碎片化：个人外汇管理面临的窘境——基于管理视角的几点思考

■易祥瑞，彭志军，姜丽莎，吴松格

碎片化：个人外汇管理面临的窘境
——基于管理视角的几点思考

■易祥瑞，彭志军，姜丽莎，吴松格

金融监管；外汇监测；外汇统计；经常项目

《个人外汇管理办法》①中国人民银行令[2006]第3号，2006年11月30日第27次行长办公会审议通过，2006年12月25日发布，2007年2月1日施行。（以下简称《办法》）和《个人外汇管理办法实施细则》②汇发[2007]1号，2007年1月5日发布，2007年2月1日施行。（以下简称《实施细则》）2007年颁布实施，对我们国家加强个人外汇管理，为特定时期的外汇收支乃至国际收支平衡起到保驾护航的积极作用。转眼间，《办法》及《实施细则》实施已过去十年，我国的国际收支状况虽保持了总体稳定平衡，但其间亦经历了数次反复和波折，个人外汇管理的重心亦随着整体的外汇管理重心的变化不断调整，但因时间的推移和外在条件的变更逐渐出现碎片化现象。所谓碎片化，其原意是指完整的东西破成诸多零块。从总体上看，我国个人外汇管理存在碎片化现象，且涵盖法规设计、法条描述、职能划分、综合统计、监测分析、监督监管诸方面，只是程度不同而已。亦可概述为监管职责不明确、监测分析无意义、监管成效打折扣。而管理碎片化的结果是最终导致监管效果不尽如人意。我们将此概念引入个人外汇管理领域中，主要是想说明：个人外汇管理正处于较为严重的碎片化状态，无论是在“控流出”还是在“控流入”时期，其监管都存在一定瑕疵，其监管成效亦无法彰显。因此，本文在借鉴别国经验做法的基础上，结合自身实际，创新性地提出了改进个人外汇管理碎片化的思路及建议，以期为改变个人外汇管理碎片化状态和走出碎片化管理窘境提供参考。

一、个人外汇管理碎片化的表现

（一）法规碎片化。现行的个人外汇管理，最重要也是最根本的法律是《个人外汇管理办法》及其《实施细则》。就《办法》而言，乃外汇管理领域为数不多的部门规章，已然属于法律层级较高的法律，但从另一个角度看，则是其如果需要修改则较难实现。问题的关键倒不在于个人外汇管理法律层级的高低及修改是否容易，其主要的问题是自2007年2月至今，我国的法定货币——人民币依然仅止于经常项目可自由兑换，而资本项目仍然处于不可自由兑换即属于管制状态。其结果是无论《办法》还是《实施细则》本身均只对经常项目下交易行为进行了规定和规范，对资本项目项下交易行为则笼统地规定为“经外汇局核准后可以”的字样、或者是需要按照资本项目相关外汇管理规定办理、或者是须满足相应前置性条件后方可办理。个人外币现钞数据报送、携带外币现钞出入境管理、银行外币卡管理、银行见证开立境外账户及外币兑换机构（自助兑换机）管理等均涉及个人外汇管理，但均形成单独的管理办法且分属不同管理部门或岗位甚至其他单位（如海关等）。我们认为，个人外汇管理法规出现了碎片化倾向，同时还存在政策法规出台实施时长过长的现象，最长的已近十五年。

