关于民用无人机空域管理的研究

章玄+罗明

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2017.30.135

摘 要：空域是具有国家属性的重要资源，伴随着无人机技术应用范围从军事领域拓展到民用市场，其稀缺性日益凸现。本文通过对发达国家无人机空域管理监管政策和措施的比较分析，阐述了我国民用无人机空域管理亟待解决的几个问题，从技术、管理和政策三个方面，提出了确保空域内民用无人机安全飞行的一些设想和管制方法。

关键词：无人机 空域管理 监管政策

中图分类号：V355；U445 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）10（c）-0135-03

空域是具有国家属性的一种公共资源，也是每个国家的重要战略资源之一。伴随着通用航空和无人机产业的迅猛发展，看似广袤的天空变得越来越拥挤了，有效开发、合理利用有限的空域资源是其必然趋势。如何构建并完善具有我国特色的空域管制的法律、法规体系来确立国家主权、安全、秩序和效益为主的立法价值观以及处理好空域管制活动中所涉及到的各种社会关系，是当前空域管理体制改革空域的重点。

微电子、微纳米、微机电以及航空航天等高新产业及技术的日趋成熟，为民用无人机产业发展奠定了坚实的技术基础，无人机的应用范围从军事领域拓展到地质探测、测绘、灾害监测、边境监控、电力线路监测、反恐和毒品种植监测等许多民用范畴，应用领域日益广泛，飞行活动也日益频繁。但由于我国民用无人机行业标准和管理规范的缺失，民用无人机各种违规飞行现象也随之而来，飞行空域管制在法律、法规和制度层面也暴露出许多缺项急需补充和完善。本文以民用无人机空域运行环境为切入点，研究如何更好地加强民用无人机飞行空域管制。

1 国内外无人机空域管理比较

虽然无人机功能和应用早已被各国所重视，但是无人机在民用领域的发展起步相对较晚，所以关于民用无人机的监管规则大都处于起步阶段、探索之中。采取什么样的监管政策和措施，加强无人机飞行的空域管理，确保无人机安全飞行，迄今仍是各个国家无人机空域管理的关键问题所在。

在美国，美国联邦航空局（FAA）首部专门针对小型无人机的管理规则《Part 107》在2016年8月底正式生效，从而意味着所有在美国领土内的民用无人机，都需要按照《Part 107》的要求在FAA的管理下飞行。必须确保民用无人机的重量低于25kg，飞行的高度不超过120m，飞行时速最大也不得超过每小时100英里；同时，民用无人机不得飞越敏感地区和设施，不得飞进机场附近，不得干扰其他飞行器等。且这些规定仅限于个人进行的消费级无人机飞行，其他所有的商用无人机飞行未经申报批准均属违法。

在德国，德国《航空管理法》规定，所有重量超过5kg的飞行器都必须持有许可证才能飞行。在其2017年4月7日起正式实施的、关于无人驾驶飞行设备的最新的管理规定中规定，带有照相、录像等拍摄功能的飞机，不得在未经当事人同意的情况下拍摄个人或其私人领域，进一步严格了民用无人机的使用管理，改善了对隐私权的保护。该最新管理规定的核心内容重点强调了4个方面：（1）牌照制。所有重量超过250g的飞行器都必须在醒目位置上标注其所有人的姓名以及住址；（2）驾照制。飞行器操作者必须持有有效无人机驾照，也就是必须具备必要的飞行理论知识和实际操控能力；（3）飞行许可制。必须申请并获得许可才允许在户外飞行；（4）特定敏感区域禁飞制。包括禁止在警察、安全机构或组织执行任务区域内飞行；禁止在人群聚集区和灾难发生地区域内飞行；禁止在工业设施附近飞行；禁止在监狱附近飞行；禁止在军事设施区域飞行；禁止在发电站附近飞行等。

而在日本，为加强反恐和禁止无人机在重要设施以及禁区上空飞行，日本国会参议院2015年9月通过了《航空修正法案》，2016年3月通过了《无人机管制法》。在《无人机管制法》中，无人机不仅禁止在首相官邸、天皇皇宫、外国政要下榻地酒店及重要工业设施、军事基地等禁飞区域上空飞行，也禁止未经许可在影响航空安全、人口住宅集中区域的上空和集会、展览会等人员密集区域的上空飞行；同时，授予警方视情况摧毁可疑无人机的权力。日本东京大都会警察局还为一些重要的场所配备了一种“捕猎”的无人机，可直接捕获、击落非法飞行的无人机，非法飞行的无人机操作员将面临着数百万日元的罚款。

就民用无人机的空域管理问题，2003年01月10日，为促进通用航空事业的发展，规范通用航空飞行活动，保证飞行安全，国务院和中央军委联合发布了《通用航空飞行管制条例》；2014年，民航局推出《低空空域使用管理规定（试行）》征求意见稿，标志着我国低空空域改革进入关键时期，对打开无人机市场具有重大意义；2016年6月，民航局出台了《轻小无人机运行规定（试行）》（以下簡称《运行规定》），强调以大数据和“互联网+”为依托，细化分类，对低、慢、小无人机运行实施放管结合的差异化管理，以进一步维护轻小型无人机的飞行秩序，确保运行安全。在《运行规定》中制定了一些确保飞行安全的规定，如无人机驾驶员不得在酒后、药物作用下操纵和架设飞行器、禁止鲁莽飞行等；也有一些技术规范，如无人机必须具有有效的空地信号链路、机身上需注明个人信息等。

我国在民用无人机安全飞行和空域管制方面，正在进行着积极而有效的探索和改革。总体来说，我国迄今尚未形成完整的民用无人机空域管理规章和管理体系，已出台的管理制度和办法，大都是临时性、指导性的规定和补救措施。民用无人机空域管理政策与法规的缺失和管理的不到位，已成为制约民用无人机市场发展的一大瓶颈。

