问题与建议：“十三五”时期地方政府促进 社会办养老机构发展

□李颖

问题与建议：“十三五”时期地方政府促进 社会办养老机构发展

□李颖

党的十八大提出“积极应对人口老龄化，大力推进老龄服务事业和产业发展”，这是基于新时期我国加速步入老龄化社会所提出的新要求。随着我国社会发展进入“十三五”时期，按照中央的要求，2017年3月6日，国务院印发了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（以下简称《通知》），对“十三五”时期大力推进老龄服务事业和产业发展作出了具体的部署和安排。《通知》里指出，预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右，高龄老年人将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右。

因此，贯彻落实党中央、国务院关于积极应对人口老龄化决策部署的重要措施，对于保障和改善民生，增强老年人参与感、获得感和幸福感，实现我国全面建成小康社会奋斗目标具有重要的战略意义。

一、社会办养老机构对促进养老事业发展的重要意义

（一）社会办养老机构是重视和改善民生问题的重要体现

社会办养老机构是指企事业单位、社会组织及公民个人投资兴办，为老年人提供生活照料、康复护理、文化娱乐等综合性养老服务的机构。发展社会办养老机构是弥补政府办养老服务机构不足、扩大养老服务覆盖面、解决社会养老问题的迫切需要，是营造尊老敬老社会氛围、促进社会文明进步的重要举措。同时，大力发展社会办养老机构，对于促进相关产业发展、拉动消费、增加就业也具有十分重要的作用。

《通知》里明确指出，要支持社会力量兴办养老机构。贯彻全面放开养老服务市场、提升养老服务质量的有关政策要求，加快推进养老服务业“放管服”改革。对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进一步放宽准入条件，加强开办支持和服务指导。落实好对民办养老机构的投融资、税费、土地、人才等扶持政策。鼓励采取特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式支持社会力量举办养老机构。允许养老机构依法依规设立多个服务网点，实现规模化、连锁化、品牌化运营。鼓励整合改造企业厂房、商业设施、存量商品房等用于养老服务。

（二）兴办社会办养老机构是推进养老事业的重要举措

扶持发展兴办社会办养老机构是应对人口老龄化快速发展趋势、充分调动社会力量投资养老服务业的积极性，加速推进养老服务业发展的重要举措，对满足养老服务多元化需求有着重要作用。

相较于公办养老机构和社区养老机构，社会办养老机构的数量少、占比小、多数地方养老服务机构数量相对偏少、规模较小、层次单一且针对性不强，而各级政府在发展养老服务设施方面投入资金较少，土地、贷款、行政收费等方面支持政策不到位，致使大部分社会力量创办的养老服务机构资金来源渠道窄，运营成本高，经营困难。根源问题得不到解决，社会力量及资金不愿投资费力不讨好的养老服务业的局面难以扭转。

（三）发展社会办养老机构有利于整合、激活社会资源

大力发展养老机构完全依靠政府力量是不现实的，政府必须支持社会力量举办专业化养老机构，将有限的公共资源用于激发全社会内在动力，特别要大力发展民办养老机构。鼓励社会力量兴办养老服务机构本是国家大力提倡和鼓励的。鼓励社会办养老机构，是通过对社会资源的积极引导，吸纳更多的社会力量参与到养老机构的兴办中来。早在2013年9月，国务院就下发了《国务院关于加快发展老年养老服务业的若干意见》。其规定：“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或农民集体所有土地。”

同时，养老问题作为一种民生问题，也应该依靠全社会的力量来解决。这就要求建立社会化的养老模式，通过发展和鼓励社会资源投资兴办养老机构来实现兴办主体的多元化。特别是在社会不断发展进步的时代背景下，老年人的养老需求也日益多元，从传统意义上简单的“老有所养”到今天的“医、养、护”相融合的新兴养老模式，老人对“养老”的需求也不尽相同。面对日益多元化、多层次化、多样化的养老需求，仅仅依靠政府的力量明显是不够的。因此，在促进养老产业的发展上应该鼓励更多的社会力量进入养老服务业，既能满足老年人多层次需求，改善民生，又能激发市场活力，补上行业发展“短板”。

