改革开放40年我国农村生态环境相关政策演进述评——基于19个中央一号文件的文本解读

陈向科，邝小军，曾 文

(湖南农业大学马克思主义学院，湖南 长沙 410128)

改革开放40年我国农村生态环境相关政策演进述评——基于19个中央一号文件的文本解读

陈向科，邝小军，曾 文

(湖南农业大学马克思主义学院，湖南 长沙 410128)

通过对1982—2017年19个中央一号文件的文本解读发现，改革开放近40年来中央一号文件中农村生态环境相关政策的主线为：保护农业自然资源—加强农村生态建设—推进农村生态文明建设。这折射出中国共产党在生态自然观上对人与自然关系认识的逐渐深化，在城乡关系上强调生态环境治理与保护的“城乡同治”，在政策出发点上对农民生态权益的维护。

农村生态环境；中央一号文件；政策；改革开放

改革开放近40年来，我国在经济发展、社会进步、国力强盛等方面取得丰硕成果，但伴之而来的是环境污染与生态系统退化。为此，党和国家高度重视生态建设，先后出台了一系列重大决策部署。具体就农村生态环境保护方面而言，由中共中央发布的一号文件最具权威性，也“集中反映出了中国共产党通过政策制定和实施来解决农村发展、资源利用与生态环境保护之间的矛盾。”[1,2]自1982年至1986年、2004年至2017年，中共中央总共发布19个中央一号文件(以下简称“一号文件”)，对农村改革、农业发展和生态环境保护作出专门部署，反复强调把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重[3-5]。

如果按照农村生态环境相关政策的主题划分，这19个一号文件可分为三个时间段，即1982—1986年、2004—2012年、2013—2017年。每一时期一号文件的主题各有侧重，经历了从“保护农业自然资源”，到“加强农村生态建设”，再到“推进农村生态文明建设”的演进过程。

一 1982—1986年一号文件：保护农业自然资源

1982年至1986年，围绕“三农”问题，中共中央相继发布《全国农村工作会议纪要》(1982年)、《当前农村经济政策的若干问题》(1983年)、《关于一九八四年农村工作的通知》(1984年)、《关于进一步活跃农村经济的十项政策》(1985年)和《关于一九八六年农村工作的部署》(1986年)等5个一号文件。梳理这五个一号文件有关农村生态环境的规定，可以发现其主题为保护农业自然资源(表1)，体现在如下方面：

表1 1982—1986年一号文件涉及农村生态环境的主要规定

资料来源：根据中央一号文件(1982-1986)整理。

一是规划先行，保护农业自然资源。1982年一号文件明确提出，要合理开发、利用、保护农业自然资源，且以农业资源调查资料作为科学依据。“要抓紧土地、水、生物等资源和重点开发地区的调查，特别要加强农业资源的保护工作。”并在区划的基础上，制订土地利用的总体规划，把山、水、田、林的治理，要“全面规划好。”1983年一号文件提出，森林过伐、耕地减少、人口膨胀，是我国农村的三大隐患。因此要加强调查研究，有步骤地解决体制、政策问题和立法问题。

二是注重农业科技攻关，减少对农业资源的破坏。1982年一号文件提出，“农业可以吸收多学科的科学技术成就，成为知识密集的产业部门。在充分发扬我国传统农业技术优点的同时，广泛借助现代科学技术的成果，走投资省、耗能低、效益高和有利于保护生态环境的道路。”还强调，为了“不要破坏水土保持和生态平衡”，农业科学研究工作应确定改进耕作制度和栽培技术，实行科学施肥和合理用水，研制新的高效低残毒农药等一批科研重点项目。1983年一号文件提出，“要继续进行农业技术改造”，且“应有自己的特色”。同时，“精耕细作、节能低耗、维持生态平衡”等传统农业具有的优点也要注意传承和发扬。1986年一号文件提出，要依靠科学，保持农业稳定增长。

二 2004—2012年一号文件：加强农村生态建设

2004年至2012年，9个一号文件依次为：2004年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》、2005年《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、2006年《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2007年《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》、2008年《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》、2009年《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》、2010年《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》、2011年《关于加快水利改革发展的决定》和2012年《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》。纵览这九个一号文件中农村生态环境方面的描述，“加强农村生态建设”无疑是主题(表2)，具体表现在如下方面：

表2 2004—2012年一号文件涉及农村生态环境的主要规定

资料来源：根据中央一号文件(2004-2012)整理。

一是以生态工程建设为抓手，搞好农村生态建设。2004年一号文件提出，要搞好生态建设，在注重实效的前提下统筹安排如下生态工程，即退耕还林还草工程、湿地保护工程以及天然林保护工程。2005年一号文件提出，要坚持不懈搞好生态重点工程建设。2006年一号文件提出，要按照建设环境友好型社会的要求，切实搞好退耕还林、天然林保护等重点生态工程。2007年一号文件提出，要加强农村环境保护，减少农业面源污染，改善农村水环境。2008年、2009年一号文件均提出，推进生态重点工程建设。2010年一号文件提出，构筑牢固的生态安全屏障，加强农业面源污染治理，发展循环农业和生态农业。2012年一号文件提出，加强农村沼气工程和小水电代燃料生态保护工程建设。

