交通运输综合执法与路产损坏案件处理的关系——以河南省为例

张院平

（内黄县交通运输执法所，河南内黄456300）

交通运输综合执法与路产损坏案件处理的关系
——以河南省为例

张院平

（内黄县交通运输执法所，河南内黄456300）

目前，交通运输执法所处的困难处境，应由行业主管交通运输部门作为主导，建立完善的交通综合执法体系，健全监督制约机制，对路政执法工作落实情况进行强有力的督导，进一步提高联动协作水平，克服部门互不协调、各行其是的弊端，确保路损案案有处置，函告件件有办理，反映事事有回馈，开创交通综合执法部门主导，公路部门积极配合，两方联合行动的良好执法局面，形成强大合力，共同治理路政管理难点热点问题。

交通运输；综合执法；路产损坏案件

一、河南省交通运输综合执法产生的背景

综合执法是我国深化行政体制改革的重要抓手。党的十八届三中全会掀起了全面深化改革的大潮，此次全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求:“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权者交叉，多头执法问题，建立权者统一、权威高效的行政执法主体制度。”党的十八届四中全会则开启了全面推进依法治国的大幕，此次全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共安全、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。”

交通运输部为深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神也制定了《交通运输部关于全面深化交通运输改革的意见》《交通运输综合行政执法改革试点方案》等文件；河南省人民政府、河南省交通运输厅为贯彻落实好中央、交通运输部的文件精神也相继出台了《河南省人民政府关于全省交通运输行政执法体制改革的意见》、《河南省交通运输厅关于交通运输执法机构有关职责界定及运行机制的通知》。为此，一场轰轰烈烈的交通改革大潮在中原大地涌起，按照《意见》要求，2014年12月31日前省级改革完成，2015年6月30日前市和省直管县完成改革，县级于2015年12月31日前改革到位。

二、交通运输综合执法和路产损坏案件处理的概念

河南省交通运输厅制定的《河南省交通运输厅关于交通运输执法机构有关职责界定及运行机制的通知》（豫交文[2014]820号》要求：按照政事分开、事企分开、管办分离的原则，合理划分执法机构的职责权限，将公路管理机构、高速公路管理机构原承担的行政处罚、行政强制、监督检查职责和道路运输管理机构原承担的路面执法及货运源头职责划归新成立的交通运输综合执法机构；执法机构应加强对公路的监督检查，对破坏、损坏、非法占用或者非法利用公路公路附属设施的违法行为，依法查处并制止。发现公路、公路用地及公路附属设施造成损坏的，应及时告知公路管理机构实施赔（补）偿。对拒不接受公路管理机构现场调查处理的，依法采取强制措施。据此可以看出交通运输综合执法的概念是根据河南省人民政府要求依法成立的利用其行政处罚、行政强制、行政检查权利查处违反交通行政法律、法规的行为的机构。

《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）第五十三条规定：“造成公路损坏的，责任者应及时报告公路管理机构，并接受公路管理机构的现场调查。”《公路法》第八十五条规定：“违反本法有关规定，对公路造成损坏的，应依法承担民事责任。对公路造成较大损坏的车辆必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查，处理后放得驶离。”关于处理程序，交通部《路政管理规定》第三十三条规定：“路产损坏事实清楚，证据确凿充分，赔偿数额较小，且当事人无争议的，可以当场处理。当场处理公路赔（补）案件，应当制作、送达《公路赔（补）偿通知书》收取公路赔（补）偿费，出具收费凭证。”

《河南省交通运输厅关于交通运输执法机构有关职责界定及运行机制的通知》规定：执法机构应加强对公路的监督检查，对破坏、损坏、非法占用或者非法利用公路公路附属设施的违法行为，依法查处并制止。发现公路、公路用地及公路附属设施造成损坏的，应及时告知公路管理机构实施赔（补）偿。根据以上的有关规定不难看出，路产损坏案件的处理的主体从以是公路管理机构，客体是造成公路损坏的责任者，内容是造成公路财产的责任者接受公路管理机构的调查处理并承担民事责任。从以上的表述中应得出路产损坏案件处理的概念——公路管理机构要求公路损坏的责任者为其损坏公路财产的事实承担民事责任的行为。