（二）监管依据缺乏

2.数据的风险：人工控制信息，系统可以修改原有的数据 ，比如公式的定义和修改之后的结果，如数据源的有意修改等。关于公式、虚假报告的生成、回归到正常公式、删除修订标志、审核员都非常困难。报告必须要保证它的正确性和准确性，这就需要审计师协调审计单位内部来完成最后的审计工作，就现在而言，审计工作虽然在不断地改进工作，但是由于信息技术发展过快，两者的发展状况并没有在同一条水平线上，另一方面，审计的工作人员自身的业务水平也各不相同，设计最后得出的结果就会实际情况出现偏差。风险也会增加。

3.2.4 上人梯外侧必须设剪刀撑，剪刀撑杆件与地面成45o至60o角，并自下而上连续设置，设置时与其他杆件的交叉点应互相连接，并应延伸到顶部大横杆上，剪刀撑搭接长度不少于1M，用3只扣件。上人梯外立面全部用安全网密封。

这次火灾给地方社会办养老机构的安全监管与安全发展敲响了警钟。因此，加强服务与监管，保证社会办养老事业健康、安全发展，是地方政府促进本地区社会办养老事业发展的重要部分。

二、地方社会办养老机构发展面临的主要问题

（二）明确监管依据和优化准入审批

做好统筹规划是地方政府发展养老事业的一个重要前提，它既有利于有序引导社会力量进入养老事业、兴办养老机构，也有利于后续的监管和规范。

但笔者在本文撰写的过程中，在对所在地的一些区县进行调研的过程中发现，统筹规划的缺乏以及市级规划的落地难是社会办养老机构发展中面临的一个突出问题。其中，一是由于用地等方面的限制，缺乏规划保障、民办养老服务设施取得划拨用地难等原因，社会办养老机构的成立被严重制约。二是规划实施难度较大，大部分区县尚未根据市里面文件要求制定详细的可操作性的规划实施方案，区县民政局感觉不便于管理，处于观望等待状态。

而对于一些社会资本而言，也希望能有一个统筹的规划，使一个地方对诸如民办养老机构拟建的数量、拟建的规模、拟选的地址等作出明确的规定，使他们能根据规划来更加科学地评估自己是否具备兴办的实力和条件，是否能达到兴办的标准，是否能实现预期的收益，既避免投资上的盲目性，避免投入资源的浪费，也防止后续因为政策的变化所可能产生的新的问题。

（2）温度一定时，ND钢和Corten钢2种钢材的无应力工况腐蚀速率随着浓度升高先升高再处于平缓，有应力工况腐蚀速率普遍高于无应力的，但是在20%浓度时腐蚀速率有所下降。

（四）加强社会办养老机构监管是促进养老事业安全发展的内在要求

按照笔者所在市政府办公厅《关于印发22件民生实事工作实施方案的通知》要求，今年计划新增城镇社区养老服务设施200个，继续推进以居家为基础、社区为依托、机构为补充，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系建设。2017年底前，全市将完成新增1000个城镇社区养老服务设施，满足老年人在生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等方面的需求，实现老年人住在家里，享受社会化养老服务的目标。

这些新的数据指标和发展目标的确立是对新形势下养老事业的发展所提出的具体要求。但笔者在前期的相关调研中发现，随着形势的发展，原有的监管措施较为笼统，可操作性不强，没有专门针对社会办养老机构管理相关的明确规定,也没有根据国家的办法制定和出台相应的管理细则，刚性监管依据缺失，监管难度较大。特别是对地方民政局等社会办养老机构的直接服务管理部门而言，由于刚性的监管依据不足，在服务管理的过程中，很难对接受管理的对象进行严格的监管，这就给一些民办养老机构逃避监管、甚至钻制度的“空子”留下了“空间”，从长远来看，不利于社会办养老事业发展的可持续。

（三）监管统筹协调难度大

一是建立完善工作协商制度。市河长办制定印发了《天津市河道水生态环境管理领导小组办公室工作制度》，形成了例会制度、联络员制度、报告工作制度等，建立起协调解决水生态环境日常管理问题的平台，及时、准确地掌握情况，协调处理了垃圾、排污、河道整治、绿化等由不同部门管理的水环境问题，比如与市市容园林委就中心城区河道沿岸市场管理、垃圾集中清运点等问题进行了协商，及时解决问题。

1.2.3 FS-LASIK 术前用4 g/L盐酸奥布卡因滴眼液表面麻醉，冲洗结膜囊，消毒，再次表面麻醉后将术眼置于VisuMax全飞秒激光屈光手术系统，显微镜下中心对位，负压吸引固定术眼，开启飞秒激光制瓣，蒂位置位于上方，角膜瓣厚度为110 μm，直径为7.9 mm，随后通过WaveLight EX400准分子激光系统行角膜屈光切削。术毕使用平衡盐液冲洗去除层间碎屑，复位角膜瓣。术后用药：左氧氟沙星滴眼液连续点眼1周，4次/d；0.1%氟米龙滴眼液点眼1个月，第1周4次/d，后改为3次/d；人工泪液点眼2个月，4次/d。

