天津市行政事业单位往来结算票据管理存在的问题及对策

◎文/庞晓泉 王晶钰

天津市行政事业单位往来结算票据管理存在的问题及对策

◎文/庞晓泉 王晶钰

本文依据票据管理部门多年来对资金往来结算票据审核发放管理的经验以及对重点单位的调研，从行政事业单位资金往来结算票据使用管理中存在的问题入手，就发现的问题及其产生原因，如何进一步加强规范资金往来结算票据的使用和管理作了一些归纳总结与思考，提出加强行政事业单位资金往来结算票据管理的相关建议。

行政事业单位；票据管理；对策

一、行政事业单位资金往来结算票据管理现状

财政票据是行政事业单位依法组织行政事业性收费、罚没收入等收入的唯一合法凭证，是单位财务收支的法定凭证和会计核算的原始凭证，是单位进行财务审计检查的重要依据。行政事业单位资金往来结算票据（以下简称资金往来结算票据）是我国财政票据的一种，《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》规定：行政事业单位资金往来结算票据，是指国家机关、事业单位、社会团体、经法律法规授权的具有管理公共事务职能的其他组织机构发生暂收、代收和单位内部资金往来结算等经济活动时开具的凭证。目前，本市使用资金往来结算票据的行政事业单位已达千余家，年均领用量达到6万本左右。随着资金往来结算业务的不断增长，资金往来结算票据的使用也越来越频繁，国家在不断出台新的政策规范资金往来结算票据使用时，各行政事业单位也开始逐渐重视加强资金往来结算票据的管理。对规范行政事业单位财务管理行为、从源头治理“三乱”、规范非税收入资金收缴、完善经济发展秩序发挥了重要作用，也是从根本上保障行政事业单位财务工作的真实性、合法性，防止个别单位私设小金库，减少违法违纪行为、防止腐败的重要一环。

（一）票据使用范围

资金往来结算票据是会计核算的原始凭证，是财政、税务、审计、监察等部门进行监督检查的依据。《办法》规定，四类行为可以使用该票据进行结算：一是行政事业单位暂收款项。由行政事业单位暂时收取，在经济活动结束后需退还原付款单位或个人，不构成本单位收入的款项，如押金、定金、保证金及其他暂时收取的各种款项等。二是行政事业单位代收款项。由行政事业单位代为收取，在经济活动结束后需付给其他收款单位或个人，不构成本单位收入的款项，如代收教材费、体检费、水电费、供暖费、电话费等。三是单位内部各部门之间、单位与个人之间发生的其他资金往来且不构成本单位收入的款项。四是财政部门认定的不作为行政事业单位收入的其他资金往来行为。

不得使用往来结算票据的行为包括：

1.行政事业单位按照自愿有偿的原则提供的培训会议收费、短期出国培训等经营服务性收费行为，应当依法使用税务发票，不得使用资金往来票据。

2.行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等政府非税收入，应当按照规定使用行政事业性收费票据、政府性基金票据、罚没票据、非税收入一般缴款书等相应的财政票据，不得使用资金往来票据。

3.行政事业单位受政府非税收入执收单位的委托，代行收取政府非税收入，应当按照有关委托手续，使用委托单位领购的有关政府非税收入票据代收相应的政府非税收入，不得使用资金往来票据。

4.社会团体收取会费收入，使用社会团体会费专用收据；公立医疗机构从事医疗服务取得收入，使用医疗票据；公益性单位接收捐赠收入，使用捐赠票据，均不得使用资金往来票据。

5.行政事业单位取得的拨入经费、财政补助收入、上级补助收入等形成本单位收入，不得使用资金往来票据。

6.财政部门认定的其他行为。

（二）管理模式

天津市财政票据领发管理按用票单位行政级别分为市财政和区财政两级管理，即市级行政事业单位由市级财政部门管理，区级行政事业单位由区级财政管理。市级单位首次购买资金往来结算票据要到市财政局国库处进行资格认定后，持相关证明再到票据中心领购票据；再次领购要由票据中心对已使用的旧票存根进行审验、核销，实行“验旧领新”。资金往来结算票据实行领购簿登记管理，限量发放。

