大数据时代提升政府治理能力研究

唐晓阳　代凯

[摘要]随着大数据时代的来临，数据成为基础性战略资源。大数据给政府治理能力提升带来了机遇，促进公共决策科学化民主化、公共服务精细化人性化、公共管理透明化高效化、社会治理精准化法治化。目前，我国大数据管理体制机制不健全、网络基础设施薄弱、开放共享程度较低、法治建设相对滞后、管理技术人才匮乏，使得大数据开发利用不充分，影响了政府治理能力的提升。为此，必须进一步理顺大数据管理体制机制，加强网络基础设施建设，促进数据信息开放共享，健全网络数据管理法治，加大数据人才培养力度，提升政府治理能力。

[关键词]

大数据；政府治理能力；公共服务

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）06007410

随着网络信息技术的迅猛发展，并与政治、经济、文化、社会生活各个领域的深度融合，使得人类社会进入了大数据时代。虽然对“大数据”（Big Data）的确切定义尚未达成共识，但普遍认为，“大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态”

[1]。学术界用 “4V”来概括大数据的基本特征，即体量巨大（Volume）、类型繁多（Variety）、存取速度快（Velocity）、价值密度低（Value）[2]。

作为新一代信息技术和服务业态，大数据已成为国家基础性战略资源，掌握大数据就掌握了核心竞争力。我国高度重视大数据的发展与应用，提出要建设网络强国，实施国家大数据战略。2015年国务院颁布了《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》），2016年又颁布了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》。上述政策文件的出台为促进大数据的发展、推动“互联网+政务服务”指明了方向。大数据在改变生产和生活方式的同时，也给政府治理能力提升带來了机遇与挑战。

一、大数据时代提升政府治理能力迎来的机遇

所谓政府治理能力，就是政府管理国家事务、社会公共事务，提供公共产品和公共服务的能力。提升政府治理能力，是深化行政体制改革的一个重要目标，而大数据时代的来临，为实现这一目标注入了强大的动力、提供了崭新的途径。据报道，我国的数据总量正在以年均50%以上的速度持续增长，预计到2020年在全球的占比将达到21%[3]。特别是物联网、云计算、数据整合、关联数据等网络信息技术的新发展，不仅将重塑政府组织形态，推动政府治理理念和治理模式进步，而且为提升政府治理能力提供了强有力的技术支撑。

（一）大数据有助于公共决策科学化民主化

决策科学是一切工作成功的前提，决策失误则是最大的失误。实现公共决策科学化、提高公共决策能力，要遵循基本的决策程序，运用科学的决策方法。特别是重大行政决策必须遵循“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的法定程序。其中，公众参与既是推进决策民主化的一个重要环节，也是实现决策科学化的一个前提条件。大数据为公共决策科学化民主化提供了数据基础和技术分析手段，为提升政府公共决策能力创造了条件。

1.大数据有助于公共决策民主化。大数据时代，拓展了公众参与决策的渠道。只要政府能以更加开放的心态，把公众当作合作伙伴，给公众提供广泛的参与机会，就能够通过微信、微博等各种社交媒体收集到公众的社会行为数据，并通过对这些社会行为数据的深度分析，了解公众的价值取向和行为偏好，听到公众的真知灼见，做到集思广益，真正实现从“象征性参与”到“实质性参与”的突破，促进公共决策民主化，为公共决策科学化打下坚实的民意基础。

2.大数据有助于公共决策科学化。大数据时代，夯实了公共决策的量化基础。运用大数据、统计软件等相关技术分析工具，对所收集的碎片化、多样化、价值度低的数据进行关联分析，就能够揭示出传统技术方式难以展现的社会现象中的一些关联关系，并预测其发展趋势，为决策者有效处理复杂社会问题提供科学决策依据。大数据改变了过去那种依靠个人经验、注重定性分析、粗放式的公共决策模式，形成依靠科技手段、重视数据收集和定量分析、精确化的公共决策模式，不断推进公共决策的科学化，建立大数据辅助决策的政府治理方式，健全用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的管理机制。

（二）大数据有助于公共服务精细化人性化

提供优质公共服务是政府的一项重要职能，也是建设服务型政府的题中之义。它要求政府不仅要提供丰富的公共服务内容，满足公众的不同需求偏好，而且要采取多样的公共服务方式，尊重公众的选择权；不仅要提高公共服务的效率和速度，而且要提高公共服务的质量和水平。大数据特别是“互联网+政务服务”为推进公共服务精细化人性化、提升政府公共服务能力提供了重要支撑。

