论社会治理的社会化趋势

邱格屏

对于秩序的追求，势必要求适格主体对秩序进行维护。现代社会，理所当然地将国家视为秩序的维护者——解决冲突，管理社会。国家的目的是为了维持社会秩序，这既是政府公共服务职能的体现，也是政府合法性和相对自主性的基础。在一个完全不存在社会冲突的社会里，政治机构便失去了存在的必要，而在一个完全没有社会和谐的社会里，建立社会机构又是不可能的。问题的关键在于，国家通过政府对社会进行管理过程中，国家与社会这二者的关系如何。

社会管理和社会治理的界分

在“国家—社会”之间的二元结构当中，社会并不是简单地处于被动状态，它们之间关系也并不是单纯的管理与被管理关系。相反，社会对国家具有反馈机制，影响国家的立法、行政与司法。概言之，社会的需求会影响国家的管理。另一方面，社会本身也会形成自治，补充政府的不足。

一般认为，社会管理是由政府主导的。而社会治理则是由政府和社会力量共同参与下形成的社会控制机制。国家与社会力量在社会秩序建构中所起到的作用，成为区分社会管理和社会治理的主要因素。有学者认为，从国家角度出发，基于国家权力建构社会秩序的努力，视为社会管理。相反，从社会角度出发，基于社会自身力量建构社会秩序的努力，视为社会治理。由于国家管理社会具有法定性，采取的措施和方法是执行立法机关制定的法律法规，并且带有一定的强制性，被管理的对象处于服从角色。在社会自治中，却是以契约为基础。对社会管理和社会自治的区分，可以总结如下表所示：

在我国社会发展中，长期存在着管理有余，治理不足的现象。政府对社会的管理实际上是一种管控。主要有以下特点：第一，全能型政府。政府对经济、人事、意识形态等各个领域实行全方位的管理，形成了“大政府、小社会”的格局，社会本身的发展空间受到挤压。第二，单位和户籍管理人口。在城市中借助单位将城市居民限制在“大而全”的单位组织中，单位提供的服务已经成为社会成员生存的基础；借助户籍制度，将农村居民固定在农村中，减少人口的流动。第三，政府权力的体系化。政府權力形成体系，农村中的村委会，城市中的居委会都成为了行使政府权力的基层组织，代表政府进行社会管理。

社会治理的发展

我国近年来的社会发展表明，我们正在经历由“社会管理”向“社会治理”的演进。其背后的因素诸多，简单概括起来有以下几个方面：

法治的健全

一般而言，法治建设是提升政府合法性的必由之路。随着法治进程的不断推进，我国的法律体系已经基本建成。这也势必要求国家在管理社会过程中，必须做到有法可依、有法必依。特别是中共十八届四中全会作出了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是为了贯彻党的十八大作出的战略部署，是为加快建设社会主义法治国家而作出的决定。近年来“将权力关在制度的笼子里”已然具有了实质的内涵。法治的健全，一方面可以创设出法理型的政治权威，增强政府的合法性。政府只要是依法行使权力，就能够获得权威。人们承认的是法律的权威，而不仅仅是执法者的权力。另一方面，法治会限制政府的权力。法理型权威实行有限政府的统治，而且通过合理的劳动分工来促进效率。

需要说明的是，并非所有事项都可以靠政府行使职权加以解决。在政府的法定事项之外，还有大量的自治现象。自治被认为是“国家政治的相对物”，在国家最高公共权力涉足不到或者不去涉足的地方，自治的概念便产生了。引入社会力量的自治，配合政府的管理，实际上就形成我们认为的治理概念。由此可见，法治的健全必然会弱化社会管理，强化社会治理。

经济的发展

改革开放以来，我国的经济发展取得了有目共睹的成就。特别是在市场方面，我国由原先的计划经济向市场经济转型，其背后的逻辑就是让社会力量在经济建设中发挥活力。在1978—1989年间盛行的相对自由的氛围中，公民组织——自发的商业组织、企业团体、非正式团体等——在中国迅速成长起来。至目前为止，中国经济转型的成功，也为社会的管理带来了新的压力，社会自治也被提上日程。其中出现了大量的社会组织，来填补政府管理的真空地带。社会组织能够通过为社会成员提供有针对性的服务，链接社会资源，增进大众社会福利，进而实现社会治理。如果一个国家在政治上实行强制而经济上放任自由，那么这个国家将会形成威权国家，必然要进行政治上的改革。改革的方向就是从管理到治理的演进。