2 加强无人机空域管理亟待解决的几个问题

首先，由于无人机产业发展迅速，飞行安全问题不断加剧，航空产业发展倒逼空域管理体制深化改革的趋势正在逐渐显现。

今年8月，国家民航局运输公司出台了《民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动管理办法》（征求意见稿），征求民航各地区管理局、监管局，及民用无人机相关单位和社会大众意见。国家民用航空法律体系中的最高法、《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《航空法》）中，无人机飞行被划分到通用航空飞行类别，而在《航空法》中，也仅有第十部分对通用航空飞行管理有原则性的规定。也就是说，现有的无人机管理法规制定在《航空法》）中很难找到具体的法律条文支持；更何况当今无人机的应用范畴实际上已远远超过通用航空范畴，所以即使是参照现行的通用航空相关规定，类比制定的无人机空域管理法规也很难满足其发展需求。endprint

其次，在我国现今的民用航空管理体制下，民用无人机的管理是参照有人机的管理执行的，大体可分为飞行标准管理、航空器适航审定管理、市场运营管理和空中交通管理四大类，作用上类似于德国的“四制”。对于前三类，民用无人机参照有人机的管理，大都制定有一些比较完备的法规、制度或正在建立和完善相关的法规、制度，具体如下。

（1）针对飞行标准，国家民航局飞标司已经发布了《轻小无人机运行管理规定（试行）》和《民用无人机驾驶员管理规定》等，要求无人飞行器操作者必须经过相关培训并持有有效无人机驾照，必须具备必要的飞行理论知识和实际操控能力。

（2）针对航空器的适航问题，涉及无人飞行器的设计和生产标准，国家民航局适航司已发布了《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》和《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，规定无人机要实名制登记，这与国际通行的牌照制作用类似；同时，要取得适航证，要根据2009年发布的《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》办理特许飞行许可证，还要取得无线电台使用许可证等。

（3）针对市场管理，根据《航空法》第147条规定，使用无人机从事经营性通用航空经营活动必须取得通用航空经营许可证。

在无人机飞行的空中交通管理方面，国内目前仅有一部《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》，无论是《航空法》《中华人民共和国飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》还是《民用航空空中交通管理规则》，都没有专门针对无人机制订飞行管制和空中交通管理相关规定，难以适应飞速发展的无人机空域管理现状的要求。

最后，民用无人机飞行安全问题日益严峻，空管、空防法规缺失，漏洞颇多。

空防、空管是一个国家空域资源安全防护和管理使用的两个侧面，空防负责监视空域情况，判断并处理违规飞行或非法侵入空域的航空器事件；空管分工则负责对所辖空域内航空器的飞行活动进行统一管理控制，确保空域的运行安全、经济和有序。二者相对独立又相互渗透、相互依托，密不可分。然而，我国针对无人机的空管、空防法规几乎是空白的。

3 加强无人机空域管理的建议与措施

发达国家民用无人机空域管理普遍强调满足三个基本原则，一是民用无人机的飞行活动不能干扰空域中其他航空器飞行的安全；二是无人机的飞行管制应该参照有人机的做法，基本达到一致；三是对管制人员而言，向无人机提供的空中交通管制服务是清晰、透明的。这些做法对加强我国无人机空域管理无疑具有重要的借鉴意义。

笔者认为，从民用无人机飞行的空域运行环境出发，确保空域内民用无人机安全飞行，可以借鉴发达国家民用无人机空域管理的做法，从技术、管理和政策三个方面来实现。

技术方面：一是要大力发展人工智能等相关技术，不断提升无人机的高智能程度，使得无人机具有较强的“感知与规避”的能力。正如有人航空器在飞行的过程中，能感知各种可能出现的威胁，及时地予以规避，确保自身的安全。对于无人机来说，应该根据其自身感知到的信息，对威胁飞行安全的状况和危险进行有效的规避，进一步确保其飞行的安全。对此，美国联邦航空局和英国民航局就有类似的规定，即不具备被感知和规避风险能力的无人机不被允许在划定区域内操纵人员的视距外飞行。二是要大力发展“电子围栏”等相关技术，限制和规定无人机的飞行区域。当无人机闯入“禁飞区”时，导航系统会自动锁死无人机，令其無法飞行并按指令降落或飞离。同时，中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA-China）推动的“云管控”系统也可以从一定程度上减少无人机的隐患，所有接入该系统的无人机飞行时的飞行轨迹、高度、速度等信息都能实时回传给空管部门并保留3个月以上。

管理方面：一要从无人机生产、销售、使用的源头上加强对无人机产业的管理，所有无人机产品要可追溯、可监控，一机一码，信息实时接入监管系统；二要加强无人机使用者和操作人员的管理，充分考虑无人机操作人员的飞行经验和培训情况，严格执行无人机操作人员资格许可制度，并建立类似于汽车行驶证、司机驾驶证式的无人飞行器分类、分型，操作人员分级的许可制度和年检、考核、扣分办法，规范民用无人器运营和使用的管理；三要分类划定空域，要明确哪些空域在什么条件下是允许无人机自由飞行的。很显然，完全限制和禁止所有空域的无人机飞行，或者是申报、申请手续过繁都不利于行业和社会的发展，疏导和规范管理才是正确的做法。

政策方面：要理顺无人机空域管理的上位法《中华人民共和国民用航空法》与运营类法规（飞行标准、航空器适航审定、市场管理和空中交通管理相关法规）、空管空防类法规之间的关系。进一步建立和健全相关的法律体系，并且根据无人机应用领域和实际情况进行规范管理。

参考文献

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