地方政府如何更好履行属地风险防范职责？

■耿 欣，何 峰

地方政府如何更好履行属地风险防范职责？

■耿 欣，何 峰

地方金融监管；普惠金融；金融风险；新型金融组织

长期以来，基于规模、成本、有限监管资源使用效率等的限制，我国对少量的大型、公众类和系统性金融机构的监管投入了大量的监管资源；而对为数众多但小型分散的地方非正规金融和新型金融组织却长期疏于监管，或者无人监管。中央与地方双层金融监管体制处于失衡的发展状态中，宏观上缺少顶层政策设计，微观上又缺乏合理授权和有效激励，以至于大量非正规和新型金融组织，长期游离于监管体系之外，民间资本和社会公众对其缺乏信任，只能以一种短尾、断尾或散点（以下简称“散点”金融供给）的状态在需求“长尾”的局部实现匹配甚至“错配”。这种被动局面如果再继续拖延下去，于经济、于金融都有害无利。

市场瞩目的第五次全国金融工作会议，明确了地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。风险处置的属地责任意味着，地方政府的风险防控被前置，在促进金融业发展的同时，要考虑是不是具有处置风险的能力。地方政府作为区域金融风险处置的责任主体，如何更好地防患于未然，配合中央管理部门预防并妥善处置金融风险，维护本地区金融和社会稳定，成为亟待探讨的课题。

一、区域金融风险的特征及其成因

长期以来，我国以商业银行为主导的金融格局导致小微企业和“三农”等弱势群体面临金融供给缺口，继而内生出一些服务于弱势群体的金融组织，金融供给逐步呈现多层次。然而，蓬勃发展的新型金融组织在为实体经济提供多样化金融服务的同时，也显现出许多新的问题，包括：（1）复杂性。新型金融组织的出现具有自发性和内生性，往往是由松散的生产合作走向资本的合作，游走在金融机构与非金融机构的交叉地带。例如信用合作组织以社员投入和在生产、购销等专业合作过程中产生的资金积累在社员之间互助使用；又如民间融资链条往往是由关联的中小企业相互担保融资，这些自发的组织内部组成关系错综复杂且具有一定隐蔽性。（2）无序性。非组织化管理的新型金融组织往往游离于金融监管之外，准入退出及经营管理的规范性欠缺，非法集资、暴力讨债、非法拘禁等违法犯罪行为也时有发生，危及区域经济社会稳定。（3）风险传染性强。新型金融组织成员间往往都有密切的联系，容易导致“一损俱损”的连带效应，一旦一个环节出现风险，就会通过层层传导，进一步影响到整个链条乃至区域的金融稳定。另一方面，尽管新兴金融组织的初衷是弥补正规金融服务的空白，但部分机构出于机会主义行为偏好风险客户，非理性地追逐高额回报，大量资金以畸高的价格投向房地产、“三高”等行业，缺乏公信力，大量民间资本不愿意涉足，无法实现规模经济，进而偏离了成立的初衷，地方小微、“三农”金融供给缺口持续存在（张旭等，2014）。

这一背景下的地方金融供给具有少而乱的特征，呈现“散点”状态。随着我国经济步入“三期叠加”新阶段，潜在风险开始暴露。

地方金融供给呈现“散点”的重要原因之一，是由于金融监管体系无法与多层次的金融供给相匹配。长期以来，我国央地金融监管职责边界不明晰，按照实际监管的便利化倾向，以风险防控为核心的监管体制容易使监管者倾向于发展大型金融机构，限制金融机构数量发展，忽视小型、多样、新型金融机构发展（王英等，2013），无法适应不同区域、行业和城乡之间实体经济发展不平衡的状况，无法有效满足当地的金融需求，无暇顾及基层小微金融组织的健康、均衡发展，甚至可能阻碍新兴金融组织的发展。而且，由于民间融资等地方新型金融组织的风险多与当地经济社会环境、经济主体的行为等密切相关，一旦出现风险，往往是由地方政府被动对风险承担主要处置责任。由于地方政府尤其是市、县级政府不具有金融监管的权限和能力，只能隔岸观火、被动应付，难以提前预测并防范风险，只能在出现风险后被动处置，这种权责不对等的局面导致民间融资风险对经济社会的干扰增大，也增加了风险处置成本，降低了风险处置效率。

