PPP 模式下公租房项目的VfM 定量评价

韦海民（副教授），王 曼

PPP 模式下公租房项目的VfM 定量评价

韦海民（副教授），王 曼

PPP模式应用到公租房项目不但可以有效增加公租房供给量，缓解政府财政压力，还可以提高资金使用效率，但若使用不当，可能会与降低债务、提高效率的初衷相悖，因此，对公租房项目进行VfM评价就显得尤为重要。在研究VfM定量评价方法和流程的基础上，构建较为详细的公租房PPP项目VfM定量评价模型，具体分析PSC和PPP的组成，并通过对比PSC与PPP值来判断公租房项目是否应该采用PPP模式。最后通过实际案例分析，验证VfM定量评价模型的可行性及适用性。

公租房；PPP模式；物有所值（VfM）；定量评价

一、引言

在2017年全国“两会”上，李克强总理在《政府工作报告》中指出“2017年我国要完成棚户区改造600万套，继续发展公租房”等重点工作。公租房项目是关系我国民生问题的重要工程，但其需求量大且建设所需资金量大，仅仅依靠政府财政拨款建设难以满足对资金的巨大需求，而PPP（Public-Private-Partnership）模式的引入可以有效解决公租房项目建设资金不足的问题。因此，财政部于2015年提出“运用PPP模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理”，鼓励社会资本参与到公租房的建设中来。PPP模式作为一种新型融资方式，得到了政府的大力支持，但不是所有的公租房项目都适合应用PPP模式，假若使用不当或者滥用，不但会造成不良资产的沉淀和政府债务的产生，还会降低资金使用效率，造成资源浪费，因此，需要引入一个客观合理的评判标准来判断是否采用PPP模式。目前，国际上常用物有所值（Value for Money，VfM）法来评判PPP模式是否能带来价值增值。

二、研究综述

20世纪90年代以来，VfM就成为PPP项目研究的焦点，英国、澳大利亚、美国、南非、中国香港等很多国家和地区都提出了各自的VfM定量评价框架和流程，如英国的《物有所值评价指南》、澳大利亚的《PSC操作指南》、中国香港的《PPP指南》等。不少学者对此课题也展开了深入研究。Cruz等（2012）指出，一些国家使用的PSC法过于依赖现有文献提到的确定性模型，为了提高计算的稳健性，作者建议使用蒙特卡洛模拟和贝叶斯网络模型来计算PSC。Shunso Tsukada（2015）指出，当前采用的公共部门标准（PSC）成本值和PPP成本值均没有考虑融资成本，故采用影子投标报价来改进当前的VfM方法，使其更直接地适用于PPP项目。

近几年，随着PPP项目在我国的大力推广，VfM评价法也成为国内学者讨论的热点。李佳嵘、王守清（2011）借鉴英国、澳大利亚等国家的实践经验，对PPP项目前期决策的应用流程进行了改进，以适应我国的国情，对我国PPP项目实践具有一定的指导意义。袁竞峰等（2012）对VfM的定性评价方法及PSC-LCC法进行了系统的阐述，提出了适合我国的VfM评估方法，并通过保障房项目验证了PSC体系的可行性。孙慧等（2009）详细介绍了物有所值理论并对国际上常用的两种方法——成本效益分析法和公共部门参照标准比较法进行了分析，介绍了其应用现状及研究前景，为我国VfM方法的应用提供了理论指导。彭为等（2014）对物有所值评价所包含的项目回报、社会福利、外部性、风险转移四项假设进行了深入分析，发现当前的VfM评价法对于PPP项目本身所带来的社会福利和外部性考虑不足，且忽略了项目在未来时期的可能收益。

综上，我国对VfM的研究尚处于理论层面，较少涉及定量评价的框架和流程方面，且公租房PPP项目的VfM定量评价研究涉及更少。因此，本文在借鉴国外VfM评价体系框架和国内学者对基础设施领域VfM评价的研究成果和经验的基础上，具体分析PSC组成、PPP组成以及风险调整问题，并构建一个完善的、适合我国公租房PPP项目的VfM定量评价模型。

三、VfM定量评价方法及流程

（一）VfM定量评价方法

VfM是PPP模式的核心理念，旨在通过比较PPP模式下的政府方净成本的现值（PPP）与传统模式下公共部门比较基准值（PSC），来判断采用PPP模式是否比采用传统模式更有价值。通过对资金价值的评估，优化投资决策、降低投资风险，有效控制建设成本，促进资源效率的最大化。VfM计算公式如下：

当VfM大于0时，说明PPP模式比传统采购模式更有价值，应采用PPP模式；当VfM小于0且通过实施方案调整仍未能使VfM大于0，说明PPP模式相比传统采购模式，不能提高效率且不能节约资源，应采用传统采购模式。在实际情况下，当PSC值与PPP值比较接近时，考虑到政府可以将部分风险转移给社会资本方，政府会倾向于选择PPP模式。

