统一监管视角下地方金融监管权配置的路径选择

■郭六生

统一监管视角下地方金融监管权配置的路径选择

■郭六生

金融监管；监管权配置；金融合作；碎化片；风险处置

一、引言

十八届三中全会提出要“完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”，第五次全国金融工作会议提出要“推进构建现代金融监管框架，加快转变金融发展方式。”

新常态下，我国“分业经营、分业监管”的金融监管体制出现了一些不适应金融市场发展要求的症候和现象。因此，在做好我国金融监管顶层设计的同时，捋清中央、地方金融监管权责配置，进一步强化地方政府对属地金融的监管，以消除监管交叉和业务模糊，更好地完善我国金融监管体系，实为重要。

近两年，学术界也纷纷关注地方金融监管权配置问题。这些研究结论主要有，如陈道富（2016）认为应建立“中央为主、地方补充”的金融监管体系；葛正强（2016）主张确立中央和地方政府二元分权的金融监管体制；秦晓（2016）提出建立“央行+行为管理局”、“一行双峰”监管架构等。不少研究学者和业界同仁提出了诸如一主一补、二元监管的思路并建言完善，笔者意有不同。本文的贡献主要在于从全国统一监管的视角，而非构建央主地补、二元监管体系的角度，通过较深刻审视和剖析当前形势下地方金融监管权优化配置的现实需求、存在问题，进而提出既监管统一又有利于激发地方监管活力的建议，具有较强的实务价值。

二、缘由与指意：地方金融监管权优化配置的现实需求

（一）解决央地金融监管目标不一致。目前，从我国金融监管体制来看，中央和地方在金融监管方面共同构成了完整的体系。但客观上发力点各有不同，中央金融监管侧重于规范监管、防范风险，市场准入门槛高，审核过程严格。而地方金融监管目标是优化金融资源配置，更好促进地方经济发展，其“重准入、轻管理”的倾向较大，特别是在日常监管中，地方金融监管随意性较大，有的领域干预严重，有的领域不闻不问。同时，地方金融监管部门过于将重心放在筹措有限金融资源支持地方发展上，缺乏防范长期风险和区域性金融风险的安排。

（二）缓解融资难等一系列结构性问题。我国长期致力于解决融资难——主要是中小微企业融资难问题，但始终未得到良好解决。问题的症结不在于社会总量大小，而在于要素资源配置的结构失当、失衡。目前，我国多层次资本市场不够完善，中小微企业从资本市场直接融资的比例仍然较低，依然主要依靠从金融机构和民间金融获得资金，而我国金融资源较集中在国家级、区域级大银行机构，地方中小金融机构的资源占比有限。一方面资金垒大户，出现集中度风险；另一方面中小微企业融资需求无法满足，融资饥渴普遍存在。因此，优化中央和地方金融监管权，有利于强化地方金融调控，更好地缓解融资难等一系列结构性问题。

（三）平滑区域性金融风险波动。当前区域性金融风险防控压力仍然较大，一方面我国正处于“三降一去一补”的重要时期，前期累积的区域金融风险有可能集中暴露；另一方面在经济新常态下，经营状况不良的企业蕴藏的风险，以及民间融资等非正规金融的风险，都极有可能侵入金融体系，产生较难预估的影响。事实上，诸如民间融资、非法集资风险引发中小微企业资金断链，进而触发银行机构重大资产风险甚或金融挤兑、非正常集中取款等事件已屡不鲜见。因此，完善地方金融监管体系，更好地协调中央和地方金融监管部门的监管合作，共同应对地方金融的波动风险，有切身之需。

（四）激发地方金融潜能和动力。我国实行的是典型的集权制行政体制，但地大物博、省（区）情各异的国情，使得这种集权制在省（区）及以下潜含深郁的自主权、能动性的活性因子。调整完善地方金融监管机制，赋予地方政府更多的监管权利，并承担相应的监管责任，不仅可以避免事事伸手向中央，改变事权不明、职责不清的状况，而且能够有效激发其活力，推动创新与监管的协调，规范地方金融各种行为（葛志强，2016）；扣实服务市场实体的金融本质要求，促进在本区域形成相对集中优势，更好地推动区域经济的健康和谐发展。

