PPP项目融资风险及应对措施

赵延荣

一、PPP概述

PPP指的是“政府和社会资本合作”，发源于上世纪80年代的英国，主要应用于供排水、道路交通、卫生医疗、教育等基础设施建设等领域，由社会资本参与到公共产品的提供和基础设施的建设，平等合作风险共担收益共享。其基本模式是设计——建造——融资——运营，本文主要分析PPP项目融资环节的现状和面临的风险及应对措施。

二、PPP项目融资现状

（一）投资体量巨大，项目资本金筹措压力较大

按照相关文件规定，PPP项目的资本金比例可以为总投资的20%，由于PPP项目投资额都是几十亿甚至上百亿，社会资本特别是非央企或其他国有资本的资本金筹措压力非常巨大，这部分资本金的筹措和落实就存在很大的不确定性。

（二）PPP项目回报率低，而传统融资渠道融资成本高

基于PPP项目的公共属性，社会资本从中只能获取合理收益而不应获取暴利。在资本金融资方面，除了民间借贷以外，目前最常见的是通过基金和信托融资。这两类渠道的实际融资成本通常会高于银行贷款，而政府基于对融资市场的不了解不熟悉，往往不愿认可较高的资本金融资成本。PPP项目的低收益与高昂的融资成本之间形成了非常大的矛盾，对PPP项目的推进及实施形成巨大的风险。

（三）PPP项目合作期限较长，而传统融资渠道的融资期限较短

参照国开行实践中惯常给出的期限（一般是15年）作为长期贷款融资条件来考虑项目公司的融资成本，但政府认为一般合作期限是20～30年，贷款还款期限也应按照此年限来设计，不然会增大政府的补贴数额。融资期限与PPP合作期限不匹配的问题带来了很大的再融资风险。

（四）PPP项目融资担保要求高

目前项目收益权质押登记机关没有统一规定，客观上导致收益权质押担保不能为金融机构广泛接受。根据现有规定，仅有高速公路收费权、农村电网收费权以及学校公寓收费权规定了质押登记机关，其他如污水处理费、地铁票务收人、公园门票收人等均没有统一规定的质押登记机关。除了明文规定有登记机关的部分PPP项目的收益权外，绝大多数PPP项目收益权都面临质押登记的尴尬，也加大了PPP项目的融资风险。

三、PPP项目的融资风险

PPP项目投资规模大，资金的需求量极大。以第二批财政部PPP示范项目为例，总投资10亿元及以上的项目97个，共计6116.78亿元，总投资10亿元以上的项目占项目总个数（206个）的47.09%，金额则占到全部投资总额（6589亿元）的92.83%。巨大的投资体量也带来了相当大的融资压力。

对于政府和很多投资人尤其是非上市企业而言，更为熟悉的是传统的商业银行贷款和民间借贷，渠道较为单一，传统的商业银行贷款融资要求和融资成本都较高，民间借贷的融资成本更是高得离谱。社会资本自然会设法将融资成本转嫁到报价中，这势必会加大政府采购PPP公共服务的成本；另外，商业银行对于贷款融资的兜底承诺等苛刻要求还可能会加大政府的债务风险，这些都加大了PPP项目融资的风险。

PPP项目融资难的现状客观上加剧了PPP项目的投融资风险，也在一定程度上导致了PPP项目的落地难。尽管根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号，以下简称“财金113号文”）对于风险分配原则的规定，融资风险主要由社会资本承担。但在当前融资环境下，通过给社会资本必要的融资协助以降低项目融资成本和融资风险（包括再融资风险）也是政府方的应有职责。

四、PPP项目融资风险应对措施

社会资本应该尽快转变单一依赖银行贷款的融资思维，积极创新融资方式，拓宽融资渠道。

（一）拓宽融资渠道，降低融资风险和项目风险

财金113号文第24条第1、2款规定，项目融资由社会资本或项目公司负责，社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同。

社会资本还应充分了解各类创新融资工具的特点和发行条件，通过不同融资工具的合理运用和有效组合，降低融资风险和融资成本。针对分期投资建设运营的项目，项目在建设期间可以通过项目收益债（票据）进行融资，项目建成后则可以通过资产证券化方式融资。

（二）社会资本应邀请金融机构前期尽早参与到项目中来，结合金融机构的意见确定合作模式、设计融资方案和交易结构

对于社会资本来讲，PPP项目资金来源应作为决策前的重点安排，而金融机构的具体要求又关系到社会资本与政府的PPP具体合作方案，因此，金融机构及早介人极有必要。对于金融机构要求的担保、支持函件若是需要政府协助的，社会资本应当尽早向政府提出要求，及时落实到PPP项目协议及相关协议文件中，通过政府协助提供的协助及增信措施降低项目融资风险和融资成本。社会资本除应在PPP项目合同中积极做好相应风险控制外，还应注意在与金融机构的融资方案中争取备用贷款。

（三）重视项目收益权审批及证明文件，通过项目收益权进行质押融资

担保是项目融资非常重要的环节，PPP项目中，社会资本应当及时与政府和金融机构沟通，在取得项目收益权的相关审批证明文件后，办理质押担保融资，降低融资风险和融资成本。中国人民银行《应收账款质押登记管理办法》（征求意见稿）第2条第2款第3项已经明确将“城市和农村基础设施项目收益权，包括公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收益权，水利、电网、环保等项目收益权”纳人应收账款范围，一旦该办法获得正式通过，未来PPP项目收益权质押登记难的问题有望得到根本性解决。

（四）积极争取中央和地方财政融资支持基金扶持降低投融资风险

根据国发60号文的规定，对于重点领域项目，政府可以使用中央预算投资在内的财政性资金，通过认购基金份額等方式予以支持。尤其是示范项目，根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金2014〕76号）的规定，将获得中央和地方两级财政补助。国家发改委也就PPP项目出台前期费用补助等支持性政策文件。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引人结构化设计，吸引更多社会资本参与，争取中央和地方融资基金支持，降低项目投融资风险。

参考文献

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基金项目：中国商业会计学会江苏省商业会计学会研究课题编号2016jssykj212。