三、路产损坏案件处理的定位

交通运输执法机构与公路管理机构对公路、公路用地、公路附属设施及公路建筑控制区等的监督检查、公路巡查时业务协作。按照职责分工，对涉及违法的行为双方要建立协作处置机制。

一是公路管理机构在公路巡查中发现侵害路产路权的行为应及时制止和纠正，涉及违法的，收集（保留）违法证据，按照有关规定收取赔（补）偿费用，需要实施行政处罚、行政强制的应及时抄告交通运输执法机构依法查处。交通运输执法机构在实施监督检查过程中，发现未经行政许可导致公路、公路用地及其附属设施损坏和其它侵犯公路路产路权的违法行为，应在依法查处的同时，将相关信息抄告公路管理机构按照相关规定收取赔（补）偿费用，并协助公路管理机构做好证据保全工作。

二是公路管理机构、交通运输执法机构在公路巡查和监督检查时，发现车辆装载物触地拖行、掉落、遗洒或者飘散，造成影响道路畅通需要立即清除的障碍物、污染物，当事人不能清除的，由公路管理机构、公路经营企业及时清除掉落、遗洒、飘散在公路上的障碍。

四、路产损坏案件处理的定性

公路的持续健康发展，离不开公路路产的保护。公路因自身所具有的开放性和公益性，容易受到破坏，在各类应急情况中，保护路产的完整性是公路产业可持续发展首要的任务。处理路产损坏案件是路政管理的重要职责之一,是保护路产路权的一个重要方面。但是目前在整个行业内部对该行为究竟属于哪一种具体行政行为一直没有形成统一的认识。而按照目前的规定及做法又难以合理解释一些争议。

自河南省交通运输行政执法体制改革后对路产损坏案件处理的定性有待研究，即路产损坏案件处理是“执法”还是“服务”。基于目前法理的研究笔者认为路产损坏案件处理其性质为追究当事人民事责任的行为，而“执法”是指追究当事人行政责任的行为，所以在学理上将路产损坏案件处理理解为执法行为是不合理的。若在《中华人民共和国公路管理条例》（以下简称《公路管理条例》）尚未废止之前，认定路产损坏案件处理为执法行为尚有情可原，但是在《公路安全保护条例》实施之后还那样认为就不可思议了。《公路管理条例》第三十二条在“返还原物、恢复原状、赔偿损失”之前的措辞为“责令”这种行政性极强的词汇，第三十三条则赋予公路主管部门在当事人15日内既不起诉又不履行时向人民法院申请强制执行的权利，这两条在《公路安全保护条例》实施之后就被废止了，究其原因在于“返还原物、恢复原状、赔偿损失”等为承担民事责任的方式而“责令”为行政强制语气与之搭配有些不合乎法理逻辑。而申请人民法院强制执行的前提条件是存在一个具体行政行为，而路产损坏案件处理在河南省交通运输行政综合执法改革之后就不具备具体行政行为的条件，如果当事人不履行本应承担的民事责任，那么权利人只能提前民事诉讼，而不能申请人民法院强制执行，所以《公路安全保护条例》没有保留《公路管理条例》内的“申请人民法院强制执行”的条款。据此，笔者认为路产损坏案件处理是“服务”而非“执法”。

厘清好路产损坏案件处理与交通运输综合执法的关系，只是有效推进交通运输综合执法改革的一个方面，也只有这样才能更好地落实河南省有关交通行政综合执法体制改革的文件精神。推进交通行政综合执法体制改革，要坚持交通业务管理与交通行政处罚、交通行政强制、交通行政监督检查等行政职能区分开来的原则，坚持权责一致、精简、统一、效能的原则，坚持在交通行政主管部门大力支持下实现交通行政综合执法体制改革的基本方向，坚持在中央、省、市、县等各级政府的正确领导下理顺原各级交通部门的关系，明确新成立的交通运输综合行政执法机构的性质、职责、人员编制、经费渠道及管理体制，妥善处理好新成立的交通运输行政综合执法机构与原有公路管理机构、道路运输管理机构、交通运输主管部门、高速公路管理机构等单位之间的相互关系，只有这样才能顺利地完成交通运输综合行政执法体制这个鸿篇巨制，实现交通运输治理体系和治理能力现代化的目标。

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［责任编辑：谭志远］

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1005-913X（2017）05-0040-02

2017-01-03

张院平(1973-)，男，河南安阳人，经济师，研究方向：交通运输。