演化经济学视角下我国PPP模式创新机制研究

■林晓言 王梓利

演化经济学视角下我国PPP模式创新机制研究

■林晓言 王梓利

PPP模式；制度创新；演化经济学；路径创造

一、引 言

PPP（Public Private Partnership，即政府与社会资本合作）作为一种公共投融资行为，能够充分调动社会资源，创新公共产品和服务供给模式，有效缓解政府公共财政压力，提高公共产品和服务的质量和效率。［1］目前，多数学者将PPP模式理解为公共部门与私营部门的合作关系。萨瓦斯认为公私伙伴关系有三重含义，广义的是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品与服务的任何安排；其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；再次，它是指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。［2］

PPP模式与创新有着不可分割的联系。首先，PPP模式使非公的社会资本进入原本由公共部门承担的公共服务领域，其本身是一种融资机制创新。其次，PPP是一种管理模式的创新，不仅吸收了私人部门的资金，还包括管理模式与创新技术，考虑了公私双方整体风险与社会综合收益，是实现公共产品与服务的有效供给。为保证公私双方收益与风险的合理分配，其发展需要健全的制度环境和合理有效的制度机制设计，因而PPP内在地体现了市场融资模式和制度创新的统一。［3］再次，PPP模式是公共部门组织变革的催化剂，也是市场选择机制的创新，可视为政府的一种组织创新，它是公私部门组成的混合组织，具组织和市场的双重优势，追求社会效益和经济效益的双重目标。最后，国家战略上，PPP模式蕴涵的国有与民营资本股权合作的架构，是实现混合所有制的重要路径。PPP是全面深化改革的必备事项，在国家和社会治理模式创新上具有重要意义［4］［5］，因此，PPP模式是一种制度供给的创新。

本文认为创新是PPP模式的内在特征，其本质是基础设施与公共服务民营化供给的制度创新，是推进国家治理体系和治理能力现代化的机制变革，而PPP模式的推广是深化社会主义市场经济体制改革，实现公共服务领域由政府干预转向市场化的经济制度演化过程。

二、PPP模式演化创新理论基础

（一）路径演化理论

路径依赖理论由David提出以解释QWERTY型键盘在技术不是最优的情况下依然占据市场的现象，将其称之为“锁定”。路径依赖理论具有以下特征：第一，路径依赖既是一种状态，也是一种过程；第二，早期的偶然性历史事件对系统发展的轨迹具有一定影响作用；第三，路径依赖强调系统变迁中的时间因素，强调历史的“滞后”作用。制度路径依赖的提出者North认为由于报酬递增、外部偶然事件等因素，制度沿着既定的方向并不断强化。正确的路径具有正反馈的作用，制度变迁将走向良性循环，而当既定路径是错误时，不断产生负反馈，将会陷入制度锁定的状态。可以说，路径依赖是系统某一时期的演化方向受到上一时期演化轨迹的影响，而制度变迁体现的路径依赖是由于规模效应、学习效应、协作效应和适应性预期的共同结果。

路径依赖理论过多强调历史因素与偶然情况，忽视了经济主体的主观能动性与创造性。而路径创造理论则强调经济主体有意识地偏离原有路径的行为，多指企业家通过有意识偏离原有的程序或规则来脱离嵌入的原有结构，从而创造一条新的路径。其主要特征是：第一，经济主体能够通过有意识地偏离行为来创造新的路径或策略性地影响路径的发展；第二，报酬递增和“锁定”可能受制于有意识的行动，并且与更广泛的社会动力机制有关；第三，外生干预变量不是路径创造的必要条件。［6］

图1 路径演化过程

在路径依赖与路径创造理论的基础上，路径演化理论把经济发展视为持续的动态演化过程。路径演化是一个由路径生成(S1)、路径的发展与稳定(S2)、路径分化(S3)三个阶段构成的连续过程，兼具路径依赖的涌现性和有意识行为的建构性，图1描述了三阶段的演化过程。即便路径依赖使得经济路径的发展逐渐稳定下来，但路径的发展也仍然存在不同的可能性，亦即路径发展可能出现分化。因为，从长远来看，锁定只是经济活动的“暂时均衡状态”。因此，进入锁定的路径还可能出现路径的“消解”“突破”和“偏离”等情况，从而进入路径分化阶段。

（二）路径创造：对接社会主义市场经济体制改革

基于路径演化理论，在制度变迁过程中，主体能够发挥能动作用，既有制度能够解除路径依赖的“锁定”，从而实现制度变迁的路径创造，即制度变迁将经历多重路径依赖、路径偏离、路径创造的过程。［7］PPP模式在我国全面深化改革的阶段，具有制度创新的本质特征。从PPP模式的探索与试点，到政府大力推广PPP模式，我国经济体制改革表现出路径形成、路径依赖、路径偏离、路径创造四个阶段，PPP模式的演化发展是社会主义市场经济体制改革的路径创造，如图2所示。