1.大数据有助于公共服务精细化。通过推行“互联网+政务服务”，建设政务服务大数据平台，不断完善政务服务信息资源系统，建立完善人口、电子证照、社会信用等相关信息库，把涉及政务服务的证件数据、相关证明数据集成化和标准化，利用大数据平台共享交换，实现政务服务信息资源跨地区、跨部门、跨层级的互联互通；同时，通过大力推进电子公文和电子证件等在政务服务中的应用，进行网上验证核对，让数据信息多跑路，让公众少跑腿。通过简化服务事项、优化服务流程、提高服务效率，避免服务对象重复提交材料和循环证明，缩短办理时限，降低办事成本，促进政府公共服务能力的提升，为公众提供方便、高效、精细化的公共服务。

2.大数据有助于公共服务人性化。通过推行“互联网+政务服务”，在全面梳理政府部门直接面向公众提供的各种服务事项，规范其名称、条件、材料、流程、时限等相关要素的同时，将教育医疗、户籍户政、社会保障、劳动就业、住房保障等民生服务事项全面推行网上办理（同时保留一定数量的实体办事大厅）。上述举措既能够抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，又能够更好地为群众提供精准有效、内容丰富的服务。通过对政务服务大数据的分析，提前把握和判断人民群众的办事需求，在满足公众一般化的公共服务需求的基础上，采取有针对性的措施，提供智能化、人性化服务，变被动服务为主动服务，变单一服务为多元服务，促进公共服务精细化，不断提高公共服务质量和水平。比较典型的是公安部决定从2017年7月1日起，全国所有县市全面实施居民身份证异地办理，包括证件到期换领、损坏换领、丢失补领。这项工作的开展与政务服务信息资源互认共享，服务事项跨地区远程办理、跨层级联动办理、跨部门协同办理，逐步形成全国一体化服务体系，节约了公众的办事成本，体现了公共服务精细化人性化的要求，必将受到公众的欢迎。endprint

（三）大数据有助于公共管理透明化高效化

公开透明是廉洁政府、效能政府的基本特征。全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外，让政务公开内容覆盖权力运行全流程、公共管理和政务服务全过程，是深化行政体制改革的一项重要任务；同时，不断提高政府管理效能，做到精兵简政，也是深化行政体制改革的主要目的之一。大数据为建设廉洁政府、效能政府，提升政府公共治理能力特别是监督能力奠定了技术基础。

1.大数据有助于公共管理透明化。随着网络信息技术的不断进步特别是自媒体的普及，公众可以随时在网络上无背景地交流，平等地表达自己的意见和建议。各级政府通过建立完善门户网站，全面公开政务服务信息，不断推进政务数据透明、公开、共享，打通信息孤岛，实现“数据民主”。这样不仅有助于公众表达自己的利益诉求和对公共事务的看法，而且有助于提高政府工作透明度，促进公共管理透明化。尤其是通过大数据分析，能够对公共管理的一些风险点（如公共资源交易招投标过程中出现的围标、陪标现象）及时进行监控，并采取相应的对策措施，提高监督能力，让那些想搞腐败的人不能腐败，促进廉洁政府建设。

2.大数据有助于公共管理高效化。利用大数据技术，构建行政审批服务标准化体系，在促进政务服务规范化的同时，通过对政府部门（尤其是窗口单位）政务服务的相关数据进行深入分析，就能够了解不同岗位完成工作量的多少、哪些岗位业务比较繁忙、哪些岗位业务相对轻松，了解所在岗位人员个人业务熟练的情况及办事效率的高低。此外，还能够了解不同时间段公众来办理业务的情况（比如边检、过境等），采取有针对性的对策措施，不断提高公共服务的效率和水平，促进公共管理的高效化，最终实现精兵简政。

（四）大数据有助于社会治理精准化法治化

社会治理是社会建设的一项重大任务，也是国家治理的重要内容和政府的重要职能。提高政府的社会治理能力，要求政府关注民生问题，切实解决老百姓的公共教育、医疗卫生、养老保险、劳动就业、住房保障等一系列问题，让公众有更多的获得感；要求政府注意安全问题，切实解决社会矛盾，化解社会危机，让公众有更多的安全感。大数据为有效处理复杂社会问题、实现数据驱动治理、促进社会治理精准化法治化提供了新的手段。

1.大数据有助于社会治理精准化。政府部门利用网络、人工智能、云计算等技术手段，不仅能够畅通沟通渠道，深入了解社情民意，而且能够收集许多社会热点、难点问题的社会舆情大数据，进行分析、研判，并根据研判结果，甄别各种社会风险，及早采取应对措施，及时化解社会矛盾，解决社会问题，防止出现社会危机，变被动为主动，真正做到源头治理，提升政府监测、预警、防范和化解能力。这种数据驱动的社会治理，能促进社会治理的精准化，不断提升政府应急管理能力。