（二）法条碎片化。如果说仅仅是法规的碎片化但未导致法条的碎片化，其业务办理和监管实践尚在可控范围内。客观情形是，因现行不同监管部门的设置、职能及其出发点和立足点的差异，在立法时极有可能或者有意无意使得法律出现碰撞或者矛盾。具体如以下案例。一是《办法》、《实施细则》中相关法条不对称。以个人捐赠外汇为例，《实施细则》在描述时，将受赠（收入）界定在经常项目下，而对捐予（支出）则在《办法》中描述为“境内个人对外捐赠和财产转移需购付汇的，应当符合有关规定并经外汇局核准”。实际情况则是无明确规定或者说是不准许。二是关于境外个人房地产项下外汇购付汇难掌握。《办法》规定：“境外个人购买境内商品房，应当符合自用原则，其外汇资金的收支和汇兑应当符合相关外汇管理规定。境外个人出售境内商品房所得人民币，经外汇局核准可以购汇汇出”。而《实施细则》则规定：“境外个人在境内买卖商品房及通过股权转让等并购境内房地产企业所涉外汇管理，按《国家外汇管理局建设部关于规范房地产市场外汇管理有关问题的通知》等有关规定办理”。在对该两项规定进行比较后我们看不出太多异常，但关键是国家关于房地产的政策多年来已经有多次巨大甚至颠覆性改变，在日常操作和监管中如何处置，肯定会成为难点。三是关于境内银行卡境外提钞相关规定存碰撞。关于银行外币卡境外使用，外汇局最后的文件规定是《国家外汇管理局关于规范银行外币卡管理的通知》，其中明确，各发卡金融机构应将商户类别码6010（银行柜台提现）和6011（自动提款机提现）合并设置境外提现限额：一日内累计不得超过等值1000美元，一个月内累计不得超过等值5000美元，六个月内累计不得超过等值10000美元。同时规定：应对6011设置金额限制，每卡每日不超过等值10000元人民币。但是在2015年《国家外汇管理局关于进一步加强银联人民币卡境外提现管理的通知》中，明确银联人民币卡在境外提取现钞，每卡每日不超过等值1万元人民币，增设年度限额。自2016年1月1日起，每卡每年累计不得超过等值10万元人民币。姑且不谈汇率因素，这两份文件显然在境内银行卡境外提取现钞问题上作出了两种规定。四是境内卡境外刷卡消费使用规定有漏洞。按照现行规定，境内银行卡境外消费仅限于经常项目项下交易，“各发卡金融机构应当按照《境内银行卡在境外使用的商户类别码》列出的商户类别码（MCC）在系统内做好设置，严格控制脱机交易”，且金额限制类持卡人单笔交易金额不得超过等值5000美元，但因对具体刷卡次数和频率并未作出明确限制，故超出5000美元交易只要增加刷卡次数即可实现或规避管理。即使近期国家外汇管理局多次强调境内银行卡不能在境外购买房地产及人寿保险和投资返还分红类保险①与保险有关的4个商户类别码，均为金额限制类代码。，但鉴于监管手段缺失，政策很难真正落地。

（三）职能碎片化。从个人外汇管理本身来看，显而易见其被监管对象是个人主体，但从监管职能上看，外汇管理部门内部监管至少涉及三个职能部门或职能司、处，即经常项目项下外汇交易行为划归为经常项目部门，资本项目项下则划归在资本项目部门名下，另外还有第三块内容因其无法简单归类或者换角度说是因其监管方向涉及金融机构，具体包括境内银行卡境外使用、外币代兑机构和自助兑换机业务等，则划归国际收支部门。而见证开立境外外汇账户的监管理论上说属于法无据。而从外部看，携带外币现钞出入境的监管则以海关为主。当然也有部分经常包括资本项目项下交易行为直接下放至银行办理，但因银行理解或执行外汇管理法规不力，导致出现政策失效。还有前述境内银行卡在境外使用的商户类别码的设置，一般是由银联及发卡银行共同完成，但是其最终法律依据或业务规范如何保证其设置正确也成为难题。比如艺术品拍卖究竟是属于经常还是资本项目，境外通过特殊方式（套码）进行消费（如赌博或博彩）或套现等，均是需要面对的问题和难题。

（四）监管碎片化。一是从监管内容上看，因为存在人民币经常项目可自由兑换这一基本事实，无论职能划分是否成为障碍，一个不可否认的客观存在是，在对个人外汇业务进行日常监管过程中，绝大部分工作内容都集中在经常项目部门，亦即是说，除经常项目部门以外，国际收支和资本项目部门在个人外汇业务监管中除了极少量的审批业务外，较难发挥出积极作用，即较难主动作为。二是从监管整个过程看，从政策学习、法规培训、数据监测、名单筛查、错误处理、移交处罚等等诸多环节，貌似这块工作相对完整，但其工作事项一般均属于经常项目，故在政策宣传培训等初始环节，经常项目部门一般也只能讲解和宣传涉及经常项目的内容，而很难正确和准确解读资本项目及其他方面的内容，从另外一个角度反映出深层次的碎片化现象。又如，在日常监测中发现业务违规或数据错误，经常项目部门在与相关银行进行沟通的同时，一般较少甚至几乎没有和资本项目或国际收支部门沟通，其中包括属于资本项下的个人遗产购汇汇出及境内银行卡境外使用，且无论其是否超出相关商户类别码（MCC）规定或者超限额。三是从监管机制上看，无论外部内部，对个人外汇管理均尚未建立完善的监管机制，特别是就外部而言，外汇局与海关之间则在以下几个方面均未能通过既有互联网技术或相关业务信息系统建立信息沟通和交换渠道，包括《携带外汇出境许可证》的相关信息，比如境内个人以留学、旅游名义购汇以后是否有真实出境记录等信息。就内部而言，《国家外汇管理局关于印发（外币代兑机构和自助兑换机业务管理规定）的通知》规定：1.外币代兑机构办理的外币兑换业务不纳入个人外汇业务监测系统管理；2.银行可根据经营需要自行决定设立自助兑换机。自助兑换机可办理个人外币现钞兑换人民币现钞的单向兑换，不纳入个人外汇业务监测系统管理，但每个人每天不得超过等值5000元人民币。但其系统设置是否完全符合个人外汇管理办法规定，结汇金额如何，似乎均处于无人监管状态，至少无法很快掌握自助机具的结汇数据等情况，这给监测分析留下盲点的同时，甚至有可能出现结汇超限额。

