地方行政服务中心的制度变迁——以杭州经济技术开发区行政服务中心为例

吕丹菁

（上海大学，上海 200444）

地方行政服务中心的制度变迁
——以杭州经济技术开发区行政服务中心为例

吕丹菁

（上海大学，上海 200444）

行政服务中心是在社会转型时期，政府制度变迁和制度创新过程中出现的特殊产物，打破了原有传统管制型理念，对于深化改革具有重要意义。地方行政服务中心的制度变迁，是符合边际效益最大化的理性选择。以杭州经济技术开发区行政服务中心为例，从政治经济学角度对行政服务中心制度变迁进行分析。

行政服务中心；制度变迁；政治经济学

近些年来，行政审批复杂、行政效率低下、行政成本奇高、行政体制落后等问题严重阻碍了地方的社会经济发展。为了解决这些问题，地方政府纷纷建立行政服务中心。作为政府管理方式的一种创新，行政服务中心建设直接关系到改革的深入推进，尤其在转变政府职能、推进政务公开、提升服务效能等方面发挥积极作用，并得到普遍认可。因此，深入研究行政服务中心，具有重大的理论意义和现实意义。

行政服务中心的出现正是制度环境变革引起制度非均衡后，由政府主导的制度创新。地方行政服务中心的制度变迁，是符合边际效益最大化的理性选择。杭州是我国深化改革的先行者，在创新制度建设、优化政务环境等改革方面也走在前列。本文将以杭州经济技术开发区行政服务中心为例，从政治经济学角度对行政服务中心制度变迁进行分析。

一、杭州经济技术开发区行政服务中心的发展历程

行政服务中心是政府破解行政审批制度路径依赖的制度变迁产物，回应了社会发展的要求，经历较长时期的发展，日臻完善。杭州市作为全国经济发展的“领头羊”，不断改革行政审批制度，提高政府服务水平，为市民和企业提供综合性政府公共服务。杭州经济技术开发区行政服务中心的发展历程，也是全国各地行政服务中心的缩影，经历了初期发展阶段、逐渐成熟阶段和改进完善阶段。

（一）初期发展阶段（2000—2004年）

1999年初，浙江金华成立了首个行政审批服务大厅。2000年，杭州市设立“投资项目集中办理中心”，首次集中投资审批有关部门办公。杭州市内各区、县、市也纷纷响应，建立集中化的服务中心。

杭州经济技术开发区行政服务中心成立于2000年，至今已经历十七年。杭州经济技术开发区行政服务中心最初名为“管理服务中心”。2000年3月，管理服务中心成立，由经济技术开发区管委会领导，是管委会的下设机构。管理服务中心的设立，主要是为了与企业进行招商洽谈，协助企业申请各类执照，帮助企业推进项目进展等。开发区管理服务中心下设项目推进中心、投产中心和建设中心，整合企业落户所要涉及到的各项审批工作。每一项审批工作由一个牵头部门进行协调，责任明确，审批限时，为企业提供一条龙服务。

（二）逐渐成熟阶段（2004—2009年）

2004年，杭州经济技术开发区建立“投资服务中心”，原有的管理服务中心成为了事业单位性质的实体机构。投资服务中心从管委会划到招商局管理，投资服务中心仍然是以企业审批工作为主，兼办少量社会事务。在优化公共服务方面，开发区实行“八制度”：服务承诺制、首问责任制、一次性告知制、岗位责任制、失职追究制、限时办结制、AB岗工作制、否定报备制。

（三）改进完善阶段（2009年至今）

2009年5月，杭州市委办公厅和市政府办公厅联合发布意见，提出要完善行政服务中心的功能，集中项目审批、公共服务和中介服务，实现投资项目审批、工商注册登记、企业经贸管理“一条龙”的新模式。杭州经济开发区投资服务中心立即响应市委市政府的号召，于2010年3月正式更名为“行政服务中心”。开发区行政服务中心回归开发区管委会管辖，初期下设综合科、业务科、信息科，后随着中心管理模式的变化，现有三个科室，分别为协调日常工作的综合科、统筹开发区行政审批改革的审批管理科和负责制定管理制度及人员考评的督查管理科。这一阶段开发区行政服务中心将市民个人也纳入到服务重点中，提供为市民提供公用事业服务（如市民卡服务、通讯服务、水电气服务等）。