2.大数据有助于社会治理法治化。政府部门通过网络信息技术，不仅能够进行法治宣传教育，普及各种法律知识，而且能够深入细致地解读相关法律、法规、政策，及时回应各种社会关切，把群众合情合理合法的利益诉求依法依规解决好，不断提升政府的公信力和治理能力，构建全民共建共享的社会治理格局。运用大数据技术对一些社会热点、难点问题进行分析、研判、解决，能够发现相关法律、法规及政策措施存在的漏洞，并及时进行修改完善，真正做到良法善治，不断促进社会治理法治化。

二、大数据时代提升政府治理能力面临的问题

尽管大数据时代的来临特别是与“互联网+政务服务”相结合为提升政府治理能力带来了机遇，但目前我国大数据管理体制机制不健全、网络基础设施薄弱、开放共享程度较低、法治建设相对滞后、管理技术人才匮乏，各级政府对大数据的开发与应用还不够充分，政府治理能力提升面临不少挑战。

（一）大数据体制机制不健全，影響政府调控能力的提升

近年来，我国大数据发展利用取得了显著成效，特别是贵州省、杭州市等一些省市大数据产业发展走在了全国的前列。与此同时，中央和地方出台了多项扶持大数据发展的政策。其中，《纲要》作为指导我国大数据发展的第一份纲领性文件，充分体现了国家层面对大数据发展的顶层设计，为我国大数据应用、产业和技术的发展提供了行动指南。但是，推动大数据健康发展，还必须建立健全相应的管理体制机制。目前我国大数据管理体制机制已经基本建立，但还不够健全。

1.大数据管理机构众多。2011年5月，经国务院同意设立了“国家互联网信息办公室”，其牌子加挂在国务院新闻办公室，并由国务院新闻办公室主任兼任主任。省级以下政府也设立了“地方互联网信息办公室”。2017年6月1日实施的《互联网信息内容管理行政执法程序规定》，将互联网信息内容管理主管部门由“国务院新闻办公室”调整为“国家互联网信息办公室”，明确了互联网信息内容管理行政执法的主体为各级互联网信息办公室，赋予其对违反有关互联网信息内容管理法律法规规章的行为实施行政处罚的权责。此外，为发挥地方互联网信息办公室的属地管理作用，将原来的国家和省（自治区、直辖市）两级管理体制，调整为三级或四级管理体制。2014年2月，“中央网络安全和信息化领导小组”成立，习近平亲自担任组长，其办事机构为“中央网络安全和信息化领导小组办公室”，领导小组办公室主任则由国家互联网信息办公室主任兼任。该机构规格高，权威性大，有利于集中统一领导。

公安机关内部还成立了相应的“网络监督管理部门”。此外，根据2016年9月颁布的《政务信息资源共享管理暂行办法》的规定，由“促进大数据发展部际联席会议”（其成员单位包括国家发展改革委、中央编办、财政部、国家网信办等）负责统筹协调政务信息资源共享工作。可以看出，目前我国负责网络信息和大数据管理的部门十分众多。

2.存在着职责权限交叉。网络信息和大数据技术的运用发展，是一项复杂的社会系统工程，涉及经济、政治、社会、文化等各个方面，需要由多个部门负责各自的业务管理，乃是情理之中的事情，无可厚非。问题的关键是要将各个管理部门之间的权责边界划分清楚，做到各司其职，各负其责，权责一致。由于各种原因，目前我国负责网络信息和大数据管理的各个部门之间还存在着职能交叉、权责不清的现象，导致监管过程中“有利可图挣破头、要负责任踢皮球”，该管的没管住、没管好、没管到位，不该管的又管得过多、过紧、过细，严重影响监管效能的提高以及大数据的开发与应用。虽然我国各级政府、公共部门汇聚了存量大、质量好、增长速度快、与公众关系密切的海量数据资源，但由于条块分割、部门壁垒，体制机制不健全，并没有充分发挥数据资源作为生产要素、无形资产和社会财富应有的作用，严重影响政府调控能力的提升。endprint

（二）大数据基础设施薄弱，影响政府服务能力的提升

加强网络基础设施建设，是提升政府治理能力的必要条件。大数据时代“无用数据”爆炸与“优质数据”短缺并存的现状以及大数据的价值低密度、碎片化的特征，要求政府大力促进网络信息技术创新，提高从海量数据中获取优质数据并充分挖掘潜在价值的能力。

