现行土地流转制度、模式与农村养老保障制度建立的适应性分析

□张燕

现行土地流转制度、模式与农村养老保障制度建立的适应性分析

□张燕

一、现行土地流转制度与农村养老保障制度建立的适应性分析

我国农村现行的土地制度，主要是贯彻执行国家第二轮土地使用权延包“30年不变”的家庭联产承包责任制的政策。这一政策是改革开放初期第一轮家庭联产承包责任制的延续。现行土地流转制度由于自身制度缺陷的存在，使得它与农村养老保障制度的建立不相适应，或者说在一定程度上阻碍了农村养老保障制度的建立。农村土地流转的体制性障碍如下：

（一）土地所有权实现形式不完善

一是在现有的制度框架下，城市土地为国有，是资产，有等级、有价格、有完善的流转办法和体系，有比较成熟和较为完整的一、二级市场，在较大程度上保证了所有权的实现；反之，农村土地只强调其资源属性，抹杀了资产属性，实质上是剥夺了农民的财产权利。土地不评级、不估价，土地价格难以确定，其所有权难以充分实现，农民难以从土地流转中获得持久而丰厚的收益。

二是理论上农村土地属于集体所有就是村社两级所有，实际上目前绝大多数的土地为社里所有。由此出现了社一级不行使所有权，却拥有实际上的所有权，受这种所有制的制约，土地流转只能在社内集体成员之间进行才有现实可能。

同时，由于目前我国大部分区县和乡镇尚未建立农村土地流转的管理机构和市场化的中介组织，农村土地流转市场体系缺位，导致农村土地流转基本上处于被动阶段，转出和转入需求的信息不对称，使承包经营权流转仅仅局限于小范围、小规模和短期行为。而农村养老保障制度的建立需要农民拥有稳定的收入作为基金来源，农村土地所有权实现形式的不完善，不利于土地流转市场化，阻碍了农民通过土地流转而增加收入，因而阻碍了农村养老保障的完善。

（二）相关收入分配政策不完善削弱了农村土地流转的动力

由于缺乏市场机制和法律法规调整利益分配关系，农地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现，极大地影响了农地流转的积极性。

一是缺乏土地流转收益管理办法。从原则上讲，出租土地的收益，除将基本土地种植费补偿和农户作为出租土地的收益外，其余部分都由村社统筹用于基础设施建设和少量的村民福利事业。但目前我国大多数地区，没有建立专门的土地收益分配管理制度，而由村委会决定开支，缺乏透明度和民主监管。

二是土地流转价格测算不科学、差异大，农民受益偏低。目前，农村土地流转地价是流转双方协商确定，没有明确的参考依据和规范的价格估算标准。而土地使用权流转以极低的价格入市，致使大量农村集体土地使用权流转呈隐形交易，引发了地价管理的失控。又因为没有土地流转评估标准和机构，在确定土地流转价格时，往往只确定了农户土地种植的收益部分，未考虑土地的级差地租部分，级差地租就成了承租人的收益，农户没有分享。

三是未制定农村集体土地流转税收政策。这一方面可以增加财政收入，另一方面国家可以通过税收杠杆对土地流转进行调整。

（三）农地交易制度的不完善不规范抬高了农村土地交易的门槛

一是缺乏大规模、高速度的土地流转市场。一方面，一级市场（集体经济组织和农民之间）不完整，在较大程度上仍是一种行政式的平均分配土地方式；另一方面是二级市场（承包农户之间）几乎不存在。

二是渠道不畅、交易范围窄，成交可能性小。土地集体所有的性质制约了土地流转的范围，因为农户只能在村内流转，不能跨区域流转和跨所有制流转。

三是交易组织匮乏，交易不规范、成本高，存在安全隐患。

（四）二元分割的户籍制度使农民对土地“弃之不愿，用之无心”

现行户籍制度虽然已经放宽，但依附在户籍上的其他不平等的教育、就业、公共服务、社会保障、税收等一系列城乡二元制度没有改变，使农民不敢轻易弃土离乡。如果这些城乡二元制度不突破，将进一步束缚农村的土地流转，农村土地使用权流转更难以实现新跨越。