三、问题与缺失：地方金融监管权的诸多不适症状

（一）金融监管权配置“分散化”，地方金融监管资源散乱。一是地方金融主体及其业务分割为不同条块，散于不同部门监管。金融办（局）、农村工作办对应拥有小贷机构和农村资金互助组织审批权，财政、商务部门对应负责以融资为目的担保机构和典当行的管理等。互联网金融机构更是“九龙治水”，按照不同业务类型归属于不同的部门监管，其金融信息服务由互联网信息管理部门监管、网络借贷业务由银监部门监管、所涉电信业务由工业和信息化部门监管、股权众筹融资由证监部门监管等。二是地方金融监管资源配置错位，监管机构下沉不足。扶贫攻坚、服务“三农”、支持中小微要求金融下沉，在广阔的省以下区域尤其是县域、乡村施展作为，90%以上的金融机构分布于市、县、乡镇；且随着普惠金融的实施，各种金融服务点、工作站及资金互助社等合作组织在村庄、街道繁荣活跃，渐成全覆盖之势。但监管资源缺乏，地方金融工作部门大多在市、省二级才有比较完整的机构组织；证保二会一般只在省级以上设立机构；银监会名义上在县级设立了办事处，但其实形同虚设，难以发挥大的作用；仅人民银行在县一级有较健全的组织体系和运作机制，省、市以下存在严重监管资源匮乏症（杨子强，2014）。三是地方金融监管队伍力量有限，能力素质需要提高。近些年，我国金融混业经营，类金融机构迅猛发展以及互联网金融形成的跨区域、跨行业的综合性经营等现象越来越普遍。而目前地方金融监管部门队伍人员有限，省级金融办（局）一般30名、市级10名左右，县级大多只是挂个空牌子，而且这些人员缺乏跨行业、跨领域的知识储备，对地方金融监管工作提出了严峻挑战。

（二）央地金融监管分权“模糊化”，地方金融监管权责失衡。一是金融监管权配置依赖行政政策。2014年，国务院印发的《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》（以下简称《意见》），对中央和地方金融监管的职责以及风险处置作了一个指导性规划。目前，各地对该《意见》的执行情况不一，山东早在该《意见》下发前，于2013年发布实施了有关调整完善该省金融监管体系、机制的办法方案；四川也于2015年制定了贯彻落实《意见》的实施意见。但仍有不少省份还没有明确制定地方金融监管职责的方案，这些地方的金融监管法治化程度较弱，监管的针对性和规范性必然大打折扣。并且即便已作监管职责界定的地方，也不乏应景文件，上级的话换个“套路”再说一次，担心陷于矛盾、责任过大，未能真正挖掘地方金融监管的资源。二是地方金融监管权与风险处置责任不对称。“中央为主、地方为补”，已经不适应日益丰富发展的地方金融。具体到区域事务，机械执行就造成了监管权利与处置责任的失配，失去地方事权的能动性。区域性金融风险与地方环境、经济发展密切关联，特别是出于维护地方社会稳定的职责需要，以及特有的组织优势，地方政府必然在金融风险处置中承担主要工作，而且必须是主动承担这些“主要工作”的领导工作。可是地方政府不具有与之对称的金融监管职责，比如农村信用社、农村商业银行、信托投资公司以及一些城市商业银行等地方法人机构，其设立和监管均由银监部门负责，所以往往在地方金融风险事件发生以后，作为主管一方的地方政府才被动参与，缺少防御风险的主动性（尤其当出现金融风险的紧急状态时，已不仅是金融问题，更需要地方政府的统筹计划和领导）。

（三）金融监管权责“多重化”，地方金融监管难以审慎。一是存在较为严重的“监管真空”现象。在分业监管体制下，跨领域的金融创新使监管措施难以实行到位，中央驻地监管机构有驻地机构的目标责任、地方金融监管部门有地方监管部门的义务要求，且地方金融监管部门之间各有诉求目的，各机构和部门相互“推诿”、“扯皮”的现象时有发生，监管出现盲区。二是“地盘意识”有着浓厚土壤和根基。部门之间维护自身利益的动机强烈，不希望其他部门插手，也不希望监管对象介入其他发展领域，“耕好自己的田、收好自己的谷”、“为官一任、造福一方”也许是其正面最好的诠释。三是普遍存在“重准入审批、轻日常监管”的行为。地方金融监管职责领域广泛、任务压力大，负责区域金融改革规划以及监测、检查等诸多职能，在有限的精力和资源下，往往注重对小额贷款公司、融资性担保公司等审批，很难对这些公司的日常经营进行监管，导致这些公司游离于监管之外。四是短期利益行为和效应冲突明显。地方金融监管部门隶属地方，要服务和服从于地方政府的各种“大局”和要求，在履行地方金融调控和监督管理、守住不发生区域性金融风险底线的同时，还有更多的“拉动”地方经济发展的任务。往往根据行政指令，下达贷款、表外融资等指标，一味求取扩大融资总量，将“发展”摆在“审慎”之上，存在行为短期化冲动和政策周期。