（二）VfM定量评价流程

在部分国家，PPP项目在招投标之前要进行PSC的分析和计算，在招投标时要求投标人按照PSC方法编制投标文件，并计算出投标价格，之后对比投标价格，两者之差即为VfM的量化表现形式。这种做法的好处是政府不必再编制PPP报价，直接通过竞争性投标实现VfM的最大化。而我国财政部出台的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中明确要求通过VfM评价和财政承受能力论证的项目才可进入项目准备阶段。因此，要实现VfM，就必须在项目识别阶段对PSC值和PPP值同时进行测算，在对两者进行比较后确定是否使用PPP模式，这种做法有利于政府在项目识别阶段就对项目进行把控，对不符合条件的项目进行实施方案调整或终止。通过VfM评价，可以有效提高PPP项目决策的效率和质量，减少资源浪费。VfM评价流程如图所示：

VfM定量评价流程图

四、公租房PPP项目的VfM定量评价模型构建

（一）PSC的组成与计算

PSC通常被称为“公共部门比较基准”，指在传统模式下，公共部门全生命周期成本的假设估计。它的目的是通过对比私人部门与公共部门提交的方案来为政府提供一个衡量VfM的量化依据。该方法综合考虑了服务质量、价格、时间、风险分担等因素。PSC包括初始PSC、竞争中立调整值和风险调整值三部分。

1.初始PSC。初始PSC是公共部门进行项目建设、运营维护等所花费的成本。对于公租房，其初始PSC包括建设净成本和运营维护净成本。

（1）建设净成本。在我国，公租房项目的建设用地一般实行行政划拨方式，对土地出让金不予考虑，因此，土地费用只包括实际征地费和拆迁补偿费。由于PSC是假设项目采用政府采购模式所发生的成本，所以建安费可根据历史数据或模拟项目应用估算法进行估算。市政公共设施费用一般包括城市基础设施配套费和基础设施建设费，但在传统模式下，公租房项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，因此城市基础设施配套费可不考虑。资本性收益指项目全生命周期内因转让、租赁或处置资产所获得的收益，因其可以抵消部分成本，所以在建设净成本中应予以扣除。实际中，如果建造成本数据搜集比较困难，可参照可行性研究报告中的项目投资估算进行确定。建设净成本具体构成见表1。综上，建设净成本的计算公式为：

表1 建设净成本构成

（2）运营维护净成本。公租房项目的运营维护净成本中，管理费用主要是物业管理费。由于公租房不同于一般的商品房，政府对部分住房物业费进行减免甚至全免，因此这部分减免或全免的物业费要由政府来承担。物业管理费可按当地物价部门核准的收费标准来估算。对于公租房，还包括租赁管理费，其收费标准一般有相应规定。第三方收入是通过向第三方收取资产或服务使用费而产生的收入，应从运营维护净成本中扣除。对于公租房来说，其第三方收入是用户所付租金，如配建商业用房和地下停车位等，第三方收入还应包括商业用房出租出售款和地下停车位的出租出售款。运营维护净成本具体构成见表2。因此，公租房运营维护净成本公式为：

2.竞争中立调整值。竞争中立是由于政府的公有制产生的政府业务竞争优势的价值。竞争中立调整值主要是采用政府传统投资运营方式比采用PPP模式实施项目少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。为了消除这种公有制带来的优势，提高私人部门参与PPP项目的积极性，公共部门比较基准中应扣除竞争中立调整值。

表2 运营维护净成本构成

传统模式下，政府的优势包括不缴纳社会资本需要缴纳的土地使用费和相关税费。公共租赁住房建设用地可以通过划拨、租赁、出让或政府以土地作价入股方式取得。若采用划拨方式，其土地使用费为零；采用租赁或出让方式，其土地使用费为社会资本所付租金或土地出让金金额；若实行政府以土地作价入股方式，该部分费用计入政府方建设净成本。值得注意的是，如果公租房建设用地采用出让或政府以土地作价入股等有偿方式取得，必然会导致社会资本方报价提高，与此同时，政府补贴以及使用者付费也会跟着上涨，因此，公租房建设用地的取得方式在决定前需要慎重考虑。

近几年，我国加大了对公租房在内的保障房税收优惠的力度，出台了各类税收优惠政策，如2007年出台的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，2008年出台的《关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》，2015年出台的《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》，同年又出台了《关于公共租赁住房税收优惠政策的通知》等。以上指导文件针对公租房提出了详细的税收优惠方法，通过总结可发现，公租房所涉及的增值税、房产税、印花税、土地使用税以及各项行政事业性收费和政府性基金均予以免征，因此，公租房项目相关税收费用为零。

