为土壤污染防治开药方

王丽丽

6 月22 日，《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》首次提请十二届全国人大常委会第二十八次会议审议。这是贯彻落实《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”）要求，推动土壤污染依法防治的重要一步。土壤污染防治法也是我国第一部土壤污染防治领域的专门法律，对进一步规范我国土壤污染防治工作具有重要意义。

土壤污染防治急需专门立法

如果土地会说话，他也许会哭着说，我为人类承受的实在太多。

正如土壤污染防治法草案说明中对“土”的描述：它是一切污染物的最终受体。几乎所有的污染物质都会通过某种途径进入土壤。

长期以来粗放的经济发展方式，让污染物排放总量居高不下，不管是大气污染还是水污染，最终都污染了土。

2005—2013 年我国首次开展的土壤污染状况调查结果表明，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。全国土壤总的点位超标率为16.1%。它的意思是，参与土壤调查的每100个点位，就有16个指标超标。

亿民赖此土，万物生斯壤。土壤污染，受害者是人。

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田曾经在文章中指出：长期的污染已使我国农村生态环境遭到严重破坏，每年出产遭重金属污染的粮食多达1200万吨。

有些污染重灾区的人受到了更深的伤害。

据2014年12月22日《长江商报》报道，位于湖南省常德市的鹤山村，900多村民统一体检后，发现有434人不同程度砷中毒。

探究原因，与这座村子里的雄黄矿有关。直到2011年，这座矿因为污染被彻底关停。同年2月，石门雄黄矿区被作为单独项目区实施环保综合整治。2015年，常德市又被环保部选为6个土壤污染综合防治先行区之一。

其余入选的5个地区，也是各类污染的重灾区。它们是：浙江台州、湖北黄石、广东韶关、广西河池、贵州铜仁。

立法工作不是空中楼阁。土壤污染的具体情况、治理技术的发展程度，以及要花多少钱，这些都是立法时需要依据的现实。立法机关也同环保部一起，关注着这些先行地区各有特点的实践。

2015年9月22日至23日，全国人大环资委副主任委员王鸿举一行来到了常德市，做土壤污染防治的立法调研。像这样亲临当地的污染现场和治理企业，召集方方面面人士座谈，迄今为止全国人大常委会的调研组已经走了12个省份。

去治理现场、去土壤修复实验基地，并拿出法律草案对各个章节的写法听取意见。全国人大常委会调研组务实的工作方式，让土壤污染治理这个较为新生的事物，所涵盖的各类做法与各方观点都得到了发声的机会。

比如，有人再次将“土十条”出台前的观点抛了出来：面对高于16%的受污染土壤比例，土壤污染防治需要国家拿出决心和财政支持，搞全面的“大修复”。

另外一些专家则说，把土壤里面的有毒有害物质全清洁出来，可不是天价投入就可以搞定的。这种烧钱完全没有必要。他们认为，风险防控是一个务实的思路。

所有这些，都需要这部土壤污染防治法给出答案。

保护为先：守住尚且健康的土

预防为主，保护为先，守住尚且健康的土，把住新建筑用地的土地品质，这是立法者在草案一审稿中释放的观念。

参与土壤污染防治法草案立法的全国人大环资委副主任委员罗清泉在6月22日向全国人大常委会组成人员说明这部法律草案时，并未提及大规模修复的理念，而是明确提出了预防为主、保护优先，坚决避免走“先污染、后治理”的老路。

环保部土壤环境管理司司长邱启文解读称，在土壤污染整治方面，并不主张盲目地“大治理、大修复”，而是重点针对拟开发建设居住、商业、学校、医疗和养老机构等项目的污染地块，有序开展治理和修复。这个思路汲取了国外几十年土壤治理修复的经验和教训。

在预防为主的基调之下，这部法律草案将修复和治理的范围限定在那些与人类生活最为密切的土壤身上，而且更加注重保住那些尚未被污染的好土，把住新开发项目健康用土的源头。

草案提出，优先保护未污染的耕地、林地、园地、牧草地和饮用水源地；保护生态用地和未利用土壤。

在把住建设用地源头方面，草案提出，在制定和修改土地利用规划和城乡规划时，考虑土壤污染防治的要求，合理确定用途。对列入土壤污染风险管控和修复名录的污染地块，不得批准其为住宅和公共用地。禁止在居民区和学校、医院、疗养院、养老院等单位周边新建或者改扩建可能造成土壤污染的建设项目。依据这部法律草案，在化工毒地上面建学校这样的事情，应该会消灭在建设用地审批环节。