（五）农村社会保障制度的缺位难以解除农民的后顾之忧

农村土地承包经营权是目前我国土地公有制条件下农民赖以生存和就业最基本的保障。作为农民保命田的土地能否流动，条件有三：一是土地的保命性是否弱化；二是农民的就业渠道是否已经多元化和稳定化；三是在上述两个问题未解决的条件下，土地流转价格是否足以解决农民的社会保障问题。目前，第一个标准难以满足，在各级财力有限，城镇社会保障尚未健全的背景下，土地仍是农民安身立命之本。第二个标准难以满足，除了土地之外，农民就业的渠道还不多，就业岗位还不太稳定。土地还必须是就业的载体。第三个条件也不成立，只有在农民将土地流转出去所得收入足以保证农民创业和社会保障，农民才会愿意流转土地。但目前土地流转的价格难以帮助农民建立起社会保障，从而制约了土地大规模的流转。

可见，土地流转通畅与否与农村养老保障制度的建立是相辅相成的。完善、高效的土地流转制度是农村养老保障制度的保证，而完善的养老保障又是土地流转通畅的前提。只有同时注重这两个方面的制度建设才能使之共同和谐发展。

二、现行土地流转模式与农村养老保障制度建立的适应性分析

（一）分散流转的主要模式

1.出租。出租的发展经历了两个阶段，第一个阶段是自发的出租，大多出租给亲戚或朋友或本村的农民；第二个阶段的出租是在自发出租的基础上，产生了中介组织。有三种形式：有偿、无偿或倒贴（补偿）出租。前两种形式是主要的，第三种形式主要存在于非农产业发达、农业比较收益低下甚至亏损的地方。

2.转包。转包是承包权的转让，而不是使用权的转让。转包不同于转让，转包中的承包人除了向转包者交纳一定数量的补偿外，还必须按土地份额承担农业税费、集体提留等。

3.互换经营。

分散流转的优点：

①挽救了大量有可能被撂荒的土地。

②灵活性强，涉及的关系简单，一般只涉及转出方和转入方，流转期限的约定可长可短，双方容易达成一致。

③完全出于农户的自发行为，政府节省了大量的行政成本。

分散流转的弊端：

①土地的利用效益不高。由于土地零星分散，不利于土地流入户进行规模化生产与产业结构的调整，一般土地流转后仍将土地用于粮油等传统农业生产，土地的利用效益不高。

②不利于土地肥力的保持。由于实际中流转双方通常以口头约定，期限不确定，不利于土地肥力的长期投入。

③有可能出现扯皮纠纷。流转时以口头约定，加之有的农户长期外出，土地流转多年后地界变得模糊不清，平时并不关心土地问题，但是如果一旦有公司介入征租土地时，可能会因为收益权属问题而扯皮。

④土地转出方的农户收益低，土地流转出去后，土地的经营利益与转出方关联度不高，农民的积极性也不高。

这种分散流转的模式不利于农村养老保障制度的建设，因为一方面，这种分散的土地流转往往不能组成具有一定规模的企业，所以农民土地流转之后并不能在当地就业，只有到城市从事自己不熟悉的行业，或在家照顾老小，造成了劳动力资源的浪费。另一方面，它不能为其提供稳定的可持续的资金来源，即使能提供，也是数额极少的，这必然会导致农民日后的社会养老所得不能维持其基本生活。这种社会养老保障是我们所不提倡的。

（二）集中流转的主要模式

1.股份合作制。继广东南海股份合作制的成功创新之后，股份合作制的土地流转也在我国的其他一些农区付诸实践，但是比较成功且持续发展的仍然主要局限在长江三角洲和珠江三角洲的一些大城市郊区的农村，并且分别在珠江三角洲和长江三角洲形成了各自的代表模式：南海模式和上海模式。

股份合作制的优点：

①激活了农地的社会保障功能。农民以土地的使用权入股，土地使用权转化为资本，农地的社会保障功能也由附着于土地的物权保障转变为土地股份合作制下的股份收益保障，这种建立在股份收益上的保障，使土地的流动性明显增强。

②具有较高的组织化程度，土地的效益可以实现最大化。承包经营权化实为虚打破了地界，公司可以连片开发，可以降低农业生产对天气条件的依赖，解决长期困扰农业发展的“靠天吃饭”问题，从而可以长期而较大地发挥土地的生产效益。随着公司积累的增加，农业生产的科技化水平将逐步提高，发展后劲足。