1.网络基础设施建设滞后。与其他国家和地区相比，我国的网民数量高达7亿多，为全世界之最。然而，我国的网络覆盖范围不够广，城乡宽带网络普及水平不高，差异比较明显。目前，尚未真正建成高速畅通、覆盖城乡、质优价廉、服务便捷的网络基础设施，难以满足业务量大、实时性高的网络应用需求。尤其是人均带宽与国际先进水平差距较大，网速慢、费用贵，一直备受网民诟病。

2.数据交换平台建设滞后。全国一体化的“国家大数据中心”尚处于规划之中，还没有真正建起来。虽然各级政府都建立了政府门户网站，但是除了北京、上海、贵州、杭州、青岛等，大多数地方都没有建立统一的政务服务数据交换平台，更没有形成全国统一的政务服务平台体系。同时，政府数据网站、政务信息共享网站、公共数据开放网站以及应用软件开发建设严重滞后，更没有形成覆盖全国、多级互联、综合利用的数据共享交换平台体系。

大数据基础设施建设滞后，不仅影响大数据的开发应用水平，难以很好地发挥其在政府重大决策、社会治理中的作用，而且影响政府公共服务能力的提升，导致部分地方政府想为群众提供一些服务事项，但因为大数据基础设施条件的限制而提供不了，心有余而力不足。尤其是尚未建立完善电子证照库和统一身份认证体系，难以实现政务信息资源跨地区、跨部门、跨层级互认共享，导致群众办事需要重复提交各种奇葩证明。

（三）大数据开放共享有限，影响政府协调能力的提升

目前，我国的数据信息资源基本掌握在各级政府部门手里。虽然北京、上海、广州等城市在大数据开放共享方面，特别是政务数据开放共享方面取得了一定成效，但是大多数数据信息资源还“深藏闺中”，开放共享非常有限。尤其是政府部门还存在着不愿开放、不敢开放、不会开放相关政务数据的现象。

1.不愿开放共享。一些政府部门没有充分认识到数据开放共享的价值，把自己掌握和获取的各种数据当作部门利益甚至私有财产，不愿开放让其他部门共享，更不愿意向社会开放共享。特别是政务服务数据不仅开放共享不足，开放的种类、数量有限，大数据应用范围不广，主要集中于公共交通、医疗卫生、舆情监控等少数领域，难以满足社会经济发展的实际需求。

2.不敢开放共享。由于法治不健全，既没有形成数据开放共享相关的法治标准，也没有对数据开放共享原则、数据格式、质量标准、可用性等做出强制的规范要求，加上有的政府部门领导担心政务数据开放共享会引起信息安全、泄密等问题，需要承担相应的法律责任，不敢把自己掌握的数据资源向其他部门开放共享，更不敢向社会开放共享。

3.不会开放共享。数据开放共享是一项高度专业化的工作，不仅需要分级分类进行，而且需要科学把握一个“度”。因此，必须要搞清楚哪些数据信息可以且应当开放共享，哪些数据信息不能且不该开放共享。如果该开放共享而不开放共享，就会引发“信息孤岛”、“数据烟囱”等一系列问题；相反，如果不该开放共享而开放共享，或者不该大范围开放共享而大范围开放共享，将会带来更大损失，甚至危及国家安全。目前一些政府部门数据开放共享能力不强、水平不高，搞不清楚哪些数据信息该开放共享，哪些数据信息不该开放共享，从而不会开放共享。

可以说，各级政府掌握的海量数据大多处于“休眠”状态，真正应用于促进社会经济发展、获取数据“红利”的不多，将大数据分析作为决策支撑、作为核心竞争力而予以重视，并真正用来提供优质公共服务、进行社会治理创新的政府部门更是屈指可数。特别是出于部门利益、信息安全的考量，政府部门在数据标准、公开条件、公开范围等方面存在着较大的差异，无法充分实现数据信息的共享，这就造成了巨大的资源浪费，给人民群众办事带来诸多不便，严重制约着政府协调能力的提升。

（四）大数据法治建设滞后，影响政府执行能力的提升

在强调数据开放共享的同时，必须充分考虑开放共享的边界，该公开的必须公开，该保密的必须保住，特别是必须做到依法依规开放共享。否则，将造成严重的不良后果。为此，必须加强大数据法治建设。应当说，我国在互联网信息服务管理法治建设方面已经做出了一定的努力。《中华人民共和国网络安全法》已于2017年6月1日正式实施；同时，国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007年1月）、《政務信息资源共享管理暂行办法》（2016年9月）、《政务信息系统整合共享实施方案》（2017年5月）、《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》（2013年）等一系列行政法规及法规性文件；另外，国家互联网信息办公室也颁布了《互联网信息服务管理办法》，以及经修订后于2017年6月1日起施行的《互联网新闻信息服务管理规定》和《互联网信息内容管理行政执法程序规定》等一系列部门规章及法规性文件。这些法律、行政法规、部门规章和法规性文件，为促进数据开放共享和加强互联网管理奠定了法律基础，初步做到了有法可依、有章可循。但是，法治建设还不够健全。