哪些土地是健康土地，哪些是污染地，受到了何种情况的污染，这些是预防、保护与分类用土时的最重要依据。如果这些数据不精准，优先保护、合理利用、重点修复治理的设想都将落空。因此，草案规定了土壤数据监测的内容：每10年，国家组织一次土壤普查；日常时间，由环保部门负责对涉及生产、使用、运输、贮存有毒有害物质的企业，工矿企业，垃圾处理企业，污水处理企业等，都要通过定期监测土壤，取得第一手的准确数据。

风险管控：阻断土壤污染影响百姓生活

“土壤污染以后，真正去治理修复是非常难的，投入的成本巨大。从国际经验来看，可能污染预防只要花一块钱，风险管控就要花十块钱，在末端去治理的时候要花一百块钱。”邱启文说，坚持预防为主，最重要的就是实行风险管控。

风险管控正是此次土壤污染防治法草案坚持的一条原则，这也是“土十条”的要求之一。

邱启文说，要关注怎么切断暴露途径。他打比方说，切断暴露途径的道理和大家涂抹防晒霜防止紫外线损害是一样的，即一旦阻断隔绝暴露途径，人接触不到污染土壤，风险也就防控住了。

草案对農用地和建设用地的风险管控措施分别做出了规定。endprint

如对安全利用类耕地的风险管控措施包括进行农艺调控、替代种植等；而对于污染更为严重的严格管控类农用地，要依法划定特定农产品禁止生产区，列入禁止生产区的农用地要采取轮作休耕、退耕还林还草、禁牧休牧等措施。

眼下，城市里面可开发利用的土地资源越来越紧张，一些地方正在把原有的工矿用地转为建设用地。但这些土地是否安全，能不能开发利用？

对此，草案规定，列入土壤污染风险管控和修复名录的污染地块，县级以上地方人民政府国土资源、规划、住房城乡建设等有关主管部门不得批准其作为住宅、公共管理与公共服务等用地。

污染担责：谁污染，谁治理

预防、管控，都是为了治病于未萌。而受污染的土壤，就像已经生病的人。土地病人并不是完全“没救”了，还可以通过修复，恢复成健康、可利用的土地。只是一般需要大量的资金和较长的时间。谁负责给“生病”的土壤治病？

草案提出，不论是农用地还是建设用地，确实需要修复的，要由土壤污染责任人负责修复。农用地的土壤修复，土壤污染责任人无法承担修复责任的，由地方人民政府代为修复，但由此产生的费用，有权向土壤污染责任人进行追偿。

对建设用地的土壤修复，草案作了更加细致的规定，如要委托环境监理机构进行环境监理，完工后要另行委托有关机构进行效果评估等。

如何确定责任人？6 月27 日，十二届全国人大常委会第二十八次会议分组审议土壤污染防治法草案。全国人大常委会法工委主任沈春耀委员提出了这个问题。

他说，我们之前的环境保护立法都有一个明确的污染源头，它从哪里来的，我们就盯住污染者、排污者，谁污染，谁承担法律后果。而就土壤污染防治问题进行立法，就有相当的难度。土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性和地域性，它比较隐蔽也比较滞后，再加上历史遗留问题多，有的污染是很多年前不知谁在这里搞坏的，留下的后果都由现在的人承担吗？所以土壤污染责任不容易确定，责任的追究和治理责任的落实也就比较难。

那怎么办呢？现在能做的是把草案中的两个责任人——土地污染人和土地使用权人的区别理清楚。沈春耀认为，土地使用权人有一种管护的责任，这和直接造成污染，比如污染物排放、有毒有害物質排放或者泄漏等的责任是不一样的。土壤污染者的责任和土地使用权人管护的责任，这两个责任应该加以区别。

再考虑一种很可能发生的极端情况。一块土地的责任人、使用人前后有很多，最后都找不到了，谁来治理这块土地？沈春耀说，由政府把防治的任务担起来，这样设计的话，风险有多大，责任有多大，需要进行认真评估。围绕确立一个责任体系后，在这个前提下规定权利义务。endprint