三峡库区生态涵养发展面临的问题及对策研究

□崔如波张月芳

☆经济研究☆

三峡库区生态涵养发展面临的问题及对策研究

□崔如波张月芳

三峡库区是因为长江三峡工程兴建而形成的一个特殊区域。三峡重庆库区包括万州、涪陵、云阳等15个区县。一直以来，中央及市委市政府高度重视三峡库区生态问题，先后制定了一系列制度和政策，确保三峡工程的安全运行和库区水质的基本达标。然而，在新的发展条件下，三峡库区生态涵养发展面临新的矛盾与挑战。因此，必须遵循习近平总书记视察重庆重要讲话精神，从全国绿色发展与生态安全的宏大视野和格局中，重新审视三峡库区生态涵养发展的功能定位，创新完善三峡库区生态涵养发展的制度和政策。

一、三峡库区生态涵养发展五大新矛盾凸显

三峡工程兴建以来，库区的环境保护和生态涵养取得了显著的成效。然而，由于受到自然、经济、管理、制度、技术、社会发展等诸多因素的影响，三峡库区生态涵养发展面临的矛盾和挑战日益凸显。主要表现在以下五个方面：

（一）三峡库区生态功能的战略地位与库区生态环境先天脆弱性的矛盾

三峡库区生态环境具有全局性的战略地位。三峡库区的生态安全，不仅影响着长江流域，而且影响着整个中华民族的生态安全，三峡库区不仅是长江上游地区的生态屏障，而且在全国绿色发展与生态安全的大格局中，日益显示出全国生态屏障的战略地位和重大的功能性影响。然而由于独特的地质地貌，加之长期的、大规模的、强烈的人类活动，使三峡库区成为我国生态最脆弱的地区之一。主要表现：一是三峡水库是我国水土流失最严重区域之一。库区中度及以上水土流失面积占土地总面积的42.7%，占全市中度及以上流失面积的46.9%。长期大规模的水土流失，使大量的泥沙和污染物进入三峡水库，严重影响库区水质安全；二是三峡水库冬季水位运行175米，夏季水位运行145米，形成高差30米、面积达302平方公里的消落带。重庆库区内消落带达260平方公里，占整个三峡水库消落带的85%。随着库区水位的升降，影响和改变着库区岸体的地质结构和流域的生态系统；三是库区淹没及移民迁建活动导致区域景观生态体系的破碎化和片段化日益严重，大量的资源开发与建设活动，改变了原来的生态系统，导致生态系统稳定性变差，威胁多样生物的生存，陆生动植物种类大量减少。

（二）三峡库区功能定位的含混性与考核监督机制不完善性的矛盾

目前，三峡库区具有多种功能定位叠加。比如：水土保持生态功能区、生态涵养发展区、生态文明先行示范区、长江流域生态屏障、长江上游特色经济走廊、长江三峡国际黄金旅游带、农产品主产区和特色资源加工基地等等。这些功能定位，都从某一个方面强调了三峡库区生态功能或经济功能的重要性。然而集多种功能定位于一体，必然造成定位不清、功能不准、目标含混的问题。与此同时，三峡库区考核监督机制也存在着不完善、不健全、效力低下的问题。比如管理体制相对滞后，不能有效实行流域管理；考核机制中经济指标偏重的问题仍没从根本上得以解决；补偿机制中仍存在着显失公平的问题；监督机制的针对性和有效性有待增强的问题。

（三）三峡库区行政管理的区域分割性与流域管理统一性的矛盾

三峡库区是一个完整的流域单元，不仅包括水电库区，也包括长江上游干流和嘉陵江、乌江等重要支流在内的整个流域，具有明显的流域特点。但目前来看，三峡库区水资源管理明显不到位，管理体制亟待完善，无法统一管理，这与三峡库区典型的流域特性是极为矛盾的。主要表现在以下三个方面，一是三峡库区分跨湖北、重庆两省20区县，其水资源管理分跨许多不同的行政区域；二是水资源管理涉及到环保、水利、国土、工业、农业、林业等多个部门，各区域、各部门之间很难达成协调，从而无法形成有效的统筹和规划；三是三峡库区各地区本是秦巴山连片山区，财政支持困难，水生态涵养投入成本不力，薄弱的经济基础难以支持高昂的水生态涵养成本。

（四）三峡库区涵养发展硬任务与制度政策软供给的矛盾

三峡库区是全国重要的生态屏障，面临严峻的生态脆弱性和频发的自然灾害，必须坚持“只搞大保护，不搞大开发”，把生态涵养、环境修复作为头等硬任务，常抓不懈。然而，三峡库区生态涵养、环境修复方面的制度和政策供给不足或供给无效的问题较为突出。包括三峡库区生态涵养发展的最终目标的评价体系不能体现其功能定位，决策主体责任机制、环境影响评价机制、资源集约利用评估机制、公众参与机制等，以及基于增强库区生态产品生产能力的生态涵养、经济发展、社会和谐一体化发展机制等都不完善，不能保障三峡库区生态涵养发展目标的有序实现。