（三）管理成效

多年来，本市认真执行《关于天津市行政事业单位资金往来结算票据使用管理等有关问题的通知》（津财库〔2010〕10号）精神，认真管理，严格审批，验旧领新，资金往来结算票据的使用和管理已基本走上制度化、规范化的轨道。一是建立了统一规范的领购制度。资金往来结算票据实行领购簿登记制度，单位领购票据经过首次资格审查认定后由财政部门发放票据领购簿，详细记录单位领购信息，包括时间、数量、票据号段等。二是严把票据发放关，行政事业单位领购资金往来结算票据时要向财政部门提供票据使用情况的报表和说明以及旧票存根，财政部门对已使用的旧票进行严格审验，核对票据开具的项目、金额等有无超范围违规现象，对审核无误的票据进行核销后实行分次限量领购。三是加强票据信息化管理，不断提高票据管理水平。2015年，财政部门将资金往来结算票据的审核发放纳入到非税收入收缴管理系统中统一管理，充实了管理信息，强化了管理手段，为资金往来结算票据的审批发放和后期管理使用奠定了良好的基础。

二、存在问题及产生原因

尽管在规范行政事业单位资金往来结算票据的使用和管理上取得了一些成效，但也发现了一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）超范围使用、使用不规范问题时有发生

在《办法》中明确规定了资金往来结算票据的使用范围，归纳起来主要涉及三大类即行政事业单位暂收款项、行政事业单位代收款项、单位内部往来款项等，这些项目的共同特点是 “不构成本单位收入”，这是对资金往来结算票据的使用范围最基本最明确的规定。但是，在票据审核发放过程中，发现超范围使用的现象还是不同程度的存在，并且成为资金往来结算票据不规范使用的主要问题。反映在票据使用中主要涉及以下几类情况：一是开具固定资产租赁、固定资产处置变价收入等非税收入；二是开具培训费、会议费、资料费、咨询费等经营服务性收入；三是废品收入等列入其他收入的收入项目。以上三类情况中票据开具的项目均为单位的一部分收入，这明显违背了资金往来结算票据对使用范围的规定。

往来结算票据超范围使用的原因，可以归纳为以下几点。一是思想重视不足，认识不清，概念混淆。尽管在发放票据时，票据管理部门一再强调注意票据的使用范围，但一些使用资金往来结算票据的单位对此却没有引起思想上的重视，对票据使用范围的规定缺乏应有的理解，甚至错误地认为凡是不能在其它有效票据开具的项目都可以使用往来票据，当成通用收据使用，致使出现严重超范围使用现象；二是一些单位由于财务人员变更、业务素质不高、责任心不强等人为因素致使对资金往来结算票据的使用规定重视不够，认识不清，执行票据政策随意性大，不分业务性质变更票据用途情况时有发生；三是故意规避纳税义务，用资金往来结算票据收取应纳税收入，明知故犯，逃避税务部门监管；四是一些行政事业单位的收入找不到对应的合法票据，就私自以资金往来结算票据代替。

（二）资金往来结算票据监管力度小、难度大，出现管理缺失

从近几年财政票据管理情况看，往来结算票据的监管难度要大的多。造成这种现象的原因主要有以下几个方面：一是使用单位数量多，用量多少不一，有的单位票据使用量不大，票据领购到核销时间跨度大，一些单位一两年甚至更长时间才来财政部门验旧领新，同时由于使用资金往来结算票据收取的款项多为暂收暂付、内部往来性质，资金由单位自行管理，造成了财政事前、事中资金监管较难，易游离于财政监管之外。二是各个行政事业单位间的结算项目种类多，业务性质复杂，《办法》中规定的票据使用范围又比较笼统，遇到具体问题就缺乏权威的解释，理解上会出现误差，这就造成了使用的不规范，增加了监管难度。三是财政部门对资金往来结算票据的监管缺少一个规范的有执行力的可操作的统一规定，《办法》中虽然明确了财政部门对资金往来结算票据的监管，但在实际工作中，没有统一规范的执行标准、细化的管理措施和职责分工以及有力的处罚措施。例如本市往来结算票据的监管只存在于最初对购票人的资格认定和购票的验旧领新两个环节上，对于验旧中发现的问题只能采取口头警告，减少用量等方法予以处罚，久而久之一些单位或心存侥幸，或故意为之，屡教不改，致使票据监管形同虚设。四是财政税务部门监管信息交流不畅，存在票据政策盲区。一些行政事业单位中部分不属于非税收入范围的资金收入因没有适用票据，财务人员就擅自使用往来结算票据收取。票据管理部门在工作中经常能够收到类似问题的咨询，一些行政事业单位对收取的一些资金能否开具往来结算票据表示疑问，根据《办法》规定予以解释不能使用该票据时，对于单位提出的应该使用什么票据，票据管理部门很难给予准确答复。

