群体所接受，缓解发展不平衡的矛盾。

2、提高对地方部门预算绩效管理的认识。一是注重外部宣传。多层次、全方位地宣传部门预算绩效管理的理念、意义和内容。依托新媒体等途径普及部门预算绩效管理的概念，既能使部门内部绩效意识得到有效的提高，同时也能增强社会公众参与到绩效监督的工作中来。此外，在部门内部，应该由部门领导牵头，积极宣传预算绩效管理的重要性，各项目负责人积极参与并主动承担绩效考核任务，以此加强对预算执行严肃性和预算绩效管理重要性的认识，进而减少绩效管理推进的阻力。

二是加强领导支持力度，健全预算绩效约束机制。相关部门应当就本部门的社会职能和提供的公共服务内容出台差异化的绩效管理办法以及问责制度。建立统一的预算绩效管理办公室，让部门领导作为办公室工作的负责人，把绩效评价考核结果作为年度考核的重要指标之一，不断加大绩效考核力度，使得绩效评价体系更加贴近当前社会发展的需求，适应部门职能的转变。同时能够对部门的预算执行行为产生约束，确保项目资金的科学化管理，使预算绩效管理工作能够有效落地。

（二）抓好全过程部门预算绩效管理的各个操作环节

传统的预算绩效评价是指仅对支出达到的效果、效益进行事后绩效评价，偏重于对支出财务指标的评价。这是一种狭隘的预算绩效评价，不能对支出的绩效进行全面的分析和评价，更难以用此种绩效评价结果对今后的预算编制、执行和监督起到一定的参考作用。而全过程预算绩效管理强调对预算资金事前、事中、事后绩效评价以及结果应用，考虑预算资金“给谁用、怎么用、用的好坏”。

1、事前：建立部门项目预算绩效目标。预算部门年初申报预算时，应当按照部门的总体要求将绩效目标编入年度预算，绩效目标应该具有可操作性，能够在一定时间内反映部门的职能，增强部门提高预算资金使用效率的意识。同时，当前我国地方政府部门的预算绩效目标，应该着眼于当地的社会需求以及政府财政能力，对居民迫切关注的问题不甚关心，而将预算绩效仅仅聚焦在不超出原有预算这个层次，势必会造成公共服务供给的低效和错配。另一方面，如果上级政府盲目地满足社会的需求，不考虑政府财政能力，这也有违财政可持续性的要求。因此，合适的部门项目预算绩效目标理应平衡社会的当前需求和长期的可持续发展要求。在制定绩效目标的过程中，则应严格按照跨年度平衡预算的制定流程和十三五规划、十九大报告要求进行编制。

具体制定部门预算绩效目标的流程包括三个环节：首先，由预算单位的各个部门上报项目支出的绩效目标后，预算绩效管理部门按照本单位绩效评价管理制度及工作规范，根据部门的单位职能、年度工作计划和中长期发展规划审核预算单位上报的绩效目标是否符合要求，如果不符合就退回预算单位重新调整，如果符合预算单位则向部门预算支出部门上报符合绩效目标的预算目标，最终由预算处（科）批复预算绩效目标。

其次，绩效目标需要进一步细化，部门预算绩效才能够量化和衡量。按照设立绩效评价指标的原则，把绩效目标具体化为可以计量的一系列指标。可以参考平衡计分卡的原理，从财务、顾客、内部流程、学习与成长四个维度，结合财政部项目支出绩效目标模板以及《预算绩效评价共性指标体系框架》，将绩效考核指标体系分为四个方面，分别是预算投入、内部流程、项目效益和可持续成长四个维度。按照绩效评价体系的内容，对部门每项项目支出进行打分，通过不同的权重赋值得到不同项目的加权得分。然后根据各个项目预算资金占部门预算的比重得到部门项目支出的总分。同理，分析得到部门基本支出绩效评分，同样按照基本支出预算资金的占比和项目支出得分加总得到部门整体绩效得分。

最后，学界和实务部门对不同政府部门的绩效目标进行了研究和分析，认为并不存在能被一致接受、适用于各个部门的统一标准。既然哪些绩效目标必须纳入绩效考核体系难以定论，则可以采用建立“负面清单”的方式，将诸如决算超支规模、“三公经费”减少规模等指标不视作绩效目标，这也能避免地方部门的“懒政”。