1.立法层次较低。目前，我国还没有出台一部专门规范大数据开发利用的法律，其他一些行政法规（如《中华人民共和国政府信息公开条例》）立法层次低、权威性不够。一些部门规章和法规性文件层次更低、权威性更差，难以有效地对大数据开发应用和互联网监管进行调整。

2.立法内容不全。近年来，随着互联网行业的迅猛发展，新技术新应用不断涌现，原来的法规涵盖面太窄，内容滞后。如原《互联网新闻信息服务管理规定》主要针对门户网站的管理，对微博、微信、客户端等新媒体的监管没有涉及，难以对其依法监管。同时，缺乏对个人信息的保护、著作权的保护、用户权益的保护和禁止互联网新闻信息服务提供者及其从业人员非法牟利等相关内容的法律规定。endprint

3.执法不够严格。由于负责互联网信息管理的执法部门较多，除了国家互联网信息办公室外，还涉及公安机关等多个部门，根据2014年8月发布的《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。在行政执法过程中，不仅存在着工作推诿、行政不作为等现象，还存在着执法人员滥用职权，执法不公正、不规范、不严格现象，严重影响执法公信力。

上述诸多法治不健全的状况，不仅严重影响到政务数据的公开共享，而且对社会上经常发生的个人信息资料大量泄漏、非法买卖等严重侵犯个人隐私的现象，难以进行有效的监管，并依法进行惩处，导致行政执法难以到位，影响政府执行能力的提升。

（五）大数据人才十分匮乏，影响政府监管能力的提升

一切竞争归根结底都是人才的竞争。大数据开发利用是一项涉及多部门、多层次、多学科的系统工程，大量的规划、决策、组织、协调、建设、运行、维护、监管工作贯穿于系统建设和运行的全过程，其背后蕴含的专业技术知识是一般公众难以掌握的，需要一支多层次、多专业的技术人才队伍来承担这一系列的工作。特别是运用大数据技术优化政府服务和监管，提高行政效能，需要一大批既懂得公共管理、公共服务理论知识又熟练掌握大数据技术知识的复合型人才。这就对政府治理能力的提升提出了挑战，对公务员队伍建设提出了更高的素质要求。恰恰在这方面，目前我国还存在着不足。

1.大数据专业人才匮乏。我国真正掌握大数据技术知识的专业人才严重不足，既熟悉大数据相关专业技术知识，又了解公共管理、公共服务理论知识并熟悉政府工作流程的人，更是少之又少。上述现实不仅严重制约着我国大数据产业的发展，而且影响着大数据技术在公共事务管理和政府服务方面的应用。

2.大数据管理人才匮乏。我国公务员队伍中懂得公共管理、公共服务理论知识的人很多，但同时熟练掌握大数据管理相关技术知识的人比较匮乏，严重影响到政府监管能力的提升。特别是在环保、食品药品安全等重点领域，由于大数据监管人才严重不足等多种原因，引入大数据监管，主动查处各种违法违规行为的不多，主要靠群众举报、被动查处，不仅严重影响政府服务和监管效率，而且严重影响政府监管能力的提升。

三、大数据时代提升政府治理能力的对策

提升政府治理能力，既要紧紧抓住大数据时代带来的机遇，充分利用大数据提供的技术支撑，不断创新政府管理理念和管理方式，又要顺应大数据的发展趋势，紧跟大数据的发展步伐，积极应对大数据带来的各种挑战。特别是要坚持以人民为中心的理念，推动政务信息系统互联互通和公共数据共建共享，进一步发挥大数据在政府治理和公共服务中的重要作用，不断提升政府治理能力和服务水平。

（一）贯彻落实大数据发展战略，完善管理体制机制

党的十八届五中全会提出要实施国家大数据战略，国务院也颁布了《纲要》。党中央和国务院已经对加强大数据发展做好了顶层设计。对各地区、各层级政府而言，关键是要采取有力措施，认真贯彻落实。这既是促进大数据健康发展的需要，也是提升政府治理能力的需要。

