京津冀科技人才相关政策的比较研究

京津冀科技人才相关政策的比较研究

陈宝龙，朱伟

（北京市科学技术委员会人才交流中心，北京 100035）

在京津冀一体化与协同发展的过程中，科技人才的价值和作用尤为重要。不同形式的“人才计划”是京津冀地区引进优秀人才的重要途径。在“大众创业、万众创新”的时代背景下与从京津冀各自的发展定位来看，京津冀地区的人才计划应该是“大同小异、相得益彰”。“大同”指的是三地的人才引进应在京津冀一体化，协同发展的框架下展开，核心在于形成能够充分流动的人才资源市场；“小异”则指的是各地的人才计划根据自身的需求和比较优势，侧重应该有所不同，并形成良性的竞争环境。中央和地方层面的人才政策的根本目的在于促进促成京津冀地区的协同发展和一体化，形成可持续发展的区域经济生态。

京津冀一体化；科技人才政策；战略定位；协同发展

随着技术高速发展，地区或国家之间的经济竞争发生了深刻的变化。竞争力对资源和劳动力数量的依赖降低，而创新则占据越来越重要的地位。中央政府提出的“大众创业，万众创新”是富民之道、强国之策，对于走创新驱动发展道路、增强发展新动力、打造发展新引擎、推动经济结构调整具有重要的意义。创新驱动，人才为先。人才是创新、创业的根本，对于经济结构调整和可持续发展具有关键作用。

针对京津冀地区，党和国家提出了京津冀协同发展战略，争取将该地区打造成具有全球竞争力的城市群。三地各自的发展都需要大力引入创新型的人才，同时，京津冀协同发展的战略定位又要求三地的人才战略相互促进，协同发展。

在此背景下，分析京津冀科技人才政策现状，找出京津冀科技人才政策促进创新的关键所在，提出促进京津冀科技人才创新的政策建议具有紧迫性和重要的现实意义。

科技人才政策是指国家、政党、相关机构等在一定时期采取的涉及到科技人才的培养、引进、使用、管理等活动的系列法规、措施、条例、办法的总称。科技人才政策的研究受到学术界的高度关注，蓝劲松、刘波、陈莎利、王磊等发表了重要研究成果。学术界在总结科技人才政策的基础之上开始向科技政策对比分析方向研究。在此背景下，笔者选择了京津冀科技人才政策为案例进行对比研究。本文试图将科技人才政策的比较分析与区域经济发展的规律相结合，在如何设计符合宏观趋势，能够发挥自身比较优势的地区协同人才政策上提供借鉴。

一、京津冀科技人才政策总体概况

所谓“人才计划”是指国家，地区或机构等主体为了得到所需的人力资源而采取的一系列策略和行动的统称，既可以自己培养也可以从外部引入。

改革开放以来，国内的研究和技术水平与发达国家有明显的差距，自己培养的人才质量满足不了社会经济发展所需。同时，由于多方面的原因，人才外流现象始终存在。所以，中国的科技人才政策总体上是以促进国际学术交流，提高国内的科技水平和从国外引入所需人才（主要是在国外学习工作的华人）为主。

当国内社会经济发展水平和学术科研水平与发达国家有着悬殊的差距时，“人才计划”主要是将国内人员送到国外学习和交流，以求提高自身水平。吸引国外的优秀人才来华非常困难。

但随着中国经济的高速发展，国内在研发经费和仪器设备等方面与发达国家的差距越来越小。尤其是在2008年之后，作为全球研发中心的美国因经济危机而缩减了研发经费，使得在美华人的机会减少，从而有了更大的意愿回国工作。中组部主导的“千人计划”是标志性的人才计划，并一直持续至今，影响深远。

“千人计划”的主要吸引力在于加大投入，提高个人待遇和一定程度上突破了现有的科研体制。比较国内不同的人才计划可以发现，中国政府（中国的科研经费主要来自各级政府）对科研经费的投入高速增长，对于在国内接受了本科教育再在发达国家接受博士训练的华人而言，回到国内发展，机会更多，资金充裕。