（四）监管配套措施“碎片化”，地方金融监管权配置难以形成合力。一是监管协调困难。在区域金融监管协调中，理论上中央驻地监管机构占有优势，代表国家的政策要求，地方应该尊重中央驻地监管机构的意见。但实际上，地方金融监管部门作为地方政府的下设机构，直接反映地方政府的地位，在涉及地方的事务上具有较高的综合权威。于是形成两者各有依恃又各有顾虑的矛盾局面，沟通协调机制不畅，难以达成真正和谐统一的监管协调和管理合力。虽然各地大多建立了金融监管联席会议制度，但由于缺乏约束性的硬措施也只是“联席”分析、通报诸如经济金融形势等“高大上”的内容，一旦涉及实质性问题就难以形成一致意见，即使通过决议也实际不予良好执行，从根本上无法打破协调难的困境。二是监管信息共享难。对于风险监测、处置等监管决策来说，信息至关重要，决定了监管行为和风险应对的速度和效率。然而目前的分业监管体系造成了金融信息的分割化，各个部门基于利益考量对于数据共享力度不大，分散的数据难以达到对风险识别、应对等监管决策的支撑作用，影响对区域金融风险及其监管效应的研判。一方面主观有顾虑。不愿将自己掌握的独家信息无保留地输送给他方,担心影响自己权利的行使,况且这些信息可能潜藏不完整或错误，万一使用结果有误反而引起责任后果。另一方面客观有障碍。共享技术落后，各金融监管部门之间缺乏高效共享渠道，需要人工传送或网上邮箱中转传输，没有直接的共享应用平台，增加大量繁琐手续和操作。尤其是在遇到一些经常使用又具保密性的信息如监管评级、风险评估信息时，更是繁琐和困难至极。

四、对策与建议：构建地方金融监管权配置的路径

（一）细化地方金融监管的实施意见，建立健全地方金融监管体系。一是完善地方监管立法。根据《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》，具有立法权的省、设区市应结合区域金融发展特情制定金融监管的地方性法规、规章，明确地方金融监管体制和权利体系，界定其监管对象、范围和职能行使，改革完善散乱的地方金融监管机制，规范地方金融监管行为，提高监管法制化水平和监管效率。二是统一地方金融监管平台。剥离各地方金融监管部门的筹资、融资职能，使地方金融监管部门专心履行地方金融监管职能。借鉴美国地方金融监管经验，把分散在不同部门管理的金融监管资源适度进行整合，统一到一个专门的地方金融监管部门比如地方政府直属的专业机构——金融监管局或金融工作办，强化地方金融监管职能，并积极支持中央驻地监管机构的工作，高效实现协调解决地方金融各项事务。三是加强地方金融监管力量的建设。积极吸引高层次人才进入地方金融监管部门工作，以待遇、环境等促动人才流入；强化现有地方金融监管部门人员的培养，以感情、人文关怀等留住人才；建立中央和地方监管部门人才的相互交流和学习的机制，扩大人员视野，提高地方金融监管人才的素质和能力。如近年江西省建立了地方金融办（局）与中央金融监管部门驻赣机构的长效交流机制，互相输入人才至对方单位进行锻炼学习，取得了一定成效。