3.风险调整值。公租房项目投资金额大且回收周期长，存在着众多的风险因素，而风险的发生会带来成本的增加，且这部分成本不可忽略，因此需要对风险进行全面量化。目前，我国PPP项目采用较多的风险量化方法是比例法，即按照PPP项目预计的建设运营成本的一定比例（不超过20%）确定风险成本，该方法简便易行，但计算结果较为粗糙且误差较大，适用于各项风险发生概率及风险损失值不可量化的项目。国外常用的风险量化方法为蒙特卡洛模拟，该方法是一种依据统计理论，利用计算机来研究风险发生概率或计算风险损失值的方法。该方法的优点是可以产生大量路径模拟情景，使计算结果更精确可靠，但需要大量的历史数据，其适用于风险发生概率及损失值均可量化的项目。除了要对风险进行量化，还需要将风险在政府部门与私人部门之间进行合理分摊。PSC中的风险分为自留风险和可转移风险，自留风险是指须由政府承担的风险，一般包括政策和法律法规等政府层面的风险；可转移风险指可以转移给私人部门的风险，一般包括项目融资、建设、运营等市场层面的风险。

（二）PPP值的组成与计算

PPP值是指“全生命周期内政府方净成本的现值”，即在PPP模式下，政府所需支付的费用。在澳大利亚、英国等部分国家的PPP项目中，VfM评价与招投标同时进行，因此，其PPP值可参照私人部门的投标报价确定。根据我国财政部出台的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，招投标发生在项目采购阶段，而VfM评价是在项目识别阶段，此时招投标还未进行，因此不能参照私人部门的投标报价来确定，需要政府部门根据拟定的项目实施方案自行测算PPP值。一般情况下，PPP值包括政府方建设运营净成本、自留风险值和其他成本。

1.政府方建设运营净成本。在PPP模式下，通过政府和社会资本合作，能够发挥政府和社会资本各自的优势，有效提高公租房服务质量和管理效率。实践中，公租房项目通常采用使用者付费或可行性缺口补助机制，因为公租房项目具有很强的公益性，其收费较低，项目公司很难通过单纯的使用者付费机制收回成本并获得合理收益。因此，在建设期，政府可以现金、固定资产或者土地作价入股方式进行成本投入（P1），在运营期，政府就公租房优惠价与市场价之间的差额部分向项目公司提供适当的补助（P2）。政府当年运营补贴支出数额可用下式表示：

式中：C1为项目全部建设成本；C2为年度运营成本；C3为当年使用者付费数额；r为合理利润率；i为年度折现率；k为财政运营补贴周期；n为折现年数。

同时，在公租房PPP项目中，政府拥有对资产的处置收益权，政府方建设运营维护净成本应扣除全生命周期内PPP项目公司转让、出租等资产处置行为所获得的资本性收益（P3）。因此，政府方建设运营净成本为：

2.自留风险。传统模式下，项目所有风险由政府承担；而在PPP模式下，为了使对风险最有控制力的一方承担相应风险，政府可将部分风险转移给社会资本方，而未转移给社会资本方的风险称为自留风险。在PPP项目采购中，政府和社会资本的风险分担是必须明确的事情。通过分析风险的发生概率和后果损失值，可以得出政府和社会资本方各自分担的风险价值，也更有利于准确估算项目采购的总价值。

3.其他成本。PPP项目中政府的其他成本主要包括政府承担的咨询服务成本和市场调研相关前期费用等。咨询服务成本包括建设项目专题研究、编制和评估项目建议书或者可行性研究报告，以及其他与建设项目前期工作有关的咨询服务收费。一般按照国家计委印发的关于《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》（计价格［1999］1283号）收取，其计取费用按建设项目估算投资额分档计算。

五、案例分析

“塞外安居新城”公租房项目位于呼和浩特市新城区塔利村。建设项目规划总用地面积为17.52公顷（约计262.8亩），其中建设用地面积13.1832公顷，代征道路用地面积2.3261公顷，代征绿地用地面积2.0107公顷。总建筑面积31.2135万平方米，其中：地上建筑面积26.1855万平方米，包括公租房20.5267万平方米，配套商业4.7981万平方米，公共配套0.8607万平方米，地下车库5.028万平方米。公租房总套数4256户，居住人数9364人。项目总投资估算约159099.17万元（含建设期利息），该公租房用地以17345.85万元的交易价获得。本项目的合作期为16年，包括建设期1年，运营期15年，可行性缺口补贴周期为11年。项目采取BOT（建设—运营—移交）运作方式，项目资本金确定为项目总投资额的40%，其中，社会资本与政府方出资代表——内蒙古保障性住房投资建设集团有限公司按60%、40%的股权比例成立项目公司和投入项目资本金，剩余总投资额的60%为银行贷款。本项目在建成投入使用5年后，可根据住户的意愿，按成本价向住户出售。合同期满后将PPP项目合同约定的项目资产及相关权利等无偿移交给政府方。