社会需求的多元化

在社会环境方面，由于改革开放以后，社会已经发生翻天覆地的变化，社会的需求也相应地发生了变化。社会治理的内容上也出现了新的内涵，包括自然灾害、食品安全、恐怖主义等新问题，都是考验国家治理能力的领域。

对于社会个体而言，社会个体的法治意识提升，经济状况的好转，必然在个体的需求方面有新的要求。例如，当经济发展到一定程度时，势必要求政府对私人财产的保护有所作为，这种需求也倒逼国家出台法律法规加以应对。

社会治理与社会治安防控

早在1991年，我国就已经认识到了社会治理的重要性。全国人大常委会于1991年颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》（以下简称《综合治理决定》），其中就开宗明义地阐明：社会治安问题是社会各种矛盾的综合反映，必须动员和组织全社会的力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段进行综合治理，从根本上预防和减少违法犯罪，维护社会秩序，保障社会稳定，并作为全社会的共同任务，长期坚持下去。

《综合治理决定》标志着社会综合治理的肇始。随后，我国又逐步完成了综合治理的顶层设计，颁布了一系列法律、法规、司法解释等，形成了体系化的综合治理模式。在实践中，自中央到地方，都有相应的部门专门实施社会治安综合治理工作。

习近平2013年在十八届三中全会上将全面深化改革总目标设定为“推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出了社会治安立体防控。这意味着社会治理的理念已经成为国家政策的一部分。如何在社会治安防控中贯彻社会治理的理念，已然成为当前社会治安防控中亟待解决的问题。endprint

笔者认为，在社会治理中，社会力量的主体化是其中的一个必然过程。在管理的语境里，政府是管理权的垄断者，社会成员就是管理的对象。在法治不健全的时期，社会成员被当成客体对待，成为了政府管理权指向的对象。因而，限制甚至剥夺人身自由的手段和方法成为了政府实现管理目标的首要方法。而今，社会治理过程中已经逐渐摒弃了管理对象客体化的做法。相反，多年以来，包括公民个人、民间团体等社会组织在内的社会力量逐渐出现了主体化的趋势。主体化的一个重要特征就是单纯的管理已经无法满足这些社会力量的发展需求。为了更好地推进社会治理，我们必须保护社会力量的合法权利，即便是管理过程中的处罚手段和措施，只能是对权利进行限制。

社会治理的社会化路径

社会治理中需要社会力量的介入，但这并不意味着政府就无所事事，退出社會治理的过程中，相反，政府要加强自身的守夜人角色。

在社会治理中，政府要改变以往的“全能型”角色，让渡出一些领域允许社会组织参与。在社会组织参与社会管理过程中，起到的是制定规范、监督执行的角色。给予社会组织充分的信任，允许他们参与到社会治理中，如果社会组织出现了不合规范的行为，则由政府进行纠正。具体到社会治安防控中的人防、技防和物防层面，除了法定行使职权的事项之外，都可以由社会力量参与。技术防控的事项，也可以委托社会上的企事业单位进行。设备的安装、维护也可以由企业完成。

政府作为“守夜人”的角色，还需要以多种方式提供公共安全服务。随着经济的发展，我国的公共安全格局已经发生了变化。广义上来说，公共安全包括国防、社会治安、公共卫生、生产安全等诸多方面。但是，经济的发展带来了人口、资源的集聚和流转，这些因素深刻地影响着公共安全，以往的管理思维已经无法满足公共安全的要求。从格局上来说，公共安全的社会化不可避免。简单地说就是将原来由公安机关提供的一些公共安全服务转变为公安机关利用社会力量——“第三部门”和其他社会组织来提供，打破公安机关对公共安全服务的垄断，扩大广大公众和社会组织的参与，以提高公共安全服务的质量。公共安全社会化的这一变化，势必要求存在可以依赖的社会力量。当前的上海，包括保安公司和私人侦探在内的公共安全服务业——为顾客提供安全方面服务的行业——已经兴起，保安业已经发展为公共安全的依赖，特别是在重大赛事等活动中，由社会保安提供安全服务已经成为惯例。但是，私人侦探行业尚未发展，难以满足社会的需求。

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.comendprint