在个人生活方面，人才计划往往通过行政手段在住房、子女入学、户籍等方面给予引入的人才以特殊优待。尤其是直接掌握公共服务供给的地方政府往往提供非常具体的优待条件以吸引人才。

在科研体制方面，中国并未取得整体性的突破。绝大多数研发机构是公立机构（公立大学和研究所），行政化色彩浓厚；经费来源单一，远离实际市场需求；风险投资和产业环境也远未发展起来。“千人计划”等人才计划和大学的改革虽有局部突破，但整体环境并未改善。与美国从全世界吸引人才相比，中国仍主要是吸引留学归国人员。

京津冀的情况同样如此，同时还有严重的发展不平衡问题。与京津冀一体化过程中，北京和天津虽然在产业结构和战略定位等方面又明显的不同，却是同级别的直辖市，往往有直接的竞争。在人才引进方面，天津的科技研发资源无论是在规模还是质量上都与北京有明显差距，却往往制定与北京类似的人才引进政策，直接与北京竞争。河北与京津这样的特大城市相比，在各方面都缺乏吸引力，临近京津的地理位置，不但没有给河北带来更多的发展，反而因为“虹吸效应”而使得人才资源进一步向京津聚集。河北的人才引进往往依赖于京津的向外转移。

随着京津双城的发展和城际轨道交通等基础设施的发展，其“虹吸效应”在很多方面正在转变为“辐射效应”。经费支持和行政性优待都无法打破这种人才资源配置的不平衡，协同发展而又发挥各自比较优势的人才政策是促进创新，推动经济转型升级的关键。

二、京津冀科技人才政策存在问题及原因分析

如上所述，京津冀人才政策整体上面临着产业生态不成熟，制度环境差，缺乏吸引力等问题。单纯靠加大资金投入，一方面会造成浪费，难以持续；另一方面，受到体制的限制，对人才资源的引进和投入都不是由市场的实际需求决定，而是取决于行政意志。绝大多数科技人才都身处公立机构，受到事业编制等的束缚。从而，难以吸引到一流的创新人才，也就不能真正地促进创新和产业发展。

在京津冀区域内部则存在严重的发展不平衡和人才资源流动障碍，一方面，京津因为行政垄断，集聚了过多的资源，又限制了这些资源辐射周边的河北，使得河北难以获得所需的人才资源；另一方面，人力资源市场又因为户籍和科研机构的行政隶属关系等原因被人为分割，使得人才资源难以流动，无法有效配置。

对于北京而言，主要问题在于如何充分发挥人才资源的效能，如何真正促进科学技术和产业的创新和发展。北京拥有北京大学、清华大学等中国最好的研究型大学，又拥有众多中科院系统的研究所。北京的大学和研究所无论从中央组织部的“千人计划”、中科院的“百人计划”，还是北京市级的“新星计划”都获得了大量的资助，吸引到了大量人才。但受限于大学和科研事业单位改革的限制，北京仍建立不起有效的评价和激励机制来发挥人才的效能。对于人才的评价往往受到行政官僚的影响或过度依赖影响因子等评价指标。激励机制则因为内部受限于事业单位和国有资产管理方式的限制，外部又缺乏成熟的风险投资和产业生态，无法真正促进创新。同时，在北京的产业结构中，制造业比重已经很低，科研成果的产业化需要在北京之外落地，这就需要跨地区合作和京津冀一体化的推进。

天津一直存在战略定位不清晰，与北京的定位重叠过多的问题。体现在人才政策上则是直接竞争多，而合作协同少。例如，天津在院士、“千人计划”、“长江学者”等层面与北京竞争，市级的资源往往与这些国家级的人才计划相匹配，从而在京津冀内部形成了直接与北京竞争，又全面落后于北京的局面。如此局面，既不利于京津冀一体化的协同发展，又不能满足天津自身的实际产业发展需求。天津的产业结构与北京又很大不同，第二产业比重很高。这些产业及其相关的第三产业需要的人才与北京也就有很大不同。但天津的人才计划依然是行政主导，以大学和研究所为主要载体，产业需求没有得到充分的体现。