（一）PSC计算

1.初始PSC的计算。

（1）建设净成本包括政府方投入的现金、固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除全生命周期内因转让、租赁或处置资产所获得的收益。本项目投资估算为159099.17万元，设定全生命周期内转让、租赁或处置资产所获得的收益为投资估算的5%，最终确定的建设净成本=159099.17×（1-5%）=151144.21（万元）。

（2）运营成本主要包括物业费和财务费用。根据呼发改费字［2016］573号文件，呼和浩特新城区公租房物业服务费为1.5元/m2/月，经计算年物业费为369.48万元。财务费用中银行贷款利率按5.88%（取目前五年以上中长期贷款基准利率上浮20%）计算，按等额本息方式偿还，贷款期限按11年计算，得出年财务费用为12029.42万元。运营期其他费用量级较小，暂且不计。

（3）该项目第三方收入即使用者付费，包括公共租赁住房出租出售、配套商业用房出租、地下车位出租收入。参考新城区塔利公租房项目的租金标准，本项目租金按10.4元/m2/月计算。根据内蒙古自治区人民政府《关于进一步加强和完善城镇保障性住房建设和管理的意见》，公租房出售价格按照该地区同类别普通商品住房价格的70%确定为4500元/m2，5年后可出售比例暂按公租房总面积的50%计算。配套商业用房出租价格为1元/m2/天。地下停车位按500元/车位/年测算。初始PSC年费用明细如表3所示。

综上，将初始PSC年费用折现，折现率按照五年以上贷款基准利率上浮10%为5.39%计算，得到最终的初始PSC值为177763.38万元。

2.竞争中立费用的计算。竞争中立费用包括土地使用费和相关税费。该项目政府以土地作价入股的方式进行资本投入，不存在政府竞争优势，且公租房相关税费为0，因此竞争中立调整值为0元。

3.风险调整值的计算。风险调整值可分为可转移风险和自留风险，该自留风险与PPP值中的自留风险相差不大，因此两者可以忽略不计。由于缺乏完整的历史数据，本案例采用比例法计算可转移风险，可转移风险占项目总价值的比例取5%。因此，可转移风险值=159099.17×5%=7954.96万元。

综上：PSC值=初始PSC+竞争中立值+风险调整值

=177763.38+0+7954.96

=185718.34（万元）

（二）PPP计算

该项目资本金为项目总投资的40%，政府方出资项目资本金的40%以及以土地作价入股进行成本投入，其建设净成本=159099.17×40%×40%+17345.85=42801.72万元。在运营期，政府就公租房优惠价与市场价之间的差额部分向项目公司提供补助，按式（5）进行计算，其中：建设成本指社会资本方出资建设成本，应为项目总投资扣除政府方建设净成本的现值；根据财政部印发的财金［2015］21号文件，合理利润率取8%；折现率为5.39%；年运营维护成本主要指物业费，物业费和当年使用者付费如表3所示。经计算，运营期政府财政补贴现值为66890.11万元。全生命周期内政府转让、租赁或处置资产所获得的收益为投资估算的5%。因此，政府方建设运营净成本=42801.72+66890.11-159099.17×5%=101736.87万元。

表3 初始PSC年费用明细

其他成本主要为政府承担的前期咨询费用，按照国家计委印发的《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》（计价格［1999］1283号）收取，其计取费用按建设项目估算投资额分档计算，公租房项目所取费率为0.8，咨询费用计算为177.04万元。

综上：PPP值=政府方建设运营净成本+自留风险成本+其他成本

=101736.87+0+177.04

=101913.91（万元）

（三）VfM计算

VfM大于0，说明该项目适合采用PPP模式，通过使用PPP模式，能提高效率且节约资源。本案例风险转移比例（5%）取值较为保守，实际操作过程中VfM可能会更大。因此，该项目采用BOT模式，能实现物有所值。

六、结论

PPP模式一方面能够缓解政府财政压力，另一方面能够更加高效地管理进度、质量，分担部分风险，提高项目采购效率。但不是所有项目都适合采用PPP模式，需要在前期决策阶段通过VfM计算来判断采用PPP模式是否能带来物有所值。本文通过构建详细的公租房PPP项目VfM定量评价模型，为公租房PPP项目VfM评价提供量化分析，同时为政府采购决策提供科学合理的可量化依据，有利于促进资源利用最大化，更好地实现公租房项目建设运营的经济性、效率及效果。在此基础上，通过实际案例分析，计算相应的PSC值、PPP值及VfM量值，验证了所构建VfM定量评价模型的可行性及适用性。

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F293.3

A

1004-0994（2017）35-0060-6

陕西省社会科学基金项目（项目编号：09E003）；陕西省教育厅专项科研计划项目（项目编号：11JK0069）

作者单位：西安建筑科技大学管理学院，西安710055