二、地方政府履行属地风险防范职责的关键因素

从严格意义上讲，金融监管之所以存在，是因为金融市场因失灵和缺陷导致高风险和低效率。但是，在不同领域、不同监管对象所引致的市场失灵和缺陷是不尽相同的，因此具体监管目标和监管手段也应该有所差异。从“散点”金融供给的监管需求看，其市场失灵和缺陷首先是无组织和规模不经济，其次是无组织之下的不规则和无秩序；二者共同导致了其市场缺乏公信力。从供给角度看，监管的供给水平取决于监管动力和地方财力。前者表现为，控风险、求稳定，培植地方金融的公信力，发展地方经济；后者则表现为，地方财力的强弱决定了监管的深度、幅度和程度。需求和供给上的这些差异性，都决定了对金融“长尾”的监管不可能仅仅沿用传统的检查、督促和管理。基于此，另辟蹊径，采取组织、引导和培育的监管手段，来矫正金融供给领域的市场失灵和缺陷，平滑金融供给“散点”，在财力许可的前提下，建立起民间资本和社会公众对地方金融的基本信任，确立地方金融供给的市场公信力，使更多的民间资本和公众参与地方金融市场，从而实现规模经济并降低风险，这应当成为地方政府履行属地风险处置职责的重要内容。

一是通过规范市场次序明确新型金融组织的合法地位。规范市场次序是建立地方金融监管体系的首要目的（贾贤婕，2016）。实施地方金融监管可以明确新型金融组织的监管主体及其权限，由监管主体对市场交易规则、进入退出壁垒、产品定价等行为进行统一规范，明确各市场参与者的权利和义务。这样，以前游离于监管之外的众多新型金融组织可以摆脱自发、无序的状态，拥有合法地位和明确的定位，使其一方面能够依据相关法律法规及交易规则开展业务，获得交易对手和客户的信任；另一方面能够吸引更多的金融业态和资本进入，有利于实现金融供给体系的立体化。

二是通过统一的交易规则，有效降低交易中的风险隐患。地方金融监管进军资本市场的重要举措就是推进企业股权、技术产权、文化产权等产权交易，建立股权投资发展体系，引导企业通过债券市场进行融资，起到在资本市场中的融资、增信和风险控制作用。同时，地方金融监管对规范自发、无序的小额民间资本更有效果，实际上促使地方及民间融资中介机构合法化，完善了资金撮合成交机制，采取抵押、担保、信用等多种方式，降低资金交易违约率，对民间融资规范化发展、减少纠纷起了良好的示范作用，并促进形成融资定价机制，融资双方可以在不超过银行同期同类贷款基准利率水平规定倍数的情况下根据实际情况约定借款利率，确保民间融资利率不向畸形发展，减少民间融资的风险隐患。

三是使信息更加透明，监督约束有效，提升供求对接效率。地方金融监管的最主要目的之一就是促进资源配置与政府的政策目标相一致，从而提高整个社会资本的配置效率。地方金融监管制度的确立，能够在一定程度上弥补多层次金融纵向监管的不足，有效纠正信息不对称问题，增强公众信心，消除因金融市场本身的原因而给民间融资、场外资本市场融资等双方参与者带来的信息收集与处理能力上的不对称性，避免因信息不对称性而造成的交易不公平性，提升交易效率。此外，地方金融监管有利于促进整个金融市场的公平竞争，维护公平竞争的市场环境，保护投资者特别是中小投资者和社会公众的利益，促进金融市场的合法、有序、高效运行，以及国民经济健康、持续、和谐发展。

四是改变传统信贷配给曲线走向，实现规模经济。传统金融中的供给曲线是臂弯的曲线，即金融机构的预期收益与名义利率之间不可能出现简单的正比例的关系，即为当利率超过某一点之后，银行的预期收益会随着名义贷款利率的提高而下降（耿欣，2011），供给曲线在拐点位置会弯曲，呈现“臂弯”的形状。而地方金融监管对非正规金融的介入，有可能改变传统信贷配给曲线形状，不再呈现臂弯的形状。供给无法满足需求的缺口在传统金融中需要通过配给进行弥补，而地方金融监管的介入，使得非正规金融运行逐步规范化，原本需要信贷配给的供需缺口可以被非正规金融所弥补，充分调动小微金融、民间金融等的供需对接积极性，能更好地实现规模经济。