作为一家百年历史的德企，面对汽车行业当下电动化、网联化、智能化及共享化的发展趋势，博泽也在中国不断寻求新的发展机遇。“太仓新工厂不仅是博泽在亚洲最大的生产基地，也是公司全球5大标杆工厂之一。该工厂的建立充分体现了博泽集团对中国业务发展前景的看好，以及对中国市场的承诺。”负责博泽集团全球生产管理的首席技术官施博格在开业典礼上讲道。

这种联动监管机制的缺乏也给一些民办养老机构的发展增加了压力。一些本可以整合的安全项目、安全工作被分散，民办养老机构常常疲于应对各种各样的检查事项，造成了人力、物力的消耗，增加了管理和运行的成本。而这些成本最终要么分解到老人身上，要么被民办养老机构以各种方式替换，最终对机构的安全发展造成威胁。

（四）日常管理服务不到位

3.艾滋病期：为感染HIV后的终末阶段。患者CD4+T淋巴细胞计数多＜200个/μL，血浆病毒载量明显升高。此期主要临床表现为HIV相关症状、体征及各种机会性感染和肿瘤。

促进社会办养老机构的良性、健康发展还离不开日常的服务与管理。但在实际管理服务中，“证”与“照”的分离，使得一些养老机构虽未达到民政部门规定的行政许可资格，但只要办理了营业执照，就具有一定的合法资格，民政部门没有取缔等相应的执法条件，而且多数情况下，出于稳定的需要，往往睁只眼闭只眼，给监管留下较大的隐患。

同时，由于养老机构的严重不足，社会需求缺口大，且社会办养老机构矛盾多、管理服务的难度大，一些部门和社区出于怕接触矛盾和多一事不如少一事的心态，服务积极性也不够。

三、促进社会办养老机构发展的建议

（一）注重规划发展

地方人民政府应当根据经济社会发展、人口老龄化和养老服务的需求状况，制定养老机构发展规划，并纳入当地经济社会发展规划，对基层提供更具体、更具可操作性的规划细则出台，以指导具体的规划发展工作。如厦门市就把社会办养老机构的项目选址纳入其养老事业发展“十三五”规划之中，规划在“十三五”期间，将确定新增养老机构设施项目选址20处，可建设养老床位约10000床。[1]

由于缺乏统一的监管办法，未明确各部门的监管职责，在实际监管过程中，与社会办养老机构有关的各部门都是依据各自的相关法律法规和职能职责进行监管，除非是有区县统一组织的专项整治行动，否则平日都是各自为政，作为主管部门，区县民政局没有法定的统筹协调职能，没有形成综合监管的联动机制，监管达不到应有的效果。

传统的考试形式单一，学生和老师准备的单一枯燥，而且内容具有片面性，不能将学生和老师的积极性和创造性体现出来，尤其是学生。现如今更多地提倡“创新教学”，因此，闭卷考试再也不作为评定成绩的唯一方法，对于考试的评定应能充分体现学生多方面的能力。例如可将试题可以分成两个部分：一部分是基础知识，应在规定时间内完成；而另一部分则是一些较为实用性的开放性试题。通过这两部分的试题不仅能考查学生理论的综合知识能力，还能在开放性试题中挖掘学生的潜力。

（一）统筹规划落地难

针对养老产业“投资大、周期长、见效慢”的特点和民办养老院运营成本居高不下的现状，政府应当加大对民办养老院的支持力度[2]。首先是要明确和细化监管的法律、法规及相关的规章制度。特别是在全面推进依法治国的背景下，更加明细化的监管依据对保护社会办养老机构和老人的利益有着更加重要的作用和意义。