二是以推进村庄建设与环境整治为切入点，改善农村人居环境。2004年一号文件要求，实施节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等“六小工程”，改善农民生产生活条件。2005年一号文件提出，要以改水改厕为突破口，对农村环境卫生进行综合治理。2006年一号文件提出，加强村庄规划和人居环境治理。各级政府要切实加强村庄规划工作，安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点。2007年一号文件提出，要加快实施乡村清洁工程，对于人畜粪便、农作物秸秆、生活垃圾和污水，既要综合治理，又要转化利用。2008年一号文件提出，继续改善农村人居环境。2010年一号文件提出，稳步推进农村环境综合整治，改善农村人居环境。在政策激励方面实行以奖促治政策，在面源污染方面搞好垃圾、污水处理，在小河小渠方面试点进行农村排水、河道疏浚，在防范外来污染方面强调采取有效措施防止城市、工业污染向农村扩散。2011年一号文件提出，实施农村河道综合整治，大力开展生态清洁型小流域建设。2012年一号文件提出，加快农业面源污染治理和农村污水、垃圾处理，改善农村人居环境。2012年一号文件提出，将环保工作的重点放在农村环境整治上，完善以奖促治政策，逐步推行“城乡同治”。

三 2013—2017年一号文件：推进农村生态文明建设

2013年至2017年，5个一号文件分别为：2013年《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》、2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》、2015年《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》、2016年《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》和2017年《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》。通读这五个一号文件，不难发现，“推进农村生态文明建设”已然放在极其重要的战略位置(表3)，具体体现在如下方面：

表3 2013—2017年一号文件涉及农村生态环境的框架规定

资料来源：根据中央一号文件(2013-2017)整理。

一是以生态环境保护法治建设为保障，推进农村生态文明建设。2013年一号文件提出，按照增加总量、优化存量、用好增量、加强监管的要求，不断强化农业补贴政策，尤其是生态补偿办法。2014年一号文件提出，落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度、水资源管理制度、环境保护制度，强化监督考核和激励约束。2015年一号文件提出，要健全“三农”支持保护法律制度，健全农业资源环境法律法规，依法推进耕地、水资源、森林草原、湿地滩涂等自然资源的开发保护，制定完善土壤、水、大气等污染防治法律法规。建立健全规划和建设项目水资源论证制度、国家水资源督察制度。建立健全农业生态环境保护责任制，加强问责监管，依法依规严肃查处各种破坏生态环境的行为。2016年一号文件提出，基本形成改善农业环境的政策法规制度，坚持最严格的耕地保护制度，落实和完善耕地占补平衡制度，落实最严格的水资源管理制度。

二是继续以农村人居环境整治为着力点，建设美丽乡村。2013年一号文件提出，搞好农村垃圾、污水处理和土壤环境治理，实施乡村清洁工程。2014年一号文件提出，开展村庄人居环境整治。2015年一号文件再次强调，全面推进农村人居环境整治，鼓励各地从实际出发开展美丽乡村创建示范。2016年一号文件提出，开展农村人居环境整治行动和美丽宜居乡村建设，鼓励各地因地制宜探索各具特色的美丽宜居乡村建设模式。2017年一号文件在此基础上，在农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设方面强调要继续深入开展。垃圾治理方面，强调要推进农村生活垃圾治理专项行动，促进垃圾分类和资源化利用。改水改厕方面，强调选择适宜模式开展农村生活污水治理，加大力度支持农村环境集中连片综合治理和改厕。

透视从改革开放至2017年19个一号文件的农村生态环境相关政策，可以发现，在生态自然观上，中国共产党对人与自然关系的认识逐渐深化，有一个从“利用自然”、“尊重自然”，到“人与自然和谐相处”，再到大力推进生态文明建设的认识过程。这主要表现在强调生态适应性方面。一号文件几乎都强调，推动农业生产全面持续增长，必须遵循自然规律。1983年一号文件提出，要达到“本世纪末全国工农业年总产值翻两番的宏伟目标”，但前提条件是“合理利用自然资源，保持良好的生态环境。”2016年一号文件提出，在资源环境约束趋紧背景下，如何加快转变农业发展方式，确保粮食等重要农产品有效供给，实现绿色发展和资源永续利用，是必须破解的现实难题。因此，推动农业可持续发展，一是要培育生态意识，树立科学的生态观念，认识到发展绿色农业就是保护生态；二是加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。

