飞地经济运行机制及实现途径研究

周柯+谷洲洋

摘要：新经济时期产业转移的新特点和新趋向使得转移方和承接方的竞争更加复杂和激烈。协调双方利益关系实现其共赢是保持产业转移健康发展的关键，而飞地经济模式是实现双方利益均衡的最佳模式。飞地经济模式打破了传统产业转移模式的规模、内容、基础、利益目标，以双方政府为组织者，政府和企业多元管理，以互惠互利为利益共同点，通过建立两地政府和投资商三方合作机制、土地开发与建设过程中的利益平衡机制、招商及投资过程中的利益调整机制以及生态环境保护的补偿机制等多种利益协调机制，实现产业转移的可持续发展。

关键词：产业转移；飞地经济；运作机制

中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）10-0023-06

2008年国际金融危机爆发以来，世界经济进入了一个新的阶段，调结构转方式成为经济发展的主基调，由此产业转移也出现了许多新的特点，表现为转移方和承接方的利益博弈更加复杂，转移方和承接方的竞争更加激烈。在此背景下，如何协调好转移方和承接方的利益关系，实现双方共赢，是保持产业转移持续健康发展的关键。尤其是在“一带一路”战略下，如何适应变迁的形势，快速“走出去”“请进来”，紧抓机遇，促使转型发展，更是当前急需解决的问题。实践证明，飞地经济模式是实现转移方和承接方利益均衡的最佳途径，是“请进来”的诱鸟。本文试图在分析产业转移新特点的基础上，探讨飞地经济模式与传统产业转移模式的区别以及实现双方利益均衡的机理，并探讨在新的形势下如何构建利益协调机制，实现飞地经济发展。

一、新时期产业转移的特点

受国际金融危机的影响，当前世界经济进入了深度调整时期，无论是发达经济体，还是发展中经济体，都在着力调整经济结构和推进产业转型升级，由此使产业转移也呈现出一些新的特点和趋势，主要表现为两大趋向。

1.国际产业转移出现回归趋向

以美国为首的发达国家，在经济危机之后纷纷出台政策解决国内的经济社会问题，使得在海外的资本和技术出现回流趋势。比如，美国提出的“再工业化”以及号召“制造业回归”，正在或已经改写着全球产业转移的格局。尤其是到特朗普就任美国第45任总统，提出“让美国重返安全时代”“让美国人有工可做”和“让政府重新为人民服务”的三大治国政策框架，特别是提出“退出TPP、TTIP”的“贸易保护”收缩策略①，这些“逆全球化”政策对美国经济乃至全球经济产生了重大影响。欧盟、日本等国家也纷纷效仿美国的做法，大力推动实体经济回归。这些发达国家所出台的一系列政策无疑对资本的回流有着巨大的吸引力，而对转出资本有着巨大的阻止力。

2.国内产业转移出现逆转趋向

国内产业转移在新时期也出现了与初期完全不同的特点：逐渐以劳动密集型产业为主转向以技术密集型产业为主、以低附加值产业为主转向以高附加值产业为主、以传统产业为主转向以新兴产业为主、以制造业为主转向以第三产业为主、承接方由“高包容”承接转向有理性的承接。

产业转移初期，转出方多以利用承接方廉价而又丰富的劳动力资源、矿产资源、土地资源、环境资源等，利用承接方对资本和技术的低级饥渴症，解决转出地劳动力昂贵、市场狭小的矛盾，为过剩资本及技术寻找出路，转出的产业多是劳动密集型的、低附加值的传统产业。以中部地区的河南、湖南、江西、山西、安徽5省为例，产业转移初期，承接的产业不仅水平低、缺少特色，且高碳产业居多（见表1）。