2、事中：建立预算绩效跟踪制度。预算绩效管理的最终目的不是寻找部门在资金使用效率方面存在的问题，而是解决问题，提升部门预算绩效。因此加强事中管理，建立预算绩效跟踪制度有助于分析预算执行与绩效目标出现偏差的原因，并对症下药及时纠正。绩效跟踪包括项目绩效日常跟踪和项目预算绩效半年总结分析。日常跟踪是指在年度预算执行过程中，不定期对项目支出情况进行抽查，及时发现项目预算执行中的问题，根据绩效目标以及往年预算执行的经验，及时调整、纠正。半年总结分析是指按照阶段的绩效目标，每半年对部门整体财政支出情况实施总结分析，并对重点项目进行全面分析，是否满足半年目标。同时也要对其他支出进行抽检，防止政策出现死角。

3、事后：加强绩效结果应用并建立绩效缺失督导问责制度。对部门预算绩效进行事后管理，是进一步提升部门财政资金使用效率的关键，只有认真发现问题、总结问题，最终解决问题，才是事后管理的目的。开展事后绩效评价工作，包括撰写绩效评价报告、建立绩效评价档案两方面。预算资金使用单位应当在绩效评价工作完成后一个月内，将绩效评价结果和报告报部门备案。第三方评价机构也要按照委托方的要求，按时提交评价报告并报部门备案。

此外，预算绩效管理应该重视在预算执行和绩效考核过程中发现的问题，要对这些问题进行整理、分析。按照各个项目的实际情况，编写项目预算绩效评价报告。这有助于总结经验，以督促部门制定切实可行的整改方案。建立评价结果与三年滚动预算有机结合机制，将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据。例如，在新常态下税务系统编制三年滚动预算可以加强对我国宏观经济的分析和预测，通过自上而下和自下而上双管齐下的方法，确定税务系统应该承担的政策责任、应达到的产出和达到产出目标而采取的业务活动以及为此而制定的目标。在通过整改提高资金使用效率之后，应及时调整未来三年预算中的资金安排，以“更少的钱办更多的事”为前提，将资金引入支出需求增加的项目。同时，建立绩效问责机制，将预算绩效管理纳入部门领导考核范围，本着“谁用款、谁负责”的原则，对资金使用效率较低的预算部门及其责任人员实施行政问责。

（三）推进地方部门预算绩效管理的社会参与

建立全过程预算绩效评价体系，积极将民间组织、社会团体等第三方机构纳入进来，明确可以参与的范围，提高政府支出绩效管理的有效性。

1、建立地方部门预算绩效评价第三方机构库。地方财政部门应该按照相应的资格认定，建立预算绩效管理第三方机构库。其他各级预算部门通过公开招标等方式，确定入选本部门预算绩效管理第三方机构。第三方机构对预算部门确定的重点项目进行预算绩效跟踪管理，按照相关评价程序和现场抽查、随机调查、文献查阅等方式，检查项目所涉及的财务账簿、会计凭证、相关文件等资料，对项目支出进行绩效考核。

2、加强与第三方合作，培养预算管理技术人才。委托第三方机构对地方政府部门进行预算绩效管理培训。除进行宏观经济、财政政策、税收理论学习外，特别需要有针对性地增加绩效管理、项目管理等方面的培训内容。一方面，创新思维创新方法加强对各层级员工进行培训，强化绩效理念，提升预算绩效管理人员能力素质；另一方面，边培训边转化运用抓好实践，做好第三方机构与本部门的协调工作，加强信息的互换共享，及时发现预算执行过程中出现的问题，并共同解决。

3、逐步扩大部门预算绩效评价范围。从横向来看，要将预算绩效划分为基本支出绩效和项目支出绩效，将预算资金超过一定金额以上的支出纳入绩效评价范围，具体金额标准需要地方各部门根据实际情况加以确定；从纵向来看，要逐年增加进行绩效评价的项目数量，努力实现地方部门预算绩效评价全覆盖，并由资金使用部门按规范格式撰写绩效评价报告。■

北京市地方税务局、中国人民大学公共管理学院）

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