在城乡关系上，强调生态环境治理与保护的城乡同治。一是防止城市工业污染向农村扩散。1985年一号文件指出，小城镇建设必须规划好，不能盲目大拆大建，在预防乡镇企业工业污染的同时也要避免城市工业污染延伸至农村。2010年一号文件指出，要采取有效措施防止城市、工业污染向农村扩散。二是逐步缩小城乡差别，最终实现环境治理的“城乡同治”。1983年一号文件指出，农村面貌要改变，工农差别和城乡差别要逐步缩小，除了走农林牧副渔全面发展、农工商综合经营的道路，还必须不断提高经济效益，必须保持农业生态的良性循环。2008年一号文件提出，要以农村落后面貌的改变为出发点，对城乡二元体制予以破除，探索建立促进城乡一体化发展的体制机制。2012年一号文件强调，把农村环境整治作为环保工作的重点，完善以奖促治政策，逐步推行“城乡同治”。三是加大对农村生态环境保护的投入。如2008年一号文件明确提出，从该年起，根据不同情况，逐步减少或取消如下项目的县及县以下配套：国家在国家扶贫开发工作重点县新安排的生态建设等公益性强的基本建设项目。2009年一号文件更进一步，提出从该年起，不仅仅是国家在中西部地区安排的生态建设项目，取消县及县以下资金配套，农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，也同样取消县及县以下资金配套。2013年一号文件提出，按照增加总量、优化存量、用好增量、加强监管的要求，不断强化农业补贴政策。

在政策出发点上，体现了对农民生态权益的维护。早在2008年，时任中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文总结30年中央农村工作文件所体现的基本原则时指出：“一句话，经济上保障农民的物质利益，政治上尊重农民的民主权利。这是党的十一届三中全会就提出来的对待农民的准则，中央农村工作文件特别是10个‘一号文件’，很好地把握了这条农村改革的‘红线’”[6]。其实，一号文件不仅仅是保障了农民的物质利益和民主权利，而且还蕴含了对农民生态权益的维护。这主要体现在一号文件中一系列农业生态补偿方面的政策举措。2006年一号文件提出，要建立和完善生态补偿机制。2007年一号文件就森林、草原生态补偿作了规定，提出完善森林生态效益补偿基金制度，探索建立草原生态补偿机制。2008年一号文件增加了水土保持生态效益补偿制度，强调要多渠道筹集补偿资金，增强生态功能。2009年一号文件指出，提高中央财政森林生态效益补偿标准，启动草原、湿地、水土保持等生态效益补偿试点。2010年一号文件提出，加大力度筹集森林、草原、水土保持等生态效益补偿资金。2011年一号文件提出，建立水生态补偿机制。2012年一号文件提出，探索完善森林、草原、水土保持等生态补偿制度。2013年一号文件提出，完善粮食主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿办法。2014年一号文件提出，强化农业支持保护制度，完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度。2015年一号文件提出，提高天然林资源保护工程补助和森林生态效益补偿标准，实施湿地生态效益补偿试点和沙化土地封禁保护区补贴政策。2016年一号文件提出，建立健全生态保护补偿机制，开展跨地区跨流域生态保护补偿试点。2017年一号文件提出，进一步提高农业补贴政策的指向性和精准性，重点补农民收入和绿色生态。

由上可以预测，将来一号文件中农村生态环境相关政策的重点会包含农村生态文明法治建设、绿色农业发展、农业生态补偿机制构建、农民生态环境保护意识培育等内容。

[1]许振江.从中央一号文件看农村生态环境变迁(1978-2013)[J].中共四川省委党校学报，2013,(1).

[2]李冬艳.关注农业农村环境保护——2004年以来中央一号文件关于农业农村环境保护问题综述[J].环境保护与循环经济，2014,(4).

[3]宋燕平，费玲玲.我国农业环境政策演变及脆弱性分析[J].农业经济问题，2013,(10).

[4]王西琴，李蕊舟，李兆捷.我国农村环境政策变迁：回顾、挑战与展望[J].现代管理科学，2015,(10).

[5]陈文胜.中央一号文件的三农政策变迁与未来趋向[EB/OL].红网，2017-09-07.

[6]陈芳，宋振远，刘健.保护农民利益 尊重农民权利——30年中央农村工作文件制定访谈录[N].人民日报，2008-10-08.

(责任编校：简小烜)

CommentontheEvolutionofChina’sRuralEcologicalEnvironmentPoliciesduringthePast40YearsofReformandOpening-up:Basedon19CentralNo.1Document

CHEN Xiangke, KUANG Xiaojun,ZENG Wen

(School of Marxism, Hunan Agricultural University, Changsha Hunan 410128, China)

Through the 19 central No.1 document from 1982 to 2017,the paper discovers the main thread of China’s rural ecological environment policies, which is protecting agricultural natural resources—strengthening rural ecological construction—promoting rural ecological civilization construction. This reflects that the Chinese Communist Party deepens the understanding of the relationship between man and nature in the ecological view of nature gradually, emphasizes the ecological and environmental governance and protection in both urban and rural areas, and safeguards farmers’ ecological rights and interests at the starting point of policy.

rural ecological environment; central No. 1 document; policy; reform and opening-up

D614

A

1008-4681(2017)06-0060-04

2017-09-16

国家社会科学基金一般项目“农村社会矛盾实地化解效率管理研究”，编号：13BGL135；湖南省哲学社会科学基金重大项目“两型社会建设中农村社会矛盾新趋势及相关对策研究”，编号：12WTA29；湖南省哲学社会科学基金重点项目“习近平三农思想研究”，编号：2016ZDBM02。

陈向科(1975— )，男，湖南岳阳人，湖南农业大学马克思主义学院副研究员，历史学博士。研究方向：农村生态环境治理。