表1中部5省初期承接发达地区转移的产业种类

地区承接产业河南石油加工、炼焦及核燃料加工；烟草制品；农副食品加工；造纸及纸制品；印刷业和记录媒介的复制；金属制品；皮革、毛皮、羽毛（绒）及其制造；金属制品；非金属矿采选。湖南烟草制品；石油加工、炼焦及核燃料加工业；农副食品加工业；印刷业和记录媒介的复制；电力、热力的生产和供应业；塑料制品；专用设备；电力机械及器材。江西石油加工、炼焦及核燃料加工；烟草制造；仪器仪表及文化办公用机械；交通运输设备；电力机械及器材。山西石油加工、炼焦及核燃料加工；烟草制品；农副食品加工；煤炭开采和洗选业；化学原料及化工制品；橡胶制品；木材加工及木、竹、藤、棕、草制造。安徽烟草制品；石油加工、炼焦及核燃料加工；煤炭开采及洗选业；化学原料及化工制品；造纸业及纸制品；印刷业和记录媒介的复制；仪器仪表及文化办公用机械；交通运输设备、专用设备；通信设备、计算机及其他电子设备；橡胶制品；电力机械及器材；通用设备；金属制品。

由于承接方急于解决经济发展中的技术和资本短缺问题，对转移过来的产业饥不择食，在这样的背景下，转移方不仅从产业转移中获得大量利润，而且还把环境污染、生态损害等负担转嫁给承接方。比如，近年来各地普遍出现的难以治理的雾霾天气，很大程度上是由于工业生产中的废气排放造成的，遇到重大活动时上天眷顾的些许蓝天白云，多是由于强制关掉中心城市周边的制造企业创造的。环保部门经常公布空气污染状况严重的城市排行，排在前列的多是早期都承接了大量的傳统产业转移项目的。显然，这些地区在承接了产业转移的同时，也承接了大量的环境污染。②这样的产业转移，对转移方来讲，在获得了资本利益的同时，也获得了生态利益和社会利益——转移方产业结构得以调整，经济结构得以理顺。

进入21世纪，产业发展出现了新的趋势，融合化、聚集化、生态化的要求改变了产业发展的态势，对结构调整和转型升级也提出了更高的要求，尤其是在全球金融危机的影响下，要想求得生存，更需要打造经济发展升级版。因此，承接方从调结构促转型的要求以及保护生态环境的需要考虑，对承接产业转移出现了理性识别，不再只是满足追求政绩的需要，不再低水平重复引进，不再牺牲环境和生态，在此情况下，转移方仍然以高耗能、高污染、低附加值产业为转移对象，已经不可能有太大的市场空间。由此可见，在新的形势下传统产业转移模式已难以为继，只有创新产业转移模式，协调好转移方和承接方的利益关系，才可能促进产业转移持续健康发展。endprint

那么，什么样的模式能够打破产业转移的利益失衡，达到转移双方共赢，实现资源在空间上的优化配置呢？实践证明，飞地经济模式是实现转移双方利益均衡的最有效途径。

二、产业转移的新模式——飞地经济

产业转移的创新模式——飞地经济，是一种产业嵌入式的区域经济发展模式。其特点主要在于突破了原有体制和行政边界限制，在行政上不存在隶属关系的其他地区建立自己的产业园区，进行跨区域的经济开发，实现产业和相关要素的整体性转移，推动资源在更大范围内的重新配置。③飞地经济是如何实现产业转移目标，其运行机制是什么，作用的条件和模式又是什么呢？

1.飞地经济模式与传统产业转移模式的区别

飞地经济表现为两个互相独立、资源禀赋存在差异的行政区，打破原有体制约束和地域边界限制，通过规划和利益分配等合作机制进行跨区域的经济开发，政府合作、产业合作、区域合作，是实现区域均衡、产业均衡、经济均衡、社会均衡发展的一种新的区域经济发展模式，也是产业转移中转移方与承接方利益均衡的最佳实现形式。飞地经济模式与传统产业转移模式具有明显差别，主要体现在以下几个方面。