三、地方政府履行属地风险防范职责的合理次序

多年来的“高压”监管实践已经证实，常规的检查、督促和管理等监管手段对平滑“散点”金融供给是无效的。基于此，必须创新监管手段，核心问题是弱化其高风险和低效率。出于这一基本考虑，地方政府履行属地风险防范职责的次序应为：采取非常规的创新手段——组织化，将分散、无序的金融“散点”归集到各自迫切需要的市场平台上，进而通过促进供需对接和规模效应，最终减少风险。

（一）培育发展与监管跟进

金融供给缺口的特征在一定程度上决定了金融监管的模式。对于“自下而上”产生、具有内生性的地方新型金融组织及其金融创新，中央层面的金融监管受多种因素制约，难以细化到因地制宜地对其进行监管，为确保金融稳定，对小微型的新兴金融组织也按照正规金融机构的要求实施准入和管理，往往致使新兴金融组织无法获得合法身份和定位，无法使用各种金融基础设施，业务开展和金融创新都受到限制。而正规金融机构又难以完全覆盖弱势群体，导致多层次金融供给缺口的出现。地方政府具有地缘优势，能够充分利用地方的信息存量，熟悉当地中小金融机构的经营状况，监管半径短，能够对微观、个体金融机构进行具有针对性、差异性的监管，有利于在维护区域金融稳定的前提下促进新型金融组织的创新发展，弥补金融供给缺口。而且，在地方金融监管手段上，组织、培育和发展要优先于传统的检查、督促和管理。通过地方金融监管部门的组织、培育建立起来的金融供给主体，起点就具备规范、有序的特征，其后对其进一步加以监管，也能够有效提升监管的效率。以山东省为例，地方金融监管部门面对资本市场发展支持力度不足等问题，通过鼓励建立规范化的资本市场中介等方式，引导企业在资本市场中的规范健康发展，齐鲁股权托管中心就是在地方金融监管部门的组织、培育下发展起来的。

由于齐鲁股交中心的区域性特征，能够及时、全面、快速掌握挂牌企业的新情况，了解企业需求并提供合理服务，及时发现企业的问题并控制风险。同时能够便捷、有效地为挂牌企业提供融资对接、培训指导等服务，并可以针对企业的发展状况和需求提供一对一的个性化服务，有效完善了场外交易市场制度，推动建立多层次的资本市场。截至2016年末，齐鲁股交中心实现挂牌企业1811家，遍布山东17地市95%以上的县区，推动挂牌企业实现融资超过300亿元，其中直接融资超过140亿元。2015年4月，齐鲁股权交易中心推出“众创板”，通过股权众筹、债权众筹、回报众筹、捐赠众筹等形式，引导社会资本、民间资本、投资基金、天使投资等金融要素聚集，助推创业投资、科技创新、草根创业发展，扶持高新技术园区和创业孵化园区的种子期、初创期的科技创新型企业，进一步拓展了资本市场层次。

可见，地方政府以管理者的身份先行组织、培育市场，在其之下求发展、求规模，然后才是求规范、求监管。正是有了符合市场需求的培育和发展，才能推动挂牌托管企业获得更多融资支持，多家企业对接更高层次资本市场。这说明，齐鲁股权交易中心的组织运作，充分得到了企业、银行及相关交易主体的认可。

