对国有企业集团再授权经营的思考

杨鹏志+崔洁

摘要：我国在近几年不断进行深化国有企业改革，国有企业改革发展不断取得重大进展，随着国有企业集团的规模不断扩大，企业管理层级不断延伸，产业多元化程度不断提高，但企业集团的管理效率低下。基于目前国有企业集团的这种现状，通过对国有企业集团存在的问题进行分析，结合相关理论，对国有资产的再授权经营管理流程及模式进行探讨，提出建议，希望对企业集团国有资产的再授权经营有一定的借鉴意义。

关键词：国有企业集团；再授权经营

一、企业集团再授权经营基本概念

（一）企业集团再授权经营的定义

国有资产是国民共有的财产，其所有权归全体国民所有，全体国民委托国资管理机构进行管理，这是第一层的授权，但这次授权没有较为有效的监督，是某种意义上的全民所有，本文认为这次授权不能当成是真正意义上的授权；而第二层的授权是指国有资产管理部门代表全民将国有资产委托给企业集团、大型企业、国有控股公司或国有资产经营公司进行管理，并承担保值增值的责任，国资管理机构对国有资产进行监督管理，并对相关负责人进行考核，本文将这次授权理解为第一次的授权经营；随着不断扩大的国有企业集团规模，国有资产的管理出现效率低下的现状，国有企业集团为使企业更加适合市场化的步伐，对其下属企业进行授权经营，给企业更大的自主权，使其更好地迎接市场竞争中的挑战，这是第三层的授权经营，本文把这个层面的授权经营定义为企业集团的再授权经营。如图1所示：

（二）企业集团再授权经营的特点

在国有企业改革不断深化的过程中，对国有资产的管理也逐步尝试由原先的“管资产”变为“管资本”，企业集团的职能也在渐渐发生着转变，将会作为介于国资委与企业之间的中间层主体，发挥着运营国有资产的作用，企业集团通过委派管理人员、进行财务审计监督和实行重大事项报告制度的方式实现对其下属企业进行管理和监督，按照国资管理机构对企业的整体发展规划及产业布的要求，通过收购、兼并重组、投资、控股、参股、产权出让等运作方式，对国有资产的进行优化配置，达到规模经营，追求国有资产经营效益最大化；同时，企业集团在一定程度上减少了政府干预，使国资管理机构不能直接参与企业的经营管理，在企业与管理机构之间的起到了隔离带作用。

（三）企业集团再授权经营的目标

企业集团的再授权经营本质上说就是将权利下放，逐步放松对企业的直接干预，充分发挥企业的主观能动性，不断加强国有企业在经营管理上的自主性、使企业逐步摆脱行政束缚，走向市场，参与竞争，最终目的是将具有竞争性能力的国有企业推向市场，融于市场，参与市场竞争，创造价值。

二、国有企业集团再授权经营的前提

（一）产权需要明晰确定

当前，普遍认为在我国，发生市场交易的行为是有成本的，会涉及一定的交易费用。根据科斯定理：只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源配置的帕雷托最优。针对该情况而言，我国需要全面提升产权制度，明晰产权交易规则，降低交易费用，保证经济更有效地运行，而且，要想使产权真正做到自由流动，必须使产权主体变得明确，而且产权的边界也必须清晰。

（二）区分再授权经营主体的属性

本文将再授权经营企业属性分为资产经营主体与资本经营主体，企业集团再授权经营，其实就是将资产经营权或资本经营权授托专业化、专家化的经营者经营。所谓资产经营主体就是要经营资产负债表中资产一方的资产，换句话说就是对资产的经营，使用资产生产出新的资产，并通过销售新资产而获得利润。资产经营者需要依靠筹资来进行资产的经营，而只有当资产经营者所进行的资产经营活动符合债权人和出资人意愿时，才可获得资金进行资产的经营活动；而资本经营主体可以体现为资产负债表右方披露的负债及所有者权益，负债体现的是债权债务关系，所有者权益则体现的是与公司之间形成的股权关系。进行资产经营是以资产作为经营的对象，而资本经营主体是以出资者与接受投资主体之间的关系作为经营的对象，由于这种经营对象的不同，致使其经营活动的业务形式也不相同，通过经营活动所要达到的目标也会存在明显的差异，

（三）建立一套企业集团与被授权主体间的监督考核管理体系，确定授权经营的范围、权利、义务，建立科学合理的被授权企业绩效评价制度

为避免授权企业的经营者的背叛和逆向选择，通过对授权经营企业确定授权范围，明确权利义务，对其经营者进行有效约束。但对于国有企业集团，由于国有企业所担负的使命会有所不同，因此授予经营权的大小也会存在差异。对于面向市场的资产授权经营单位，可以制定相应的考核指标如利润、收入、安全来对其进行监督；对于科研型的单位，可以让其“自收自支+集团固定补贴”模式；对于政策扶贫的单位，可以相应的政策鼓励的方式；对于授权资本经营的单位，可引入有高水平的专业人才和专门的队伍进行公司经营管理，引入社会中介机构如律师事务所、评估机构、审计机构、证券公司等对其进行监督等等。

