防止国有资产流失是国企改革的重大理论课题

文=张银平

防止国有资产流失是国企改革的重大理论课题

文=张银平

加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，是新时代经济社会形势发展的新要求，而如何有效地保护和高效地运营国有资产，已成为当前国企改革的重大理论课题。

我们通常所说的国有资产流失是指对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人，在履行其职责的过程中，违反法律和有关规定，致使国有资产财产权遭受损失。

国有资产流失主要有两类，一类是政策因素导致地国有资产流失，另一类是非政策因素导致的国有资产流失。政策因素导致的国有资产流失是指由于实施泛运动式的混合所有制改革政策，导致改革过程中出现的国有资产流失。非政策因素导致的国有资产流失又分为主动性国有资产和被动性国有资产流失。主动性国有资产流失，是指国有企业的监管者、管理层为了谋取一己私利，与交易方暗箱勾结，对国有资产高值低估，对非国有资产低值高估，导致国有资产贱卖。被动性国有资产流失是指国有企业的监管者、管理层无主观过错，而是由于制度缺失、知识结构所限、对真实情况掌握不准确等客观条件所限导致国有资产流失的情况。

2015年9月，国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》指出，国有企业要先加强监管、防止国有资产流失，这一条做不好，国有企业其他改革难以取得预期成效，这是推进国有企业改革的一条重要经验和工作要求。

2015年10月，国务院又发布了《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，旨在加强和改进企业国有资产监督、防止国有资产流失。

目前，以国有资产保值增值、防止流失为目标，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，是新时代经济社会形势发展的新要求，而如何有效地保护和高效地运营国有资产，已成为当前国企改革的重大理论课题。

国有资产流失的部分渠道

近几年，中国经济实施供给侧结构性改革，提出了包括“去产能”在内的五大任务。然而，在“去产能”过程中由于部分生产设施被拆除、废弃和停用，导致了部分国有资产的减少，再加上体制机制方面的一些原因，国有资产流失的程度进一步加大。由此，“去产能”也造成部分国有资产的流失。

而我国企业实行的国有资产“国家所有、分级管理”的层层代理产权制度，使国有资产经营的盈亏没有实际负责人，造成所有者的缺位和淡化，从而导致国有资产管理者积极性的缺乏，造成资产流失。

另外，企业对有形和隐形资产数量的核定和确认，总是依赖于资产评估。政府部门评估的缺失和审计部门监管的缺失，致使国有资产出现不评估、低评估，甚至漏评估的现象，特别是一些商标、信誉、专利权等隐形资产的价值难以进行准确估价，这些问题导致对隐形资产把控不全面，造成资产的流失。

还有，国有企业资源的优化配置，依赖于国有企业产权的合理流动，但在产权交易的过程中，个别企业打着明晰产权的幌子，将国有资产低价卖给了个人；还有一些企业随意变更产权，最终将国有企业的产权变为私人所有，导致的最终结果就是国有资产被低价出售，导致国有资产的流失。比如股份制改造和拍卖过程中国有资产的流失；假破产真逃债形成的国有资产流失；还有企业委托人对企业的资产、负债、权益情况并不了解，只通过估值报告反映，企业真实信息只有企业经营者掌握，在混改中出现“内部人控制”。经营者有动机压低估值报告，以获得最大效用，从而导致国有资产流失。

一些民营资本带着强烈的逐利心理，采取非正常手段和途径，去拉拢、腐蚀国资监管者和经营者，使他们为了一己私利而沦失道德底线，最终达到以较低的价格购买高价值的国有资本，导致国有资产的流失。

而在国有企业混合所有制改革的过程中，存在诸多的审批环节。相关决策人、审批人利用手中的权力，在资本方选择、混改实施方案价格估值等方面寻求额外收益，产生寻租行为，使国有产权交易价格偏离市场价值，导致国有资产流失。

"国有企业要先加强监管、防止国有资产流失，这一条做不好，国有企业其他改革难以取得预期成效，这是推进国有企业改革的一条重要经验和工作要求。"

如何防止国有资产流失

国企改革是中国经济体制改革的重头戏，也是难啃的硬骨头。国企改革牵连着巨大国有资产安危、增损，尤其对中国未来经济、社会发展走向至关重要。从这个意义上讲，防止国有资产流失是首当其冲。

早在2015年6月，中央全面深化改革领导小组召开第十三次会议就指出，防止国有资产流失，要坚持问题导向，立足机制制度创新，强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检巡视监督以及社会监督，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。要把国有资产管理的“篱笆”扎牢，重塑国企内部监督机制，加大国企公司治理结构改革力度。

2017年9月28日，国新办就十八大以来国有企业改革有关情况举行发布会。针对防止国有资产流失，国资委主要领导表示，加强监督防止国有资产流失，既是国有企业改革的重要内容，也是国有企业改革的基础和前提。因此，国资委要求从四个方面采取措施防止国有资产流失。第一，健全制度体系。近两年，国资委就国有资产监管方面的制度有27个，一系列的制度出台为加强监管奠定了很好的制度基础。第二，构建监督闭环。监督从发现问题、处理问题一直到追究责任，形成一个闭环。第三，加大重点环节监督力度。包括强化对企业改制重组、产权交易，还有重大投资这方面的监督力度。同时也把海外经营的监督作为重点。第四，强化违规经营责任追究。

与此同时，我们认为在推动国有企业混合所有制改革的过程中。也需要抓好这样几方面工作。一要让市场发挥配置资源的决定性作用，避免形成国有资产的买方市场，从政策源头上防止出现国有资产流失。二要完善国有企业混合所有制改革的各项程序，从流程上严防国有资产流失。公开选择潜在投资者，严格履行审计评估程序，清晰界定历史收益归属或损失承担方式，加强混改方案法律审核。加强对混合所有制改革企业的监督，形成巡视、纪检监察、审计、监事会、内部监督机构的监督合力。三要加强混合所有制改革的制度制订和执行，从制度上防范国有企业资产流失。四要从思想认识上主动防流失，加强企业内部、外部监督和社会监督及追责制度等，最终堵住国有资产流失的缺口。

（作者为国家发改委大内参杂志社主编）