图2 PPP模式对接经济体制改革的路径创造过程

关于我国国民经济体制改革的基本思想最早于1978年十一届三中全会提出，十四大明确提出改革目标，形成了改革基本路径。具有中国特色的社会主义市场经济体制改革具有“渐进式”特征，经历了短暂的发展与数十年的停滞，实质上是路径依赖的结果。一方面，在强调市场力量与民营资本时，国有企业“放权让利”，实施“承包制”“股份制”，一定程度上发挥了民营经济的活力，改革取得了一定成效；另一方面，由于传统体制的弊端不易在短期内消除，既得利益集团的存在成为改革障碍，为降低成本，经济体制改革沿着原有低效路径进行，国有企业改革停滞不前，经济上“国进民退”，政府过度干预市场，权责不清，寻租腐败行为难以遏止，民营经济仍然在很大程度上受制于政府管制干预，社会贫富差距增大，形成具有负反馈特征的自强化，经济体制改革进入“锁定”状态。此期间关于政府与市场关系的描述几经变化，具体情况见表1。

表1 1978年以来渐进式改革关于政府与市场关系的表述

十八届三中全会指出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，改革进入全面深化阶段。PPP模式受到政府与公众的高度关注，近年频繁出台一系列鼓励政策与规范化文件，这是政府发挥主观能动性的表现。PPP模式的演化发展符合经济系统“从内部实现自我转变”的概念，是一种路径偏离。PPP模式反映出政府有意识地将社会资本引入公共服务领域，并优化公共服务供给质量。制度本身要求公共部门与私营部门构建权责清晰的平等合作关系，是对政府与市场关系的再认识，能够使政府重新定位自身职能，其不再是市场的指挥者，亟需发挥民营经济在效率上的优势，提升项目管理水平和公共服务供给水平。同时，PPP模式公私互补，而非完全的“市场化”，也使政府发挥监督管理作用，兼顾效率与公平，为社会公众谋利益。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，政府与社会资本开展合作是建立混合所有制和在公共服务领域更好发挥市场主体作用的探索创新，是经济体制改革进一步深化的表现。PPP模式作为基础设施与公共服务供给的新方式，它的演化发展最终将形成我国市场经济体制改革的路径创造。

三、PPP模式演化创新动因

PPP生态演化具有连续性，它是人类长期积累的、继承与创新的矛盾统一。同时，演化具有阶段性，就某项制度创新来说，在连续发展的历史中，由于出现突破性的进展，其发展呈现出阶段性。PPP模式作为公共服务供给和国家治理现代化的制度创新，制度环境、意识形态、社会需求和经济基础等因素的变革推动着PPP演化发展。

（一）制度环境

纵观我国PPP模式的发展，政府政策演变影响着PPP模式发展。自2013年国务院提出“利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营”以来，财政部、发改委、能源局、国家开发银行等多部门频繁颁布关于政府与社会资本合作的通知或指导意见，推进PPP模式规范化管理。如2015年国务院通过的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》被认为是推进PPP制度创新的基本法。2016年，国家向社会公开推介PPP项目1233个，总投资约2.14万亿元，涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业和重大市政工程等基础设施领域。

可见，在不同时期，政府制定的法律、法规、政策和规定所创造的制度环境对PPP模式的演化发展具有重要作用。一方面，制度具有协调行为、保障权利、保证主体之间平等的功能，因而对某种创新机制中的参与主体的权利与义务具有保障与约束作用。同时，一项创新机制在发展初期必然会在实践中产生一些问题，也促使其相应的制度环境发生改变，最终达到两者相互适应的状态。

制度环境影响着PPP模式的演化发展，政府的激励性政策为民营资本进入公共物品领域提供支持，而不利的制度环境则阻碍公共部门与私人部门的合作及PPP模式的演化创新。同时，PPP模式自身具有复杂性与长期性的特点，需要完善的法律体系和全方位的司法保障，使政府与社会资本权责明晰，各投资主体进行公开公平竞争。