建立一套经营者业绩考核体系，要寻找一套与企业市场价值指标相匹配的企业会计指标作为衡量标准，对经营者业绩进行科学考核，使经营者的报酬与业绩挂钩。企业集团需要利用指标对被授权企业进行效绩评价考核，以提高经营管理水平，保证经营业绩。评价的指标要简单有效，对授权单位的评价重点在不仅仅体现在盈利能力、偿债能力，更重要的是看重资产运营水平和后续发展能力等方面。

三、国有企业集团授权经营存在的问题

（一）国有企业集团下属企业产权关系不明晰

国有企业在我国是全民所有的性质，因此在资产管理过程中会存在產权不清的现象，自2012年5月国务院颁布了《企业国有资产产权登记管理办法》以来，这些问题正逐步得到解决，但是目前，很多国有企业对产权管理工作仍然不够重视，有的单位则长期占有，使用着国有资产，有些单位认为资产是国家给的，办不办产权证无所谓，甚至逐步形成了单位就是国有资产（所有者）的错误认识，产权主体界定不清晰，责权利落实不到位，造成国企产权被随意占有，侵吞的现象常有发生。endprint

（二）授权企业会受企业集团的干预，且无法脱离行业主管部门的影响，资产授权行为不彻底，资本运营效率低下

企业集团下的下属企业究其本身仍是企业，理应不存在行政职能与行业管理职能，但在实践中，相当一部分授权经营公司还会受到集团企业或政府相应职能部门的指导，致使其运营资产或资本的专业能力却一直无法提高。此外，面对下属子企业数量较多，规模较大的情形，授权经营的企业集团也面临着授权方案的多元化，实施上会存在一定的困难。

（三）国有企业集团管理层级长，严重影响管理效率

企业集团的管理层级长，各级别管理者组成一个金字塔状结构，下级单位的信息经过筛选后一层一层的传达到最高决策者，而企业集团指令也是通过一级一级管理层传达至执行者，致使企业的代理成本、监督激励费用提高，管理效率低下。

四、国有企业集团对其下属企业授权管理流程及模式探讨

一般情况下，国有企业集团会授权下属企业自主经营都是出于企业集团无力承担继续支持该企业继续发展的要求或是由于少数股东方的要求，才会提出授权方案，允许企业自主经营。

对下属企业考虑是否要进行授权经营，应该判断其产权是否清晰，这样才可以更加有效地确立被授权主体的责任划分与承担方式，相应的考核监督管理才会更有效；要区分下属企业是资产经营者还是资本经营者，资本经营者相对于资产管理者会面临的更高的风险，如要对资本经营者进行授权管理，为了尽可能地降低这种风险，一是要利用中社会化的中介机构，对投资进行客观地分析；二是要聘用专业化和专家化的人才和人才队伍进行专门的投资运营，以提高投资效率，三是企业集团要制定好职责权限，明确权利义务，防止投资运营主体的道德风险。

具体流程如图2：

五、建议

（一）国有企业集团身份的转变，逐步会由资产经营向资本经营转化

国有企业集团是代表国资管理机构履行国有资产的管理工作，不仅需要对授权管理的资产承担保值增值的责任，还需要实现国有投资收益最大化；国有企业集团以产权关系为纽带，对下属企业的国有资产进行管理，不仅仅是对实物资产的经营，而且要利用资本运作，实现国有资产总价值量上的保值增值。

（二）集团企业要注重专业化人才的培养

公司制企业的发展是伴随着资本募集的社会化和市场化与公司经营管理的专业化和专家化而不断演进的，实际上它们两者是相辅相承的，资本募集越是社会化和市场化就越是要有专业的人才和专门的队伍进行公司经营管理，而公司越是有高水平的专业人才和专门的队伍进行公司经营管理，就越容易从社会或者市场募集资本。整个经济社会所形成的基本格局是，把社会所拥有的钱或者资源交由专业的人才经营，社会生产效率才能大大提高，这才是公司制企业的根本作用[1]。

身为企业集团要更加注意对人才的培养，要建立科学的人才使用机制，人才特别是高级管理人才，主要用待遇引人、事业留人；对于中级人才既要引进，又要有意识地从自身队伍中选拔培养；对于基础人才则立足于自身培养，培养出大批应用型人才，并给予锻炼机会往更高层次冲击。一个企业只有具有更多的高水平的专业人才队伍，企业的效率才可以大大地提高。

（三）建立和完善新型的企業领导层管理机制，建立高管人员个人责任制度

对授权企业在进行国有资产运营的时候，应该做好管理和控制工作，提高国有资产的流动性，提高国有资产在运营过程中的收益。企业集团制定完善的授权和运营机制是很有必要的，其可以实现国有资产的良性运转，促进我国市场经济的发展，通过完善国有资产的管理，促进国有资本运营的法制化建设，根据管人与管资产结合的方法，建立和完善新型的企业领导层管理机制，从而促进国有资产的有效运营。

应当充分利用现代法人治理结构的优势，对公司高管人员建立完善可行的责任追究制度，利用此来约束高管人员依法履行职责，减少国有资产流失的可能性。

参考文献：

[1]谢志华.国有资产授权经营体系：理论和框架[J].北京工商大学学报，2016.7.

（作者单位：杨鹏志 阳泉煤业（集团）有限责任公司财务部；崔洁 山西宏厦建筑工程有限公司）endprint