（五）统计碎片化。单纯从统计方面看，即是个人外汇监测分析中一直包含有经常和资本两大项内容，但只有经常项目部门在进行分析监测，而似乎与资本项目部门、国际收支部门无关，资本项目部门目前也没有设计此项工作制度，国际收支部门对银行外币卡相关数据信息的统计监测也仅限于银联总部所在地外汇管理分局，以致监测分析变成了经常部门的独角戏。假如出现某一时段资本项下业务占比相对大或者说银行外币卡境外消费或者提取外币现钞数据较大，以此做出的分析显然意义不大。不仅如此，甚至还会因监测分析的失当带来或导致负面结果，第一，属地个人项下结售汇数据信息不完整。不能全面、真实反映当地实际情况。第二，对银行掌握实际市场份额有干扰。如银行需要了解和掌握的自身市场份额，则会因银行卡购汇还款数据的缺失而得出错误或不准确结论。虽该项数据非外汇管理部门必须或有义务发布，但多少会影响监管部门的权威形象。

（六）监测碎片化。因为上述种种，导致在进行个人外汇业务监测过程中也出现碎片化局面。一是分析单部门。如上所述，除了经常项目部门会制度性地对进入个人外汇监测系统的数据进行监测分析外，资本项目及国际收支部门一般不再进行监测分析。二是交接无规范。即使退一步说，通过监测分析发现资本项目部门和国际收支部门存在异常情况，经常项目部门也无法通过制度性安排规范地将线索移送其他部门。三是系统无角色。其实，个人外汇业务监测系统作为个人外汇管理的主要也是唯一的专门业务系统，其角色分配和设置均是围绕着经常项目部门来进行，未给资本项目部门和国际收支部门预设角色或者监管人，亦导致其他两部门无从作业。四是数据被割裂。以个人外币现钞为例，自2014年《国家外汇管理局综合司关于报送对外金融资产负债及交易数据、个人外币现钞存取数据和银行自身外债数据的通知》下发，银行开始向外汇管理部门报送个人外币现钞数据，直至2016年《国家外汇管理局关于发布＜金融机构外汇业务数据采集规范（1.1版）＞的通知》下发后形成规范。但随后不久，《国家外汇管理局关于金融机构报送银行卡境外交易信息的通知》出台，又要求将境内银行卡境外提取外币现钞数据信息报送至新的业务系统，人为地将现钞数据割裂开来，监测自然也更加碎片化。

个人外汇管理碎片化带来的后果即是监管职责不明确、监测分析无意义、监管成效打折扣，具体表现在个人分拆购付汇或收结汇屡禁不止，“关注名单”管理制度设计相对滞后，境内个人外币现钞存取左右失据，银行卡外币卡境外逾矩使用或疯狂提现。这也是我们目前观察到的结果或者结论。

二、个人外汇管理迫切需要创新思维

基于上述事实，改进我国个人外汇管理的现状势在必行，但关键是怎么改，如何改？是拾遗补缺还是彻底颠覆？是剜肉补疮还是死而后生？是维持现状还是从头再来？学习、思考、借鉴和突破都是我们必须要做的工作。我们不妨先来了解一下英国对个人外汇管理的做法及经验。