（五）三峡库区发展压力持续增大与库区发展动能严重不足的矛盾

长期以来，三峡库区面临安稳致富、经济发展、社会发展、环境保护、生态修复等多重任务。加之库区多数区县属于国家级贫困地区，脱贫任务繁重。由于交通不便、信息闭塞，难以吸引科技、信息、资金等要素聚集，区域工业化和城镇化进程缓慢，经济基础薄弱，大部分区县人均GDP、可支配收入、财政收入明显低于全国及全市平均水平，因而发展压力持续增大。然而库区工业化城镇化水平较低，发展方式粗放，传统产业面临转型难、升级难，消费、投资、出口持续乏力，科技教育相对落后，创新人才缺乏，创新动能不足。

二、三峡库区生态涵养发展五项政策建议

根据习近平总书记视察重庆重要讲话精神，保护好三峡库区和长江母亲河，事关重庆长远发展，事关国家发展全局，必须坚持生态优先、绿色发展的道路。因此，必须坚持新的发展理念为指引，针对三峡库区生态涵养发展新矛盾新问题新挑战，创新和完善三峡库区生态涵养发展的政策体系。

（一）把三峡库区的生态功能地位提升到国家战略层面

长期以来，我们把三峡库区的生态功能定位为长江流域重要生态屏障，这种定位不足以彰显三峡库区生态功能的全局性和在整个中华民族生态安全中的战略地位。因此，我们必须对三峡库区生态功能重新认识和重新定位，把三峡库区生态功能提升到国家战略层面，由长江流域生态屏障提升为整个中华民族生态屏障，由重庆生态涵养发展区提升为国家生态涵养发展示范区。理由有三：一是习近平总书记2016年视察重庆时的重要讲话指出，保护好三峡库区和长江母亲河，事关重庆长远发展，事关国家发展全局。总书记在讲话中，把三峡库区和长江母亲河并列，并明确指出事关国家发展全局。二是三峡库区生态环境在国家生态体系和生态格局中，有全局性的战略地位。三峡库区是国家重要的淡水资源战略储备库。393亿立方米的淡水储量，可为超过全国一半的人口和近四分之一的幅员范围提供用水保障。三峡库区生态产品生产和供给能力，直接影响整个中华民族生态产品的生产与供给，在国家重要生态产品生产和供给方面，具有不可替代的作用。三是习近平总书记指出，环境问题是最普惠的民生，是最重要的公共产品。因而环境问题主要应该由政府买单。把三峡库区生态功能上升到国家战略层面，有利于加大中央政府的财政支持力度。

（二）建立与完善三峡库区涵养发展目标体系与发展评价体系

后三峡时期，三峡库区的发展面临的诸多问题，归根结底是生态涵养与经济发展的关系问题。包括库区生态环境承载能力和自我净化能力的修复、水源的涵养、三次产业结构的合理、库区人民生活幸福指数的提高等许多方面。因此，三峡库区生态涵养发展是一项复杂的系统工程，建立和完善其目标体系和发展评价体系有助于对三峡库区涵养发展过程中出现的复杂情况进行量化分析，有助于实现对库区生态涵养发展进行阶段性评价，从而在宏观上对三峡库区涵养发展进行有效的统筹与推进。为体现全面性原则，同时重点强调三峡库区的涵养发展，三峡库区涵养发展目标体系与发展评价体系应包括环境保护、生态建设、经济增长、社会发展四个一级指标体系构成的指标评价体系（见表1）。总的意见是，要进一步降低库区经济发展评价指标的权重，加大生态环境保护和生态建设评价指标的权重。

（三）创新完善三峡库区涵养发展综合决策机制

一是创新完善决策主体责任机制。强化三峡库区生态涵养发展的组织领导，进一步统筹领导、组织、协调和决策，统筹协调流域、部门生态涵养发展进程中的重大事项。建立目标管理责任制，修订完善任期考核奖惩和工作人员的责任机制，对关键工程和重点项目采取项目负责制，依照分工负责与项目负责相统一的原则，分配工作任务，加强生态涵养发展规划、技术指导和生态建设的监督实施，协调推进生态涵养发展。二是建立健全环境影响评价机制。制定三峡库区开发计划、产业规划时，应当切实结合三峡库区生态涵养发展的目标，寻求政策、法规等战略上的环境影响评价，增强专项规划的环境影响评价，制定和完善先环评后决定的准入机制，严格执行生态环境影响评价制度和重大决策听证制度。三是优化资源集约利用评估机制。对三峡库区生态涵养发展的过程进行动态监测，及时反馈各类监测结果，指导下一步生态涵养发展进程，不断优化三峡库区生态涵养发展的路径模式。运用各类生态环境以及自然资源的地面监测数据，建立三峡库区生态涵养与资源环境变化监测动态数据库以及生态涵养发展情况的预警制度。四是建立完善公众参与机制。扩大公众和社会团体在参与三峡生态涵养发展有关政策制定和实施中的积极作用。积极引导公众参与三峡库区各类政策、规划等的内容、形式与程序的制定，逐步建立完善三峡库区生态涵养发展公众参与机制，包括库区各级河长与民间组织的互动机制，加强对环境保护非政府组织(NGO)的支持和合作，适时建立国务院三峡工程建设委员会与NGO的对话平台等。