（二）加强央地金融监管的合作力度，完善地方金融监管权配置。一是进一步加强中央金融监管部门的部际合作力度。发挥金融稳定发展委员会的职能作用，深化现有部际合作的模式，对尚未建立部际合作的部门尽快建立合作制度。各中央金融监管部门要加强对各驻地监管机构之间合作的支持力度，督促各驻地监管机构与地方金融监管部门建立合作协调机制。可考虑成立地方金融稳定发展委员会，定期召开成员会议，加强对地方金融管理重大问题和政策性问题的指导，集中解决诸如融资难、金融乱象等突出难题，增强地方金融监管合力。二是赋予中央驻地监管机构和地方金融监管机构更大的自主和相机决策权，促进监管合作。在统一金融政策和传导有力的前提下，适当扩大地方金融监管部门的监管自主权，地方能做好的事皆应由地方去做，调动地方金融监管的积极性和创造力；同时增强中央驻地监管机构的属地管理职能，根据区域差异授予各驻地监管机构不同的相机决策权，将监管重心下移而不是上收。使两者能够更有针对性地开展监管和合作，弥合监管空隙，提高监管有效性（陈道富，2016）。三是完善信息共享机制，实现信息共享。运用现代成熟技术戮力打造各金融监管机构的信息共享平台，破除信息共享的技术难题；建立定期的信息通报制度，地方金融监管部门应将信息定期通报“一行三会”，“一行三会”也应将信息资源及时相互共享，进一步提高掌握信息资源的能力，从而强化对跨市场、跨行业、交叉性金融业务的监管，提高应对风险的能力。四是推动地方风险处置体系的制度化和规范化。2015年国务院存款保险条例实施，地方各级政府应明确风险处置的主体责任，并可参照存款保险的做法健全地方金融风险处置规范。对不属于存款保险范围的互助资金组织、小额贷款公司等地方法人金融机构按照吸收资金数额或资产运用数额建立处置基金，明确处置的机构对象、风险情形、方式途径及各监管部门的处置职责，严格信息披露制度和道德风险防范，形成地方金融风险处置的高效体系。

（三）优化地方金融监管方式，切实提高地方金融监管机构的监管能力。一是着力推行事中事后审慎监管。改变地方金融“重准入审批、轻日常监管”的做法，树立“宽进严管”的理念，大力运用非现场监管手段。完善建立有鲜明特色的非现场监管指标体系，使之与本区域金融特情相适配。增强指标体系的灵敏性、可操作性，利用非现场监管耗时短、成本小、覆盖面广的特点，扬优成势，敏锐发现监管异常和违规线索，以求非现场监管的精准预警和超前防范。进而减少盲动，集中有限的精力等资源进行精准现场监管，靶靶见心、事半功倍。对此，中央金融监管机构要以自己丰富的经验和实践指导帮助地方金融。二是推动非官方监管机制创新。加大政府职能转移力度，强化银行间市场交易商协会、市场利率定价自律机制秘书处、银行同业公会等行业自律组织作用，将能够委托自律组织行使，且自律组织有能力履行的职能尽可能转移至自律组织，如数据统计监测、机构准入和变更资料审核、非物理机构设立备案、利率波动幅度和期限厘定等。对素养高、技术强、在某个领域有独到水平或专长的自律组织的项目，可以采取政府购买服务的方式购买其监管服务。三是探索开展监管专项业务外包。借助第三方机构如会计师事务所、审计事务所的专业优势，与其外包合作。江西省近几年试点选择第三方机构开展货物贸易企业外汇核查取得较好成效。既改善了监测、监管效能又提高了监管容忍度，实现了服务便利化与有效监管的结合，值得借鉴。

[1]陈道富.提高地方金融监管有效性的对策建议[J].国家治理，2016，（23）：41～48.

[2]陈道富.我国地方金融监管的现状与问题[J].重庆理工大学学报（社会科学），2016，30（11）：1～5.

[3]葛志强.构建中央和地方两元金融监管体制[N].金融时报，2016-05-23.

[4]秦晓.金融监管体系改革的看法[J].中国金融，2016，（13）：12～15.

[5]杨子强.完善地方金融监管体制[J].中国金融，2014，（5）：72～73.

目前，地方性金融机构犹如尚未薅栉的小草争相破土，区域金融非理性交叉混业、营业频现，边界不清、金融乱象丛生。于此之时，捋清地方金融监管权责、边界不可小视轻忽。本文从地方金融监管权配置的缘由、指意出发，审视地方金融监管权优化配置的现实需求；立足地方金融监管权错配、失衡等“疾患”，研析地方金融监管权责配置的诸多不适症状；并由此形成完善地方金融监管权配置的“草根”意见。

F832.0；F832.1

A

1006-169X（2017）11-0078-04

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.11.012

郭六生（1965-），江西吉安人，高级经济师，中国人民银行吉安市中心支行。（江西吉安 343000）