（一）英国对个人外汇业务无刚性或约束性规定。英国早在1979年即完全放开了外汇管制，其个人主体的在外汇兑换及外汇收支方面基本或者完全不予限制或完全放开管制，故其对个人外汇几无管制，与我国当前的个人外汇管理政策制度存在一定或者较大差异，具体包括：一是不再区分境内个人和境外个人主体；二是没有经常项目和资本项目区分；三是无所谓便利化外汇兑换（购付汇与收结汇）额度设计；四是不需要提交相关交易凭证或者并非严格审核交易单证；五是对个人汇出汇入外汇资金无金额限制；六是对非居民开立外汇账户无限制性规定，等等。上述种种均可理解为英国对个人外汇无刚性或约束性规定，属完全可自由兑换及自由汇出汇入。鉴于此，也可将英国个人外汇管理的制度理解为相当宽松与自由。但与此同时，英国个人外汇唯一的管理要求即是每个个人主体均需要履行反洗钱义务并向办理个人外汇业务的金融机构报告相关信息并承担法律责任。

（二）英国个人对外汇业务施行严格的义务性报告制度。基于反洗钱和反恐融资的需要，英国的所有金融机构均要求办理个人外汇业务（包括本币业务）的个人主体均须详细报告其涉及所办业务资金及个人的相关信息，并进行严格管理，其中，一是业务办理个人须书面填写相关表格，报告监管当局要求报告的所有信息并承担法律责任；二是办理业务的金融机构对信息进行严格审核，如发现可疑情况及不实信息立即向监管当局报告；三是监管当局会适时对金融机构进行不定期检查和核查（如有需要会随时进行）。但所有业务办理个人并不需要向金融机构提交相关单证，如交易行为和个人报告存在不符，由报告个人负全责，也可理解为业务办理在前，监督管理在后，这一点和我国目前的个人业务办理程序相似，即事前办理，事后监督。综上所述，英国对个人外汇业务的监管又是严格的，但操作并不复杂，手续相对便利。

（三）英国个人外汇业务监管体现了“法无禁止则可为”的法律精神。基于英国已经实现英镑经常和资本项下的完全可自由兑换，亦即是实现了外汇的全口径可自由兑换包括自由流出入，且无论在何种状况下，包括国际市场美元及欧元汇率波动乃至大幅度波动，包括英国退欧表决结果后英镑大幅度贬值及其他国际经济金融形势变化，英国金融监管当局均未对市场进行过度干预甚至不予干预，充分体现了英国金融监管当局很好地贯彻落实了“法无禁止则可为”的法律精神。也充分表明，市场配置资源早已成为英国的主流场景。具体包括在培训境内金融机构见证为中国境内个人在英国金融机构开立外汇账户、货币兑换机构（如通济隆公司）在中国办理相关业务的市场及法律定位问题①该公司在英国甚至全球各发达资本主义国家均有包括外汇兑换、外币现钞运输邮寄、机场等口岸办理旅游购物退税，甚至和相关国家央行合作办理现钞头寸调拨等。，在英国均属于法无禁止的业务。所以，无论宽与严，其监管均体现了法律的基本精神，其所有业务（包括个人外汇业务）均是在法律的框架内运行和行走。

三、我国个人外汇管理碎片化现象之改进

假设我国当前个人外汇管理碎片化状态成立，假如因为碎片化原因导致我国个人外汇管理效果不佳或成效不显，那么我们迫切需要做的一项工作即是改变现状，砥砺前行，进一步改进完善甚至是彻底改革个人外汇管理。基于我国目前仅实现经常项目可兑换的实际，可从以下几方面作出宏观设计和考虑。

（一）不再区分境内个人和境外个人。根据《中华人民共和国外汇管理条例》第四条明确，“境内机构、境内个人的外汇收支或者外汇经营活动，以及境外机构、境外个人在境内的外汇收支或者外汇经营活动，适用本条例”。貌似是有对市场主体的划分，但从发展亦即是国际化的趋势看，或者单纯从国际收支平衡表的编制和公布看，一般是不再区分境内境外主体，包括机构主体和个人主体。这一点，从大部分西方国家的市场经济的主流场景看，正是如此。究其实质，其实是给在一国之内从事市场经济行为的主体以平等权利。当然，不再区分，并非意味着个人主体不存在。

