食品安全标准亟需规范统一—一起食品案件听证会引发的思考

文 / 肖敏 李英英

案情回顾

2016年9月，标示某食品生产企业生产的某批次枸杞藕粉、红枣藕粉、桂花藕粉,经检验发现铝的残留量不符合GB2760-2014标准要求。据此，某市食药监管机构对该企业展开调查。经系列调查并合议后，以当事人违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十三项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品……其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品”为由，依据该法第一百二十四条第二款“除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定予以处罚”，向当事人下达了行政处罚事先告知书及听证告知书。2016年11月9日，依当事人申请，该监管机构依法组织了听证。根据听证意见，该监管机构执法人员继续到企业进行调查，发现企业不存在违法添加食品添加剂的行为，上述藕粉中检出的铝残留量实际为食品自身带入，而标准GB2760-2014是食品添加剂使用标准，检验依据适用错误，之后该监管机构以该企业不具备违法行为为由，依法撤销该案。

争议焦点

听证会争议的焦点有以下几点：

1.分类的争议。枸杞藕粉、红枣藕粉、桂花藕粉到底是属于哪类食品，是蔬菜干制品类还是淀粉制品类。

2.枸杞藕粉、红枣藕粉、桂花藕粉是否适用于国家食品安全标准食品添加剂使用标准GB2760-2014检验。

3.藕粉铝残留没有国标限定量，食品检测机构出具的铝残留量不符合规定，是否合法、有效。

4.铝残留量超标是带入的，带入是否适用于食品添加剂通用标准GB2760-2014规定。

5.铝残留量检验项目是食品安全监督抽检项目还是风险监测项目。

6.根据不合格检验报告，判定上述食品不符合标准GB2760-2014的要求，而对此拟作出的行政处罚法律依据是否适用准确。

此次听证会充分听取了当事人提出的意见，从听证会争议的焦点来看，反映出我们在监管方面存在一些问题。

一是标准体系不健全。

我国食品安全标准主要由国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四部分组成。根据国家卫生计生委公布的食品安全国家标准目录，截至2016年9月，我国共有食品安全国家标准926项，加上食品安全行业标准、地方标准与企业标准，可见我国食品安全标准数量之巨，范围之广。

然而由于我国的食品安全标准是由多部门共同起草，导致各标准不统一。一方面行业标准和国家标准交叉严重，同一产品有几个标准；另一方面，某些重要领域至今尚未制定国家标准，重要标准缺失等。如藕粉的定性与适用检验标准的争议，这样使同一产品在检验方法和含量限度上出现矛盾，给实际操作与监管带来困难。

二是限量标准参数不健全。

食品安全标准限量参数的确定过程通常需要经历风险评估和风险管理两个阶段。在风险评估阶段，开展一系列研究，积累相关信息，在此基础上，对危险物开展暴露评估，并对风险进行描述，从而确定不同危害物质的安全限定值。然而在开展暴露风险评估过程中存在食物种类的不确定、数据是否具有代表性等问题，造成风险评估得出的数据不一定严格。例如，在此次听证会中涉及的藕的铝残留量在《中国居民膳食铝暴露风险评估》中并未将其纳入监测范围，未监测分析藕中的铝残留量限定标准。

此外，对于食品本身存在的本底值无限量标准，造成监管空白，如对于铝本底值的限量。当前对食品中铝含量进行检测时，使用的检测方法是通过测定食品中铝的全部含量来确定是否添加了含铝添加剂，但由于食品中本身存在铝，当食品中检出一定量的铝含量时，并不能判定是否添加含铝添加剂，给监管带来困惑。由于不同地域，不同原料本底值差别很大，且目前国际上均未对本底值制定限量标准的做法，使得对本底值限量制定国家标准困难重重。

建议

一是健全食品安全标准体系。

解决目前食品安全标准不协调统一的局面,一方面应当进一步强化食品安全国家标准的法律地位,限定食品安全地方标准的适用条件和适用范围,鼓励企业制定高于食品安全国家标准和地方标准的企业标准；另一方面, 仍需要全面清理整合现行食品标准，可通过构建一套科学、合理、可行的食品安全国家标准体系框架以此指导食品安全标准的清理和制修订工作，并建议由国家总局牵头,会同各相关部门对现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准中强制执行内容进行清理,解决标准间的交叉、重复、冲突等问题。在食品安全标准的制定和执行过程中,应该加大食品安全标准的科学研究工作,对尚未制定标准和已经制定的标准定期审查合理性,并借鉴国际上已经存在的标准,结合我国的实际情况,逐渐与国际接轨。

二是健全限量标准参数。

一是提高制标技术人员的专业素质。食品标准实际上体现了一个国家的科技水平，制、修、审定标准的技术人员，既应具有过硬的专业素质及丰富的经验，又需具有超强的政策立法能力与文字表达水平。二是强化食品风险评估。在对某危害物进行风险评估时，应充分考虑某些不确定因素给评估带来的影响，包括消费量数据的不确定性、食物种类的不确定性、检测结果表示方法的不确定性、国外数据监测的代表性等问题。三是加强国际标准跟踪。以国际标准化组织（ISO）和食品法典委员会（CAC）等标准为借鉴，结合本国的具体情况，进行充分的市场调查与专项研究，使采用的国际标准能符合本国实际，并对标准加以细化。