（二）组织化与机构增信

一般而言，组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统；而组织化则是其具体的组合、编制方式和过程。多层次金融监管体系的建立使得以前游离于监管之外的众多地方金融“散点”可以摆脱自发、无序的状态，实现组织化、合法化、规范化、阳光化，具备合法地位和明确的定位，相当于为这些机构增信。有了合法地位，地方新型金融组织就能够依据相关法律法规及交易规则开展业务，获得交易对手和客户的信任；而且能够吸引更多的金融业态和资本进入，实现金融供给体系的立体化，对改善多层次的融资环境起到积极的推动作用。例如，近年来为了应对民间融资乱象，各地组织建立民间融资登记服务中心，通过对民间借贷登记备案、市场化运作、公布交易利率和全方位配套等一系列制度安排，在治乱基础上寻求民间融资按预定目标发展壮大。只要中心的网络平台设计合理，运作正常，网络的信息、价格、配套服务优势肯定对散落的和单打独斗的民间融资活动具有足够的吸引力，各参与方会自愿接受融资登记服务中心所开立的入围条件，实现规范、阳光发展之目的。融资登记服务中心自身所具有的比较优势，以及所释放的利益驱动信号，必然汇集出较大的规模经济和市场影响力。这样，民间融资活动也就随之完成发展、完善、壮大的成长过程。截至2017年2月中旬，我国已经成立112家民间借贷登记机构。以最早设立的温州民间融资登记服务中心为例，截至2017年4月14日，民间借贷备案41965笔，备案金额463.73亿元，“三位一体”征信查询服务体系查询等均居全国首位。

可见，通过组织化的过程，可以将散落的供求资源有机地组合和汇集在一起，形成有效对接的系统，使交易更加充分，信息更加透明，价格更加体现供求关系。而通过明确民间融资的监管主体，赋予监管主体对交易规则、进入退出等行为进行统一规范的权利，能够使得游离于监管之外的民间融资具有合法地位，增强参与者的信心。

（三）规模经济与降低风险

在多层次金融监管中，先培育出具有一定规模的市场，然后建制立章，在秩序之下追求效率，应是合理的路径，而其中最核心的问题是促进规模经济和降低风险。通过地方金融监管对地方金融供给的培育发展和组织化增信，将散落的供求资源有效汇集起来，可以覆盖更多的资金需求者，使之低成本、高效率地谋求预期中的规模扩张。各地的民间融资登记服务中心运行后，截至2017年7月28日，累计备案量48049笔，金额突破483.83亿元，已成交登记备案的民间借贷平均加权利率低于全市平均及其他市场主体。又如截至2017年7月末，齐鲁股交中心推动挂牌托管企业实现各类融资超过334亿元，且综合融资成本显著降低。可见，与缺乏监管之下的自发、无序、散乱的金融服务相比，多层次金融监管体系介入后，过去点对点的交易模式转换成点面交互的交易模式，供求对接效率明显提升，规模经济效应初步显现。

实现风险覆盖是地方金融监管的另一个重要方面。在监管缺失的情况下，地方金融“散点”盲目追逐高额利润所导致“柠檬市场效应”，以畸高利率应对风险偏好更高的客户，风险难以获得补偿，导致风险案件频频发生。地方政府应通过监管扩大对金融“散点”的覆盖范围，使其回归合理定价，促使潜在金融风险下降，实现风险可控并得到一定覆盖和补偿。

四、政策建议

（一）属地风险防范的范围应向纵深发展，充分发挥县域政府金融监管的作用

目前，地方金融过度扩张将导致其内部资源过于分散化，风险隐患暴露于金融市场中，由于地方金融监管长期缺位及地方金融风险控制体系的脆弱性，未来的金融市场发展充满更多的不确定性。因此，应建立清晰的中央、地方分层金融监管体系，同时加强与“一行三会”等各地分支机构的关系，加强监管部门之间的沟通、协调、配合。随着县域金融创新及新兴金融组织的快速发展，属地风险防范应强化地方金融监管在县域基层的监管范围和职能，具体问题具体分析，从而从整体上规划属地风险防范的布局，实行“分级管理，各负其职，加强考核，严格问责”的管理方式。

（二）进一步完善区域金融监管协调

金融监管的目标是促进金融系统的合法、稳健运行，维护公众对金融特别是银行业的信心。目前，由于地方金融监管机构成立时间较短或尚未成立，需要进一步完善区域金融监管协调机制。一方面，由于各地金融监管机构多在过去金融办的基础上加挂地方金融监管局的牌子，需要同时兼顾监管和协调职能，地方金融监管机构的职能定位尚在调整中；另一方面，目前对新型金融机构的监管方案细则还在完善中，地方金融监管机构的监管边界与中央金融监管的边界尚不明晰，因此与一行三局的协调机制尚未有效建立。此外，现阶段地方金融监管范围为中央驻地方金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动，包括小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织和权益类、大宗商品类等具有金融属性的交易场所等，其中，对于具有跨地域性的交易所等，如何平衡市县监管部门属地责任，和省级部门搭建监管基础设施的责任，还需要进一步明确。