三、对策建议

为进一步规范资金往来结算票据的使用，加强资金监管，对照《办法》的规定，针对近年来票据管理中发现的问题，提出以下对策建议。

（一）加强资金往来结算票据有关政策法规的宣传培训

一是通过信息载体，公众平台等多种渠道，加大对资金往来结算票据政策法规的宣传力度，准确把握资金往来结算票据的使用范围。宣传对象不应只局限于财务人员，票据管理人员，要扩大到单位主要领导，要让大家明白什么样的业务可以使用资金往来结算票据，违规使用票据要承担的责任与后果。二是加强培训，提高财务人员素质，要使财务人员明晰政策，在日常财务管理中提高对于本单位收入的合规合法性审核，严格把关，重视并做好资金往来结算票据的使用管理工作。

（二）建立健全用票单位管理制度

一是制定单位资金往来结算票据管理制度，统一规范行政事业单位往来票据使用行为。要建立票据领用、缴销登记管理制度，统一要求单位建立健全票据管理台账，实行专人保管，并按规定时间向同级财政票据管理机构报送票据的领购情况、使用范围、结存数量等情况说明，使票据监管部门能随时掌握单位票据使用管理状况。二是建立个案审批制度。票据领用单位对于一些存在疑问，不好确定性质又没有其他合法票据使用的收入项目可以由收款单位书面向同级财政部门申请使用资金往来结算票据，经审查批准后方可使用。三是规范资金管理，要求用票单位对于往来款项的收付要清晰明了，坚持报备，做到笔笔有着落。

（三）加大资金往来结算票据的监督检查

一是完善票据核销审查制度，日常监管要落到实处。财政部门要制定严格的票据核销流程、明确票据核销岗位的职责与任务，要认真执行“凭证领购、核旧领新、限量发放”的领购制度，把票据核销环节工作做细做实。二是加强监督检查。财政部门要根据实际情况采取日常检查、定期年检、不定期抽查等方式对各行政事业单位票据领用、保管、使用等情况进行检查，坚持票据的验旧领新与日常管理相结合，坚持票据准购证年检相结合，坚持专项检查与不定期检查相结合。同时强化账面检查与延伸检查，及时发现和处理资金往来结算票据使用管理中出现的问题。三是加大处罚力度，对违反规定使用管理资金往来结算票据的，财政部门应责令限期整改，重者不再发放新的票据，同时，按相关规定进行处理、处罚，违规收入该上缴财政的上缴财政，该纳税的纳税，该罚没的罚没，绝不姑息迁就。只有这样，超范围和违规使用往来结算票据的行为才能得到遏制。四是建立健全财税部门间信息交流与反馈制度，堵住监管漏洞。财政部门一方面要加大与税务、审计等部门的联合执法检查，加大违规使用票据的查处力度。另一方面要建立日常的信息交流反馈制度，将日常工作中发现的违规使用票据等问题及时反馈到相关执法部门，堵住监管漏洞。

（四）积极推进票据电子信息化改革

一是积极推进财政票据电子化改革，将资金往来结算票据纳入财政票据电子化管理系统，实行票据印制、发放、使用、保管、检查核销、销毁的全程监管。二是充分利用财税部门网络平台，做到票据管理公开透明，信息共享，既便于监管部门随时掌握单位票据使用情况，又能处于大众监督之下，使票据违纪违法行为无处可藏。

责任编辑：解忠艳

曲宁

F810.6

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1006－1255－（2017）04－0037-05

庞晓泉（1970—），天津市财政局（天津市地方税务局）票据管理中心。邮编：300203

王晶钰（1976—），天津市财政局（天津市地方税务局）票据管理中心。邮编：300203