二、行政服务中心制度变迁的需求—供给分析

（一）行政服务中心的制度需求分析

1.相对价格变化。市场经济条件下，产品和要素的相对价格不断变化，个人偏好开始发生分化，逐渐形成了代表不同群体和利益的集团。利益集团存在的目的就是追求自身利益或效用的最大化，想方设法尽可能多地获得有利于自身的制度产品。在原有行政审批制度下，这些利益集团花费大量成本在烦琐、低效的审批程序上，严重影响了自身的利益，因此利益集团都迫切需求高效便捷的审批方式。社会利益集团的预期收益主要来自于与政府部门交流中发生的交易费用、增加闲暇和机会，而成本主要来自于推动制度形成的成本和监督制度运行的成本，这些因素都会影响利益集团对于行政审批制度的态度。经济技术开发区内企业众多，企业为了追求效益最大化，都希望政府减少对市场的管制。因此在与开发区管委会进行商业洽谈时，企业提出有利于自身发展的条件，在与政府进行交易的过程中影响政府决策。

2.法律环境变化。由于传统的行政审批制度手续过繁、环节过多、时限过长，时常出现权力寻租现象。2004年7月1日起施行的《行政许可法》，要求建立“集中统一、公开透明、简约高效”的行政服务中心。全国各地包括杭州，建立起公开、透明、高效的行政服务中心，严格依照法律规定行使政府职权，让权力寻租失去滋生的土壤。浙江省从1999年开始至今，已开展了多轮行政审批制度改革，不断减少审批事项、提高办事效率，创造更优质的投资环境。杭州市作为省内行政审批改革的先行者，也先后进行了四轮行政审批制度改革，尤其强调以行政服务中心为载体，精简审批事项，提高审批效率，提供便民服务。在国家、省、市大力推行行政审批制度改革的大制度环境下，杭州市经济开发区对于高效便民的行政审批制度的需求也日益旺盛。

3.技术发展与市场规模扩大。信息技术的发展，极大地提高了人们的工作效率。电子政务在全国政府中的推行，节省了纸质文件传递耗费的大量时间，降低了行政成本，也减少了资源的浪费。技术的进步同样也推动了企业生产效率的提升，开辟出许多创新的市场领域。追求效率和市场份额的企业，希望政府同样能够提高审批效率，对新兴市场领域及时提供制度安排。另一方面，市场规模的扩大推动了交易规模的扩大。尤其是当制度的收益足以抵消制度成本时，对新制度的需求就会更加强烈。

杭州经济技术开发区作为新兴产业园区，区内企业的技术水平和生产效率都处于领先水平，许多企业所针对的市场也是方兴未艾。因此，企业急需政府调整边界，降低繁杂行政审批制度所导致的额外开支，使企业能够在市场竞争中占据高地。另一方面，信息手段作为行政服务中心的技术支持，让行政审批公开、透明、便捷、高效，能降低政府的行政成本。

（二）行政服务中心的制度供给分析

1.宪法秩序。宪法秩序不仅影响个人或组织的制度需求，也影响着政府的制度供给。行政服务中心和行政审批制度的改革和变迁一般都由各级地方政府主导，因此地方政府的制度供给能力必然受到法律环境的制约。宪法秩序直接影响制度建立的成本和制度创新的难度。直到改革开放前夕，中央和地方之间一直是管制关系。随着1982年宪法的颁布和《地方组织法》的修订，地方政府被授予了更多的自主管理权限，增强了地方政府的积极性和主动性。但是，宪法制度的变化依然迟于行政审批制度改革和行政服务中心发展的需求变化。杭州经济技术开发区管理服务中心诞生于2000年，而《行政许可法》2004年才颁布。行政服务中心的法律定位、组织机构、职权范围也没有成文法律可供依据，因此地方政府的行政审批制度改革和行政服务中心建设缺乏统筹性和连贯性。

2.技术创新。信息技术的出现为行政服务中心及电子政务的开展提供了技术支撑。行政服务中心通过网上公开政务信息，提高审批流程的透明度；开通网上申报通道，让申请人足不出户便可申报各类事项；通过政务网络，实现部门间的信息共享，大大缩短了部门间信息交换时间，提高行政审批效率；政府通过工作平台，能够及时全面地掌握申报情况，对申报材料进行智能分类、管理和监控，保证审批工作按时有序进行；智能化、公开化的审批流程，杜绝了“钻空子”现象，从根源上防止寻租腐败的产生。

3.制度供给者意愿。制度供给也取决于政府或组织是否愿意建立一种制度，也就是供给主体的偏好。不论是政府、社会或是组织，都有其利益诉求。行政服务中心的制度供给主体一般为政府，由于政府意识到改革行政审批制度对建设服务型政府的重要性，认可并鼓励建立行政服务中心。