1.贯彻落实《纲要》。该纲要明确提出了我国大数据发展战略和目标体系，指出“在未来5至10年打造精准治理、多方协作的社会治理新模式；建立运行平稳、安全高效的经济运行新机制；构建以人为本、惠及全民的民生服务新体系；开启大众创业、万众创新的创新驱动新格局；培育高端智能、新兴繁荣的产业发展新生态”[1]。同时，提出了大数据产业发展的空间布局、大数据在公共服务领域的应用重点和保障措施等。“一分部署，九分落实”，大数据发展的蓝图绘就之后，关键是要认真抓落实。除了要按照统一的大数据基础标准、技术标准、安全标准及应用服务标准，协调全国各地大数据的发展步伐，避免大數据建设一哄而起，各自为政、自成体系、重复投资、重复建设，造成浪费之外，还特别要注意抓住在公共服务领域的应用重点和保障措施，运用大数据等现代信息技术，来促进政府职能转变，不断改进公共服务，提高政府的治理能力和服务水平。

2.完善大数据管理体制机制。为了加强统一领导，构建有利于数据信息开放共享和安全监管的体制机制，克服过去那种多头管理、职能交叉、权责不一的“九龙治水”局面，需要在进一步厘清各个管理部门之间职责权限的基础上，建立一个专门的大数据管理服务机构。近年来，广东省、贵州省等进行了有益的尝试，纷纷成立了大数据管理服务专门机构。尽管各地机构的名称不同（有的叫“大数据管理局”，有的叫“大数据管理服务局”），级别各异（有的是厅级，有的是处级、科级），其管理对象、管理职能、管理范围大致相同，有利于实现大数据管理服务的统一。

（二）加强大数据基础设施建设，创造良好物质条件

加强大数据开发应用，提升政府治理能力，必须要有良好的大数据基础设施建设，特别是要加强政务服务网络平台建设，为提升政府服务能力创造良好的物质条件。否则，利用大数据提升政府服务能力，将成为一句空话。

1.完善宽带网络基础设施。要尽快落实好国务院的要求，建设高速畅通、覆盖城乡、质优价廉、服务便捷的网络基础设施，拓展网络覆盖范围，逐步满足业务量大、实时性高的网络应用需求，为网上政务服务提供支撑和保障。2018年6月底前，基本具备跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的支撑服务能力。为此，必须加快宽带网络升级改造，推进光纤入户，统筹提高城乡宽带网络普及水平和接入能力。同时，要超前布局下一代互联网，加快建设新一代信息基础设施。

2.建设国家大数据中心。根据国家工信部相关人士透露，我国将建设全国一体化的国家大数据中心，“引导大数据基础设施向绿色集约、规模适度、高速互联的方向发展”[3]。《政务信息系统整合共享实施方案》也要求，“围绕落实国家政务信息化工程相关规划，建设‘大平台、大数据、大系统，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，建立物理分散、逻辑集中、资源共享、政企互联的政务信息资源大数据，构建深度应用、上下联动、纵横协管的协同治理大系统”[4]。为此，要依托政府门户网站，整合各类数据和资源，建立统一的互联网政务服务平台。同时，还要积极推动政务云集约化建设，推进平台服务向移动端、自助终端延伸，为公众提供方便、快捷、多样的办事渠道，实现“互联网+政务服务”的全覆盖。endprint

需要说明的是，加强网络基础设施建设，可以采取“政府自建”的方式，也可以采取“社会共建”的方式。前者有利于避免重复分散建设，特别是通过建设国家大数据中心，承载政府信息化平台及政府大数据应用，能促进政府数据资源和社会数据资源的高效流通和充分利用，支撑社会各行业的发展；后者通过共建共享，采取政府和社会资本合作（PPP）模式，有利于引导和吸引社会资本参与大数据的基础工程、应用开发和运营服务。为此，必须完善社会投资参与的相关制度，完善政府购买信息化服务的相关政策。

（三）推动大数据信息开放共享，整合政务信息系统

加强大数据治理，解决好数据碎片、数据割据和数据孤岛等问题，实现数据信息开放共享，对于充分挖掘和利用大数据背后的潜在价值，充分发挥其在提升政府治理能力方面的作用至关重要。要采取有效措施推进大数据信息开放共享，打通数据壁垒和信息孤岛，充分释放数据信息红利。为此，必须加快推进政务信息化工程建设，