（二）意识形态

政府的意识形态偏好会影响民营企业对未来的预期，致使民营企业选择不同的企业治理结构，出现不同的演进轨迹。［8］PPP模式的意识形态，既是对政府与市场关系的认知，也是对公私合作关系的认知。在PPP模式发展初期，政府对市场实施强有力的干预政策。如1994年福建泉州刺桐大桥项目，是我国第一个引入民营资本的BOT项目，1997年项目建成通车，经济效益良好。刺桐大桥运营后，政府又投资建设包括后渚大桥、晋江大桥等八座桥梁，并允许免费通行，与刺桐大桥直接形成竞争关系，使民营部门利益受损。同时，政府强行剥夺投资方广告经营权与配套服务设施经营权。在项目建设运营中，政府既是运动员，也担任裁判员，与市场关系失衡，权责不清，忽视双方合作伙伴关系，使私营部门无法以平等身份参与项目。与刺桐大桥相似，PPP项目中政府的“变脸”或“朝令夕改”使原本合作意愿强烈的私营部门无法顺利运营项目，甚至不敢与政府开展合作，其根本原因在于政府意识形态偏差，将自身职能定位于市场之上，过分干预市场，未能认识到政府和社会资本平等参与的要求。随着我国经济发展速度放缓，城镇化进程中出现新问题，政府与市场的关系得到了新认识，2013年十八届三中全会指出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。由此，PPP模式提升到政府公共治理高度，成为转变政府职能、重新定位市场与政府关系的制度创新。

在公共服务领域引入社会资本的演化过程，或者说PPP模式的演化过程，是我国政府职能转变和社会治理方式转变的重要组成部分，必须实现政府观念甚至意识形态的转变。通过PPP模式，创新融资机制，减轻政府压力，利用私营部门先进的技术与管理经验，提升项目绩效和公共服务供给的满意度。

（三）社会需求

社会需求或公共需求在PPP内涵中的作用和地位不可被忽视，实现公共利益或满足公共需求是公私合作的最终目的。PPP实质上是一种联结全社会内部公共部门、企业、专业组织和社会公众各方的准公共品优化供给制度［9］，而社会公众是公共物品与服务的需求者，由于单个项目带来管理效率提升，PPP模式的推广与发展使整体社会服务质量提升，因而社会福利改善和公众满意度提高是这一制度供给创新的根本动因，从而使PPP模式演化发展成为一种良性循环。

萨瓦斯在强调平民主义与公众的作用时指出，传统的非政府机构为社会提供了安全保障，帮助社会在自由、正义和效率这些相互冲突的目标之间形成动态均衡。［1］在我国PPP模式演化发展的进程中，曾出现企业追求自身利益的“市场失灵”现象，忽视了公众利益。如水务民营化的发展，在吸引众多外资企业的同时，国内企业也争相进入，出现了“跑马占地”和“溢价”收购的不良局面，自来水事故频发。公私合营会引发官商勾结，私企为避开政府监管而产生寻租行为，进而出现经济问题。因此，全面考虑公众利益与社会需求，建立多元主体参与的制度平台，保证公众知情权日益重要。

因而，在政府与社会资本的合作关系中，首先必须认识到社会公众是公共服务的需求方，实现公众的利益与需求是PPP这一制度供给创新的根本原因。其次，社会公众是公共服务的最终体验者与验收者，政府和企业是委托代理关系，公众和企业之间才是真正的契约关系，公众对PPP制度供给创新的接受度很大程度上决定了PPP模式的发展。最后，社会公众是合作关系的参与方，在平衡公私双方关系、保障PPP模式公平与效率方面起着重要作用。

（四）经济基础

PPP模式演化发展的经济基础包括两部分，即宏观经济环境与私营企业经营状况。首先，就宏观经济环境而言，受到国际经济形势与宏观调控政策的影响，宏观经济的平稳发展能够为PPP融资提供良好的外部环境，从而促进私营企业发展，加速私人资本积累，使私营部门有充足资金投入PPP项目中。其次，良好的经济环境有利于公民就业，保证公民收入增加以及社会公众对公共产品与服务的需求增大，为PPP推广提供更为广泛的市场。而私营企业经营状况直接决定现金流量等经济指标，反映企业盈利能力，同时体现企业管理能力与水平，构成PPP模式运营的基础。

四、PPP模式创新机理：基于知识积累的多主体共同演化

由路径演化理论可知，我国PPP模式的演化创新过程是政府主导的“有意识的偏离”，是对接社会主义市场经济体制改革的路径创造，这一过程受到制度环境、意识形态、社会需求与经济基础四方面因素的影响。知识积累是PPP模式演化创新的主要机制，包含公共部门、私营部门、社会公众、中介机构多主体间的相互作用。图3描述了我国PPP模式演化创新机理。

图3 我国PPP模式演化创新机理

在制度生成过程中，必须通过经济主体的认知、学习及其行为结果的相互作用来实现，从微观层次解释特定社会阶段或历史时期的制度生成，同时，制度演化是渐变过程。［10］PPP模式经历了由探索、试点、发展到推广的阶段，在演化前期PPP项目的建设运营为PPP模式的发展积累了大量实践经验与教训。知识的积累、开发及应用决定PPP系统适应环境的能力，知识是PPP模式演化发展最为基础性的要素。