行政审批制度改革和行政服务中心的设立，优化企业投资环境，提升公共服务水平，使企业和居民有了更多的“获得感”，能够得到企业和民众的支持；在地区竞争日益激烈的情况下，行政审批制度改革有利于增强区域治理能力。从经济收益角度看，行政服务中心的出现促进了资源和信息的流动，降低了政府与企业的交易费用，尤其增强了市场配置资源的能力，吸引投资者和经济资源向开发区聚集，有利于地方经济发展和政府财政收入的增加。

根据制度变迁理论，当新制度的预期收益超过预期成本，经济主体的制度需求大于制度供给时，就会产生制度非均衡状态，推动制度变迁的发生。杭州经济技术开发区为方便企业办理投资项目审批事务，于2000年成立管理服务中心。企业在审批过程中需要中介服务，而不断迁入的企业也使得开发区人口增长迅速，市民日常公共服务需求也日益旺盛，因此开发区于2010年成立集项目审批、中介服务和公共服务于一身行政服务中心。

三、行政服务中心制度变迁的成本—效益分析

（一）行政服务中心的制度成本

每一项新制度安排的产生，都需要耗费一定的制度成本。制度变迁只有在新制度安排的成本低于现有制度的成本时，政府和社会才会有推动制度变迁的积极性。制度供给的成本包含以下几方面：

1.中心运行与制度实施成本。从全国各地的中心运行来看，行政服务中心建立所需的资源并非全新，即行政服务中心中心的建立可以运用耗费在原有制度中的一些沉淀成本。杭州经济技术开发区在最早设立管理服务中心时，所依托的是管委会原有的部门设置和制度安排。而由于业务量不断上升，杭州经济技术开发区行政服务中心于2015年启用新办事大厅，新增37个审批窗口和200余审批事项，增加工作人员编制，从而增加了行政服务中心的运行成本。但集中化办公的成本显然小于部门分散时的办公成本，并且随着行政审批制度改革的不断推进和行政审批事项的清理，行政服务中心运作和行政审批制度的成本较低。

2.摩擦成本。制度改革是对人们利益结构的非帕累托改进，总有一部分人的利益会受到损害，因此制度改革的阻力是一种客观存在。这种阻力会产生改革的成本，甚至可能引起社会冲突，造成经济损失。

从杭州经济技术开发区行政服务中心的制度实践中看，行政服务中心审批制度主要依托于原有行政审批制度的部门框架和工作流程，也未打破“条条块块”的利益格局，所以行政审批制度创新的初始成本较低。其次，行政服务中心本身的职能是在审批项目、程序、费用全公开的基础上，对各部门派驻窗口的审批工作进行协调和监督的管理机构，部门窗口在行政服务中心集中办公。所以，杭州市经济开发区行政服务中心运行和审批制度改革的摩擦成本并不高。

（二）行政服务中心的制度绩效

1.经济绩效。经济绩效表现为经济持续发展，国民经济有量的扩张和质的提升。良好的经济绩效还包括经济与社会协调发展。行政服务中心带来经济绩效的原因，一是由于中心的行政审批效率提高，增进各种市场主体的经济活动效果；二是使各种原来被限制的资源流动性增强，提高市场调节和配置资源的能力，减少了交易费用；三是由于地方局部投资环境的改善，吸引周边地区的资源向该地区流动；四是提高政府行政审批效率，增强了投资者的信心。杭州经济技术开发区行政服务中心的设立和行政审批制度改革，极大地促进了开发区的经济发展。如2012年，行政服务中心促进职能部门审批事项向市民中心集中，扩大市民中心服务事项范围，鼓励窗口单位有效简化审批流程，推行“一审一核”制，提高现场办结率，工作成绩显著：完成重点促开工项目25个，注册资本4.1亿美元，用地量1 481亩，达产效能超过300亿；重点促竣工项目为24个，总投资47亿元；重点促投产项目为15个，涉及总投资24亿元。

2.社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步，表现为包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高，社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐共处等。行政服务中心的出现，提高了人们该地区经济状况的理性预期，平衡了信息不对称，同时也提高了公民对政府的信任度，减少社会矛盾，维护社会稳定。

四、结语

我国政府一直非常重视政府职能转变，党的十八届三中全会报告中指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。设立行政服务中心，是推进政府职能转变、深化行政审批改革、提升公共服务效能的重要举措，也是推进依法行政、建设服务型政府的必然要求。行政服务中心是在社会转型时期，政府制度变迁和制度创新过程中出现的特殊产物，打破原有传统管制型理念，对于改革深化推进具有重要意义。

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D630

A

1673-291X（2017）34-0111-03

2017-03-06

吕丹菁（1985-），女，浙江永康人，在职研究生，从事政治经济学研究。

[责任编辑 吴明宇]