“安全”是社会发展的基本前提，国家“发展”的目的是为了人民的生命和财产权能够得到更好的保障。一个更加安全的环境是社会中各行各业发展的有力保障。养老事业的发展同样如此。2015年5月25日，河南省鲁山县城西琴台办事处三里河村的一个老年康复中心发生特大火灾事故，造成39人死亡、6人受伤，过火面积745．8平方米，直接经济损失2064.5万元。据相关报道，事故的直接原因是康乐园老年公寓不能自理区电器线路接触不良发热，高温引燃周围的电线绝缘层、聚苯乙烯泡沫、吊顶木龙骨等易燃可燃材料，造成火灾。间接原因是康乐园老年公寓违规建设运营，管理不规范，安全隐患长期存在；地方民政部门违规审批许可，行业监管不到位；地方公安消防部门落实消防法规政策不到位，消防监管不力；地方国土、规划、建设部门执法监督工作不力，履行职责不到位；地方政府安全生产属地责任落实不到位。

同时，还应该对现行的准入审批进行优化。在严格规范的前提下，从审批的流程、审批的内容、审批的环节、审批的时限等等方面着手，为兴办单位或个人提供更加便捷、更加人性化的服务，提高准入审批的效率，免除其后顾之忧。

（三）加强综合整治和加大政策扶持力度

以“整治一批、促进一批、提升一批”，切实加强对养老机构的监督管理，对未经行政许可的社会办养老机构安全隐患实施分类整治，对拒不整改的，要予以取缔。同时要加大政策扶持力度，对积极进行整改的，要协助其尽快取得行政许可，对各方面做得好的，对其提档升级。

如陕西省为规范民办养老机构的管理，提高标准化、专业化水平，切实维护老年人的合法权益，促进养老服务业健康、有序发展，在全省范围内全面推行民办养老机构等级评定。为此，陕西省民政厅下发了《关于在全省民办养老机构进行等级评定的通知》，采取以奖代补的办法，对评为一级院、二级院的机构给予奖励。同时规定各市民政部门组织人员对提出申请的民办养老机构，按照《陕西省社会福利机构等级评定标准》逐项进行检查审核，并将拟评定的机构和等级在公共媒体上进行公示。

每环分单双号孔对称进行施钻注浆，单号孔采取定量定压相结合方式，当注浆量达到设计值或注浆压力达到设计值且注浆量达到设计值80%时，为注浆结束标准；双号孔采取定压方式，注浆压力达到设计值时作为注浆结束标准；注浆过程中漏浆严重，不得不停止注浆时，但要详细记录，以便采取补救措施[3]。

（四）强化日常管理和推动规范服务

各级民政部门要会同有关部门加强对社会办养老机构的日常监督管理，建立完善相关政策措施。进一步明确社会办养老机构工作流程、规章制度及岗位职责，健全考核机制，优化管理服务等。

同时要将日常工作与安全服务管理紧密结合，让民办养老机构能够真正感受到被服务管理的好处。完善沟通协调机制，保证安全隐患等问题及时、有效沟通。充分发挥基层党组织、网格的纽带优势，积极开展各种公益服务活动，强化“安全典范”的示范作用，消除服务对象怕担责的矛盾心理和畏难情绪，督促其积极履行承担社会责任。工作方式上，在邀请专家指导、召开座谈会等传统方式中，借助微信等现代信息技术的运用，保证职能部门业务沟通的效果和指导质量。

进入2018年以来，受房地产调控加码、消费需求低迷等影响，厨电行业的高速增长态势戛然而止，整体呈现下滑态势。在大环境不佳的情势下，海尔厨电却实现了连续十一个月的逆势增长。

综上，促进养老服务体系稳步发展，地方政府应该从宏观管理、政策指导、养老服务机构设置规划、辅导培训等方面提供多方面服务，真正落实国家对养老事业发展的一系列优惠政策。要通过建立公开、平等、规范的准入制度，鼓励社会力量以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老机构，形成层次多样、竞争有序、监管有力的社会养老服务格局。同时要完善服务措施，坚持政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，主动为民办养老服务机构提供政策宣传、业务指导等服务，增强投资者发展养老服务机构的信心，并认真落实监管责任，定期对民办服务机构开展安全检查，严格要求民办养老服务机构规范化运营。尽快制定新形势下相关的政策和法规，使政府或民间的养老产业在大发展中有章可循，有法可依，满足日益增长的社会养老服务需求。[3]

[1]鼓励社会力量兴办养老机构，http://news.163.com/17/ 0405/12/CH8OT6QM000187VG.html.

[2]赵佳寅.民办养老机构运营的困境与对策[J].社会科学战线，2016年1月，266-270页.

[3]魏婷.社会办养老还需多管齐下[N].兰州日报，2015年4月7日.

作者：中共重庆市委党校应急培训中心副教授

责任编辑：粟超