与京津相比，河北在就业机会、薪资水平、基础设施和公共服务水平等方面都无法与京津相竞争，在以往的功能定位中，往往从属于京津的发展战略需求。这就使得河北的人才计划过于被动，不足以成为集聚人才的有力渠道。更多时候，因为京津的“虹吸效应”，本就人才匮乏的河北还出现了人才流失的情况，使得河北的人才资源状况雪上加霜。但形式正在发生变化，一方面，京津冀一体化日益发展，城际客专网已经基本建成，未来京津冀三地的时空可达性将提高至1小时以内，人才流动的时空屏障已经消解。另一方面，区域经济一体化和降低地区间发展不平衡的宏观形势也要求消除以往束缚了京津冀一体化发展的体制和行政因素，从而建立能够自由流动的人才资源市场。在此新背景下，河北面临的主要问题是如何充分利用京津冀一体化的机制，发挥自身在土地、人力成本等方面的比较优势，通过更好的人才服务来吸纳人才。

三、针对京津冀人才政策的建议

针对京津冀的现状和未来发展的趋势，本文提出“大同小异”的宏观思路，并针对京津冀各自面临的现实问题和需求提出针对性的政策建议。

在宏观层面，京津冀地区整体，甚至全国都面临着共同的宏观问题：可持续的经济增长、现代的社会治理模式，更平衡的区域经济发展。落实到科技人才政策层面，就是要摆脱以往单纯依靠增加投入吸引人才的模式，逐步建立真正能够促进创新的制度生态；对于人才资源应从管理模式转为服务模式，减少行政干预，让市场机制发挥作用，将“特事特办”的碎片化政策转变为稳定可期的政策环境；在京津冀层面，则应以建立能够按照市场的实际需求，灵活配置人力资源的市场机制为核心，切实促进京津冀一体化和协同发展。这就是京津冀人才政策的“大同”。

京津冀的一体化和协同发展并不是统一在一个行政框架下的一体化，而是让市场配置资源，通过市场机制形成各有侧重，优势互补的共赢格局。这样的机制并不是让各地按照统一的行政计划行事，而是通过各地在比较优势、政策环境、公共服务等方面的良性竞争，经由人才资源的充分流动来形成科技人才有效率的动态分布和平衡。各地应发挥自身比较优势，制定符合实际情况战略定位、经济和社会发展需要的人才计划。这些“小异”是实现“大同”的竞争机制。

针对京津冀科技人才政策的现实问题和趋势，提出以下建议：

一是建立京津冀一体化的协调机制。在以往各地之间双边和多边协议的基础上，在财税制度改革和央地事权重新划分的大框架下，建立更稳定，更制度化的协调机制。这一跨地区的协调机制应有力推进京津冀一体化和协同发展，在教育和医疗资源配置、社会保障等方面实现区域内的均等化，减少影响产业发展和人才资源配置的非市场化因素。

二是推动制度创新。在事业单位改革和科研体制改革的大背景下，减少行政干预，完善科研基金体制。逐步推进大学和科研机构改革，使之成为独立的市场主体，能够自主地与企业展开科技合作。政府和行政部门减少对于科研活动的行政指令性的管理，转而提供促进创新的公共服务。在知识产权等方面给予科研人员激励，减少对科研人员参与创业的限制。

三是切实推动人才资源的自由流动。对于相对落后于北京的津冀两地，尤其是河北，应“不求所有但求所用”，推动人才柔性引进，主要就是绕过户籍和人事关系等制约，灵活地引进人才。这样的政策虽然不是治本之策，却可以在短期内见效，推动制度创新。

[1] 臧轶楠：京津冀协同发展要下好人才棋[J]．人民论坛，2016（31）．

[2] 赵庚、刘兵：京津冀科技人才政策比较研究——从扶持走向服务[J]．人民论坛，2016（11）．

[3] 邸晓星、徐中：京津冀区域人才协同发展机制研究[J]．天津师范大学学报（社会科学版），2016（01）．

[4] 丁艳丽：人才智力助推京津冀协同发展[J]．中国人才，2015（19）．

[5] 佟林杰、孟卫东：京津冀区域人才特区建设的现实困境与路径选择[J]．经济与管理，2015（05）．

（责任编辑：周瑞华）