依据“以共享为原则、不共享为例外，需求导向、无偿使用，统一标准、统筹建设，建立机制、保障安全”的原则，通过整合政务信息系统，努力实现政务信息资源共享[4]。

1.加快数据共享平台建设。为了实现信息共享，各地、各部门的政务信息系统和数据资源必须统一接入国家数据共享交换平台。首先，通过开展专项审计和督查，摸清各地区、各部门政务信息系统的基本情况，对长期处于闲置以及与实际业务脱节严重的政务信息系统及时清理，积极推动各地区、各部门处于分散隔离状态的政务信息系统加快整合。其次，建立全国政务信息资源目录体系和政务信息共享标准体系，由国家发展改革委、国家网信办等部门牵头，建设全国政务信息共享网站，建立完善电子证照库和统一身份认证体系。再次，各地区、各部门要结合实际统筹推进本地区、本部门的政务信息系统整合共享工作，将整合后的政务信息系统接入国家数据共享交换平台，基本实现国务院部门和地方政府政务信息系统的互联互通，实现政务信息资源跨地区、跨部门、跨层级互认共享。最后，围绕“互联网+政务服务”，积极实施信息惠民工程。国务院已决定在80个城市推进“一号一窗一网”试点，并要求试点城市在2017年底前初步实现跨地区、跨部门、跨层级的政务服务。

2.加强数据信息安全监管。对于数据信息特别是政务数据，该开放共享的必须开放共享，而该保密的也必须依法保住。尤其要切实维护网络安全，加强对数据信息的安全监管，防范不法势力和组织对网络的攻击破坏，使网络处于稳定可靠的运行状态。一方面，要强化政务信息资源共享网络安全管理。不仅要明确安全责任，强化数据资源在采集、存储、应用和开放共享等环节的安全保护，而且要加强安全监管，尤其要依法加强对信息服务、网络交易行为的监管，严厉打击非法泄露和出卖数据信息，侵犯个人隐私、损害公民合法权益等违法行为，推动数据信息依法有序公开共享。另一方面，要提升信息安全保障能力。按照国家信息安全等级保护制度的相关要求，进一步强化信息安全建设，健全“互联网+政务服务”安全保障体系，重点加强政府和涉密信息系统的安全管理。此外，要全面依法加强个人信息保护，不仅要制定个人的信息保护标准，依法规范服务商对用户信息收集、储存及使用行为，而且要加强互联网服务提供者依法履行保护用户个人信息义务的监督，加大对涉及国家秘密、商业机密以及个人隐私等重要数据的审查保护力度。

（四）不断加强大数据法治建设，推进依法有序管理

如果说数据公开、信息共享是建立透明政府的前提条件，那么健全法治、依法公开则是大数据开放共享和健康发展的重要保证。政务数据信息的开放共享，必然会存在着一定的风险，涉及国家安全、个人隐私与商业秘密保护等各种问题。解决这些问题的一个有效办法就是加强法治建设，在数据公开、信息共享和国家安全、个人隐私、商业秘密保护之间找到一个最佳平衡点。在这方面，欧美发达国家重视网络安全法治建设的一些做法值得借鉴。如美国在数据信息开放共享进程中，不仅在白宫设立“网络办公室”，首席网络官直接对总统负责，而且先后通过了《信息自由法》、《电子信息自由法》、《数据质量法》、《开放政府法》等多个法案，做到有法可依、有章可循。习近平在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上就提出，“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益”[5]。我国必须加强大数据法治建设，完善法规制度和标准体系，促进大数据利用的科学规范。

1.加快立法进程，做到有法可依。通过“立、改、废”等多种形式，科学立法，建立健全大数据开放共享、安全保护和“互联网+政务服务”等法规制度。

首先，要尽快填补法律法规空白。一方面，要通过科学立法，明确政府部门数据信息公开共享的范围边界、使用方式，厘清各部门数据信息管理的责任和权利，界定数据信息采集、传输、存储、使用、开放等各个环节安全保障的责任主体、范围边界和具体要求。另一方面，要加快立法进程，提高立法层次，尽快填补互联网、大数据信息管理存在的一些法律空白。尤其是要通过立法，加强“互联网+政务服务”相关标准规范和安全体系建设，明确电子证照、统一身份认证、政务云、大数据应用等标准规范，以及电子证照、电子公文、电子签章的法律效力，提升政府的网络与信息安全保障能力、监管能力，促进政府数据在风险可控原则下最大程度开放，实现部门间数据信息资源的安全共享。其次，要及时修改现行法律法规。加快清理现有互联网、大数据信息管理的相关法律法规，及时修订那些不适应大数据信息公开共享和推进“互联网+政务服务”的相关法律法规。国务院法制办已将《中华人民共和国信息公开条例》的修订提上了议事日程，并在2017年6月公布了该条例修订草案征求意见稿。我们认为，还应在此基础上提高立法层次，由全国人大常委会制定《中华人民共和国信息公开法》。与此同时，要废除那些过时的、阻碍大数据信息公开共享和推进“互联网+政务服务”的法律法规。通过以上措施，使互联網信息内容管理、数据信息公开共享、“互联网+政务服务”等真正做到有良法可依、有善章可循，让大数据开发利用涉及的数据采集、处理、保存、分析、利用每一个环节都有相应的法规制度和技术标准可以遵循。endprint