（三）地方政府应承担组织、培育和发展地方金融主体的职能

金融监管的传统手段是检查、督促和管理，从而规范已有金融供给主体的行为。而从我国地方金融发展现状来看，通过组织、培育和发展手段丰富金融供给主体、弥补金融供给缺口也是重要的内容。这一做法迎合了平滑多元化“散点”金融供给的要求，应成为主导地方金融组织有序发展、跟进监管的有力工具。地方金融监管部门应当转变观念、创新手段，将组织、培育新的金融主体作为监管的职能之一。

（四）地方财力的可持续是属地风险防范和处置得以实施的基础

金融工作会议明确了地方政府在地方金融风险处置方面的“事权”将明显增加，而在事权增加的同时，地方政府的“财权”会在未来财税体制改革中面临更加严格的约束。按照十八届三中全会提出的“建立事权和支出责任相适应的制度”的要求，应建立权责对称的地方金融监管体制，强化地方政府的地方金融监管职能，使其对金融风险处置从被动的事后救助转向更为主动的事前防范。同时，中央政府的转移支付应充分考虑地方政府区域性金融风险处置的责任，匹配事权、财权。继《预算法》修正案允许地方政府发行债券之后，2014年10月2日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文），提出建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理等，给地方政府提供了一定的发债自主权，提高财政的规范性和透明度，这有利于改善当前地方政府事权财权不匹配的情况。随着以发债为主的地方政府融资机制不断完善，地方政府有望实现事权与财权的统一。

（五）属地风险防范和处置需要多层次金融资源配套支持

良好的金融资源配套可以极大地拓展地方金融监管的外部活动边界，使之可以不受约束地展示其外部效应。人民银行主导开展的农村金融支付系统建设、多层次的信用征信体系以及优化地方金融生态环境建设，都为地方金融监管提供了坚实的基础性金融保障。

具体而言，以需求为导向的多层次的支付体系的建立，提升了多层次的金融供给水平，并促进金融资源在不同层次的配置，不断完善了金融基础设施建设，一定程度上承担了地方金融创新活动的风险，而信用信息是识别潜在借款者诚信程度和履约可能性的信息，我国基本形成了包含人民银行企业和个人征信系统、私营征信机构和以政府为背景的地方征信机构在内的多层次的征信体系。多层次的征信体系降低了地方金融监管获取辖内监管对象信用信息的难度，有利于提升地方金融监管的实施效果。此外，各级征信服务平台的搭建，有助于实现小微企业和农户信用信息、融资需求信息与金融机构、政府部门的及时有效对接，扩大信息范围，有效缓解小微企业和农村的资金供求矛盾，有效降低地方金融风险和漏洞，提高了地方政府的属地风险防范和处置的有效性。

[1]耿欣.中小企业信贷配给失当的矫正:理论与实践[J].山东社会科学，2011，（11）：123～126.

[2]贾贤婕.地方政府金融监管问题研究[D].华东政法大学硕士论文，2016.

[3]王英，刘波，黄颂文.构建权责明晰的双层金融监管体系[J].中国金融，2013，（20）：76～78.

[4]张旭，张静.山东省地方金融监管体制面临的问题与对策[J].金融发展研究，2014，（11）：27～32.

本文对地方政府履行属地风险防范职责的关键因素和合理次序进行分析，认为地方政府在平滑金融供给“散点”上具有信息、技术和手段等比较优势；对地方政府履行属地风险防范职责而言，非常规的组织、培育和发展要明显优于传统的检查、督促和管理；通过规范引导地方金融组织的发展，可以扩大金融供给的覆盖面并使其回归合理定价，有助于实现规模经济并减少市场风险。基于此，地方政府要更好地履行属地风险防范职责，应充分发挥县域政府金融监管的作用、进一步完善区域金融监管协调、承担组织和培育地方金融主体的职能，并加强多层次金融资源配套支持。

F832.7

A

1006-169X（2017）11-0073-05

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.11.011

耿欣（1981-），中国人民银行济南分行，高级经济师，研究方向为金融理论与政策实践。（山东济南 250021）；何峰（1980-），山东财经大学，研究方向为宏观经济理论与政策。（山东济南 250014）