（二）明确经常和资本项目交易内容。根据西方发达国家的经验特别是美英等主要资本主义国家的经验，既然取消了境内个人和境外个人（亦即是居民和非居民）的区别，自然而然，首先是回归到以经常项目和资本项目交易行为来作为区分；其次则应该考虑改变或取消所谓便利化的购汇结汇额度的制度设计①目前境内个人双向均为5万等值美元，境外个人则单项结汇5万等值美元。。这一项制度安排也应和了前述第一点建议的取消个人主体划分标准的提法。那么，如以经常和资本作为划分标准的话，则需要再次从制度设计上进一步明确经常项目可自由兑换的原则，并对相应资本项目交易内容予以限制或禁止（属阶段性限制和禁止），如目前业已明确的不允许个人境外购买房地产、投资股票证券及购买人寿保险及投资分红类保险产品等。

（三）交易主体如实进行义务性报告。作出上述制度设计后，监管部门或者交易所在银行最最关心的则是市场交易主体即个人（包括境内个人和境外个人）交易行为的真实与否或者真实性问题。参考或者依据国际先进经验和做法，根据当前形势与现状，与相关反洗钱法律法规相结合，应该明确市场交易主体如实进行义务性报告，且无论金额大小，只要是发生外汇兑换（结售汇）包括外汇收支行为，均必须全面准确报告相关交易信息并承担一切虚假报告应该承担的法律责任。换句话说，即是个人应该对其交易的真实性负全部责任。

（四）建立购汇与出境信息核查制度。基于当前个人外汇项下冒名经常项目名义的资本流出是我们监管监测的重点，也是薄弱环节或者重灾区的现实，应该考虑从监管方向和监测手段上彻底进行变革和改革，提升监管成效。可设计个人以旅游和留学名义购汇后是否有真实出境记录的信息核查制度，对当前普遍甚至大面积存在且多种多样花样百出的分拆购付汇行为进行更有效更严密的监测监控。以江西省为例，个人购汇项下，申报为旅游、留学资金属性的占比，2016年全年占整个个人购汇的86.78%，2017年上半年达到88.59%（全国情况类似）。从总体判断，其数据必定存在申报不实现象。对此，应严格核查，一旦查实，即予以严厉处罚。当然，这一项制度实现的前提是需要得到海关等部门的高度支持与配合，需要提供进出境个人的基本信息，以便于外汇管理部门核查。至于监管部门，则应明确所有个人外汇管理的内容都划归至一个部门——经常项目部门。

（五）从重设计并严厉执行违规处罚。现行个人外汇管理中法规关于处罚，《办法》第三十九条有明确规定：“对违反本办法规定的，由外汇局依据《中华人民共和国外汇管理条例》及其他相关规定予以处罚；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任”。从《条例》的罚则看，对违反《条例》行为的处罚应该是基本全面和相对完整的，但问题是作为行政处罚的对象如果是个人主体的话，没有更加强有力的手段支撑，一般情况下均较难执行或较难实现。这也是多年以来困扰我们的难点之一。所以未来我们需要做的工作包括改善执法环境、改进执法手段，加大舆论支持，但其中可以尝试的是从重设计罚则，直至违规者付出惨重代价甚至倾家荡产，并以此震慑违规和犯罪，并抓好典型处罚，树立执法权威。

（六）努力保持人民币币值持续稳定。根据《中华人民共和国外汇管理条例》第一条“为了加强外汇管理，促进国际收支平衡，促进国民经济健康发展，制定本条例”之规定，我们应该不懈努力，维护和促进国际收支平衡，亦即是维护宏观经济大局的稳定和国民经济的健康发展。如是，也是我们做好个人外汇管理的动力和前提。与此同时，应努力完善人民币汇率形成机制，加强汇率升贬值预期管理，防范外汇资金大进大出风险，保持人民币币值总体持续稳定。只有如此，一系列关系才能处理好，一系列矛盾才能解决好，个人外汇管理或可走出窘境。

本文认为，我国个人外汇管理存在碎片化现象，而管理碎片化的结果是最终导致监管效果不尽如人意，如个人分拆购付汇或收结汇屡禁不止，“关注名单”管理制度设计相对滞后，境内个人外币现钞存取左右失据，银行卡外币卡境外逾矩使用或疯狂提现。本文鉴于别国经验，并结合国内实际，从合并主体身份、如实申报情况、明确交易类别、关联出境信息、加大惩戒力度、保持币值稳定等方面提出改进个人外汇管理碎片化的政策建议。

D922.286

A

1006-169X（2017）11-0088-05

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.11.014

易祥瑞，国家外汇管理局萍乡市中心支局。（江西萍乡 337055）；彭志军，国家外汇管理局赣州市中心支局。（江西赣州 341000）；姜丽莎，吴松格，国家外汇管理局江西省分局。（江西南昌 330008）