2.加大执法力度，做到有法必依。虽然我国大数据信息管理法治不够健全，立法层次不高，权威性不够，但

出台了一系列的法律法规和政策规定，初步做到有法可依、有章可循。特别是《中华人民共和国网络安全法》的正式实施，对于推进网络基础设施建设和互联互通，保障网络安全，维护国家和公民的合法权益，建立多边、民主、透明的网络治理体系，具有重要意义。国务院印发的《政务信息资源共享管理暂行办法》明确规定，被列入“不予共享”类的政务信息资源，必须有法律、行政法规和党中央、国务院政策依据。尤其是《互联网信息内容管理行政执法程序规定》，以行政执法办案为主线明确执法程序，全面规范管辖、立案、调查取证、约谈、听证、决定、执行等各环节的具体程序要求。在加快大数据信息管理立法进程的同时，还必须做到严格执行，不断加大执法力度，做到有法必依、执法必严。特别是对那些非法泄露和出卖数据信息，危害国家利益、公共安全，侵犯个人隐私、侵犯知识产权、网络欺诈、损害公民合法权益等违法犯罪行为，必须依法严惩。

（五）加强大数据人才培养，建设高素质人才队伍

“建设网络强国，要把人才资源汇聚起来，建设一支政治强、业务精、作风好的强大队伍。‘千军易得，一将难求，要培养造就世界水平的科学家、网络科技领军人才、卓越工程师、高水平创新团队”[5]。大数据时代提升政府治理能力的一个重要措施，就是要加大专业人才培养的力度，建设一支高素质的网络安全和信息化人才队伍。特别是推进政府部门大数据人才队伍建设，建设一支既精通公共管理知识又熟悉大数据分析業务的人才队伍，为提升政府治理能力提供人才保障和智力支持。

1.更新公务员培训内容。为了适应大数据时代提升政府治理能力的需要，必须建设一支既熟悉大数据专业知识又精通政务服务的高素质公务员队伍。为此，要加大公务员培训教育的力度，及时更新公务员培训内容。不仅要把思想品德、公共管理、市场经济、法律等方面的知识作为培训的重要内容，而且要将大数据、“互联网+政务服务”等方面的知识纳入公务员培训教育的内容，做到进教材、进课堂、进头脑。此外，政府还要履行好科技文化教育职能，重视大数据人才队伍建设，要把大数据人才培养摆在优先位置，提供良好的政策环境，培养一批研究型、实操型、专业型大数据人才。

2.创新公务员培训方式。除了要发挥各级党校、行政学院、干部学院在公务员培训的主渠道作用外，还要注意发挥高校、科研院所的学科齐全、科研力量的优势，积极借鉴高科技企业的大数据技术应用经验，探索“政校合作”或“政企合作”大数据人才培养模式。此外，还要积极推进大数据应用发展人才、技术的国际交流合作。

3.加强执法队伍的建设。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，确保互联网信息管理部门依法履职，规范执法，要通过各种宣传引导形式，大力宣传大数据开发和应用以及“互联网+政务服务”的重要意义。此外，要加强网信执法队伍建设，建设一支政治坚定、业务精良的网信执法队伍，规范网信行政执法行为，提高网信执法公信力。目前，国家已明确要求“建立健全执法人员培训、考试考核、资格管理和持证上岗制度。执法证由国家互联网信息内容管理部门统一制定、核发或授权省、自治区、直辖市互联网信息内容管理部门核发”[6]

。如果能够得到严格执行，必将有助于建设一支高素质网信执法队伍。

参考文献：

[1]国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知[DB/OL].[20170630].http：∥www.gov.cn/zhengce/content/201509/05/content_10137.htm，20170630.

[2]刘叶婷，唐斯斯. 大数据对政府治理的影响及挑战[J].电子政务，2014，（6）.

[3]我国将建全国一体化的国家大数据中心[DB/OL].[20170630].http：∥finance.ifeng.com/a/20170517/15384877_0.shtml，20170630.

[4]国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知[DB/OL].[20170630].http：∥www.gov.cn/zhengce/content/201705/18/content_5194971.htm，20170630.

[5]习近平主持召开中央网络安全和信息化领导小组第一次会议[DB/OL].[20170630]http：∥politics.people.com.cn/n/2014/0227/c100124486430.html，20170630.

[6]互联网信息内容管理行政执法程序规定 [DB/OL].[20170630]http：∥www.cac.gov.cn/201705/02/c_1120902931.htm，20170630.

责任编辑：王篆endprint