（四）创新完善基于增强库区生态产品生产能力的生态涵养、经济发展、社会和谐一体化发展机制

三峡库区生态功能地位上升的同时，其配套的体制机制也应相应补足和完善。针对三峡库区水资源管理跨地域的复杂系统特征，其生态涵养发展的体制机制创新是核心和关键。一是完善公共财税支撑机制。实施投资倾斜政策，加大中央财政对三峡库区生态涵养发展的投入力度，重点投向生态工业、生态农业和生态旅游业等绿色产业；实施税收减免优惠政策，对三峡库区拟引进的绿色产业生态链、提供生态产品的重点企业以及推行绿色消费的商场、超市和农贸市场等企业市场制定专项的税收减免政策；实施投融资机制多元化，运用PPP等模式，鼓励引导社会资金投向三峡库区生态涵养发展领域，积极申请国家和各区县专项资金，通过资本运营等方式开展招商引资、融资。为体现全市发展一盘棋和公平性原则，要加大中央财政及市级财政转移支付，使库区区县的财政收入和人均收入不低于全市平均水平。二是完善碳排放权和水权交易机制。针对三峡库区的碳排放权交易问题，制定完善碳排放发行权相关法律，如《三峡库区碳排放权交易细则》等，明确碳排放权的商品属性，以及具体的交易规则；建立健全碳排放市场的监管体系，提高碳交易市场的运行效率，提高碳排放权的市场流动性。针对三峡库区的水权交易机制，首先应建立水权确权登记和用途管制机制，保障水权交易和水权市场上的产品产权清晰。其次，应建立政府水权储备制度，用于在用水指标紧张的情况下为急需用水项目提供保障。最后，应建立水权交易信息系统和监测计量系统，保障流域内各区县之间的数据共享，以及取水户取水量的在线监测，实时掌握水权交易信息，为水权交易提供有力的数据支撑和监督手段。三是建立健全生态补偿机制。建立和推广三级生态补偿体系，包括国家层面的生态补偿，即由中央财政对三峡库区生态涵养发展的直接补偿；市级层面的生态补偿，即由重庆对三峡库区生态涵养发展的直接生态补偿；流域层面的生态补偿，通过河长制的大力推行，按照‘谁受益谁补偿，谁污染谁付费’的原则，即由长江中下游受益的较发达地区对三峡库区发展滞后地区进行补偿，由造成水资源污染超标或生态受损的河长向水资源涵养较好的河长进行财政补偿。

（五）创新完善三峡库区涵养发展的管理体制与考核评价机制

一是创建流域管理新体制。三峡库区应该建立一个统一综合管理机构。国家层面的“国务院三峡工程建设委员会”应顺应时代要求更新升级职责范围，统一管理三峡库区，包括长江上游流域以及乌江、嘉陵江、岷江、金沙江等主要一级支流流域涉及的区域，甚至包括湖北库区四区县所涉及的范围。地方层面要全面推进河长制的实行，按照政府主导、属地管理、分级负责、部门协作、社会共治原则，组建和完善“河长”组织体系，设立“河长”办公室，建立“河长”联席会议和工作例会制度，建立“河长”责任制和目标考核制度，形成完整的流域管理体制。二是完善公共财政分担机制。多渠道筹集设立专项基金，以保障对三峡库区生态涵养发展的转移支付力度。在地方财政分担一定比例的基础上，通过设立国家三峡库区生态涵养发展专项基金保障资金投入。建议继续延长库区产业发展基金支持年限，并加大三峡库区增值税、消费税的地方分享比例，用于国企配套服务设施建设和延伸产业链，增强国企对三峡库区经济社会发展的辐射力。三是创新干部考核机制。干部政绩的考核体系一定要体现库区生态涵养的内容。三峡库区要把节能减排和生态涵养作为约束性指标，要结合三峡库区国家层面的管理委员会和地方层面的河长制，探索实行差别化的政府绩效考核。每年层层分解，并最终落实到各级河长身上。要完善各级河长对本流域水生态涵养情况责任制，明确资源开发方的生态涵养责任，建立生态涵养发展审计制度，实行严格的考核、奖罚制度。

重庆市社科规划重点项目：三峡库区生态涵养发展的制度创新与对策研究（批准号：2014ZDJJ13）阶段性成果

作者：崔如波，中共重庆市委党校经济管理教研部教授张月芳，中共重庆市合川区委党校讲师

责任编辑：宋英俊