首先，知识来源于信息交流与学习机制。政府与社会资本合作有利于打破公私界限，促进双方在平等互惠的基础上开展交流合作。政府部门学习私营部门管理模式与先进技术，公众向其他三方反映社会需求，为公共部门制定标准和私营部门改善服务质量提供依据。同时，基于知识积累，打破公益性与经营性的界限，能够促进二者平衡机制设计。

其次，PPP模式是公共部门、民营部门、公众、中介结构的共同演化过程。最初作为解决基础设施财政困难的融资方式，政府已经认识到PPP模式在促进城镇化过程中的积极作用，是供给侧结构性改革的重要组成部分。由此，PPP模式的制度环境不断优化，法律法规逐渐健全，民营资本对政府部门的信任机制逐步建立，合作模式不断规范化制度化。同时，中介机构服务水平在PPP项目实践中得到提升，为公私部门提供咨询、监督、评估等服务，提升信息传递速度，降低交易成本。不同主体之间交流互动将促进知识与信息的传递和反馈，进一步促进知识积累，推动PPP模式演化创新。

因而，学习机制在PPP模式演化创新中的作用不可忽视。要加强基于公共部门、私营部门、社会公众与中介机构多主体之间的学习，加强各方的信息沟通交流。知识是学习机制中的核心要素，知识源于学习，包括各类理论、技术、信息等。加强沟通协调制度的建立，使有效信息在学习过程中被高效传递。

五、对策建议

目前，我国社会主义市场经济体制改革进入攻坚克难时期，要求供给侧改革在经济社会发展中发挥作用，而制度创新是其中的重要一环。本文在演化经济学和路径演化理论框架下，探讨PPP模式的内涵及其演化创新机理，由此，本文提出建议如下。

第一，建立法律政策规范，深化对PPP模式的认识。政府创造的制度环境及其意识形态倾向性是PPP发展的重要影响因素，而PPP模式是对公共服务供给和国家治理体系的优化创新，政府应将其视为改善政府与市场关系、完善政府职能的有效方式，并制定相关政策法规，规范PPP项目建设运营，加强建立公私间的信任机制，确保项目合同顺利履约。

第二，拓宽信息渠道，完善学习机制。一方面，公共部门与私营部门可建立信息反馈机制，及时对有关问题予以处理总结；另一方面，充分发挥中介机构在信息收集传递与研究咨询方面的作用，提升中介机构的咨询服务专业性。

第三，重视社会公众的作用，促进PPP模式可持续发展。在PPP模式中，满足社会需求与保障公众利益是其根本目的，加强PPP项目实践中的公众参与，将有一定素养公众的意见与需求纳入项目决策之中，促进知识积累与信息传递，从而使社会公众在PPP模式的演化创新中发挥更为重要的作用。

［1］高京燕.政府与社会资本合作决策模式研究——以张家界市杨家溪污水处理厂项目为例［J］.经济经纬，2016，（5）.

［2］（美）E.S.萨瓦斯.民营化与PPP模式［M］.北京：中国人民大学出版社,2015.

［3］王俊豪,付金存.公私合作制的本质特征与中国城市公用事业的政策选择［J］.中国工业经济,2014,(7).

［4］贾康,孙洁.公私合作伙伴关系(PPP)的概念、起源与功能［J］.经济研究参考,2014,(13).

［5］贾康.PPP：制度供给创新及其正面效应［N］.光明日报,2015-05-27.

［6］尹贻梅,刘志高,刘卫东.路径依赖理论及其地方经济发展隐喻［J］.地理研究,2012,(5).

［7］李宏伟,屈锡华.路径演化:超越路径依赖与路径创造［J］.四川大学学报(哲学社会科学版),2012,(2).

［8］时晓虹,耿刚德,李怀.“路径依赖”理论新解［J］.经济学家,2014,(6).

［9］刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证［J］.改革,2015,（1）.

［10］李维安.中国民营经济制度创新与发展［M］.北京：经济科学出版社，2009.

【责任编辑：陈保林】

在全面深化改革的背景下，PPP模式作为新的政府治理手段迅速进入公共服务供给领域。PPP模式具有公私平等与公私互补的特征，本质是公共服务供给和国家治理现代化的制度创新。PPP模式的演化路径是对接社会主义市场经济体制改革的路径创造，其演化发展受到制度环境、意识形态、社会需求与经济基础等多种因素的共同影响，创新机制是多重主体在知识积累和学习基础上的共同演化。

F283

A

1004－518X（2017）11－0075-07

北京市社会科学基金研究基地项目“北京城市轨道交通PPP模式的公益性和经营性平衡机制研究”（15JDJGA083）

林晓言，北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师；

王梓利，北京交通大学经济管理学院博士生。（北京 100044）