③实现了土地所有权和使用权的稳定分离。股份合作组织统一集中行使土地处置权，向市场供给土地，统一进行土地资产经营性投资，统一集中收取地租或土地使用费，为土地资源在合作组织内部以及和合作组织之间大规模、高起点的流转以及规模经营效益的获取创造了条件。实现了土地的企业化管理和市场化经营。

④农民生产积极性高。由于农民既是劳动者又是股东，自己给自己打工，具有较强的责任心，对工人的管理难度降低。

股份合作制的弊端：

①融资难，发展慢。农民以土地经营权入股，现金在股份中占的比例不大。而农民土地承包经营权为主要资产入股建立的公司，没有谁愿意甘冒风险给它们贷款，公司融资难，只能靠积累滚动发展，所以发展速度缓慢。

②经营决策面临难题。按《公司法》规定，公司的经营决策应由股东大会表决决定。但是当地农民往往对市场和现代农业技术不甚了解，叫他们来决策，简直就是问道于盲。因此公司的经营决策要冒较大的风险，而相关的农业保险机制尚未建立。

③法律瓶颈。按《公司法》规定，试验中的股份制模式面临股东人数、现金出资额、融资抵押担保等制约。

采用股份合作制的土地流转方式有利于农村养老保障制度的建设，因为这种模式使得农民与公司的利益挂钩，一方面，可以就地解决农民的就业问题，企业按照《劳动法》的规定，应该给他们缴纳部分社会保障费；另一方面，通过股份合作，依据市场经营土地，农民会有较高的股权收益，可以从中拿出一部分缴纳社保费。因此，在土地流转出去的同时可以将农村的养老保障体系建立起来。

2.集体农场模式：南街村模式。

河南的南街村和江苏的华西村基本上都属于集体经营、高福利的模式。以南街村为例来说明这种模式。南街村的具体做法是：①逐步收回那些村民不愿耕种的承包土地，实行集体规模经营。并逐步实现了水利化、机械化，粮食的产量迅速提高。②实行工资加福利的分配制度。目前工资和福利的比例是3∶7，本村村民最高的月工资也仅有250元，村民享受着十几项的福利。包括生活消费品、住房、家用电器、孩子上学、文化娱乐、医疗、保险、养老费等。南街现有26个企业，都是以食品加工如方便面厂、食品厂、啤酒厂为龙头，形成了成熟的产业链。

集体农场的适用范围：①必须有甘于奉献的能人。②农业产业化、农村工业化的支撑。③农民对土地的依赖程度较小。建立集体农场应当注意：建立完善的监督机制；建立完善的竞争机制；建立完善的领导者培育机制。

集体农场模式实行的是低工资高福利的分配制度，所以当地农民会得到很好的保障，但是这种保障太过于重视公平而忽略了效率。

3.“四荒”地拍卖。

“四荒”拍卖由山西吕梁地区首创。所谓“四荒”，是指农村的荒山、荒坡、荒湖、荒滩，这些山坡湖滩的所有者是村集体。山西吕梁的做法主要是：一是政府给予资金扶持。山西省对符合以“四荒”资源为主要依托，以承包、购买、租赁等形式治理开发“四荒”地面积在500亩以上，从事农、林、牧、水开发的企业、集体或农户，都将得到政府的资金扶持。二是把四荒拍卖和水土保持相结合。

“四荒”地使用权拍卖的优势：①“简单”，转向规模经营的方式最为简单，交易成本也最为低廉。②“稳定”，依据市场等价交换原则进行，使用权的获得具有较强的法律效应。③“高效”，明确了治理的责、权、利，提高了造林成活率和保存率；同时还有利于投资主体的多元化、林业科学技术的推广和应用以及林业经营方式由粗放经营向集约经营的转变。

“四荒”拍卖的模式主要适用于人均土地资源相对丰富并拥有荒地资源的地区。应注意的问题：拍卖过程的公开化；拍卖程序和管理的规范化。要有专门的“四荒”拍卖的地方性法规，拍卖工作要依法行事并由专门的土地管理所负责；管理的规范化，要把“四荒”拍卖与农田建设和通道绿化建设结合起来，做到全盘考虑，统一规划。

“四荒”地拍卖的资金应该归集体所有，所以“集体”可以将其中的一部分或全部拿出来作为农村社会养老基金的资金来源。

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作者：中共重庆市委党校经济管理研究部副教授

责任编辑：马健