第一，点对点承接变为点对面承接。在承接规模上，传统的产业转移模式，以某一地方政府或建一个园区的管委会牵头，漫天撒网、四处宣传、重点出击，与某企业（拟投资者）高层直接对话，采用各种手段游说其转移资本。这样引进的效率较低，即使成功了，转移的也只是某一个企业。不同企业出于不同考虑进入当地或园区内，引进规模较小，且企业间的关联相对较少，难以形成聚集效应；而在飞地经济模式中，则是两地政府直接对话，在充分分析双方的产业基础、市场条件以及资源禀赋情况后，通过建立合作机制，将合意的产业整体从飞出地转入飞入地。由于是同类或同一产业链中的企业成批地从飞出地进入飞入地经济园区，易于形成真正的产业集群，大大提高了产业转移规模。

第二，简单承接变为复合承接。在承接内容上，传统的产业转移模式，地方政府或管委会引入企业的主要目的是引进资本金，通过资本金的增值效应以及反应链作用拉动地方就业，提高财政收入，并以此带动地方产业发展，助推地方经济腾飞；而在飞地经济模式中，不仅看重资本金，双方都更考虑先进的管理理念和管理方法：飞出地政府要承担飞地经济的管理职责，实现投入产出效益的最大化，必然要在飞出资金的同时，飞出先进的管理理念和方法，否则，飞出效益就会大打折扣。对飞入地来说，通过飞地经济不但承接了资金，承接了产业，也承接了先进的思想理念和管理方法，产业转移的根植性大大增强，实现了飞入地经济的实质性飞跃。

第三，被动发展变主动发展。在承接社会效果上，传统的产业转移模式，发达地区独获利或获大利，依靠这种示范效应，实现区域发展模式上的先富带动后富，这其中不乏对落后地区资源的掠夺，落后变先进的效应不大；而在飞地经济模式中，飞入地在与飞出地协商的过程中有了主动权和话语权，有了二者利益的均衡点，这在新经济形势下本身就是一种利益激励机制，通过两个地区的经济合作，富裕发达地区在寻找新的市场和资源时主动扶持滞后发展地区，在互惠互利基础上实现共同发展，决胜全面建成小康，实现人民共同富裕。

第四，一方治理变共同治理。在承接生态效果上，传统的产业转移模式，如前所述，承接方被动承接了低附加值、高耗能、高污染的企业，使其生态环境遭到很大破坏，治理的成本高、负担重，且基本由承接方承担，“后”治理的效果差；而在飞地经济模式中，理顺了产业转移与生态保护的关系，使过去承接方担当更大的环境污染风险转变为双方共同负担环境治理，产业转移与生态文明建设并行不悖。采用飞地经济模式，由于是双方政府对接，在落地产业选择上，飞入地政府可以有更严的标准，比如以循环经济发展为导向，强调环境保护和生态建设，飞出方如果不符合要求条件或不愿承担治理责任，就难以飞出。再加上飞地经济模式的承接多以园区形式集中建设，有利于集中治理污染，扩大治污效益，可以使生态环境得到更好保护。

由于飞地经济模式很好地实现了转移方与承接方的利益均衡，最大限度地调动了双方的积极性，因此，它在更大程度上加速了产业转移。飞地经济模式通过政府的力量，可以在短时期内为欠发达地区加快工业化进程提供有效平台；通过集中兴建产业园区开办项目，共享完善的基础设施、一流的服务和优越的区位条件，可以降低项目投入成本和运行成本；通过产业园区建设，集中治理污染，可以增强承接地的可持续发展能力，使承接地在环境不受破坏的前提下加快工业化步伐；以产业园区为承接产业转移的主要载体，可以最大限度地显现产业的集聚功能和集约效益，可以聚集人流、物流、信息流，加快区域经济结构和产业布局的调整。总之，飞地经济模式兼顾了转移双方的利益，能更大程度地激发双方的积极性，使产业转移在促进区域经济协调发展中发挥更大的作用。

2.飞地经济模式的运行机制

飞地经济以两地政府的组织引导为主体，以双方互利共贏为基础，以利益分配比例的确定为保障，以产业兼容和资源优势利用为关键，以产业园区为载体，多元投资，多元管理。④

第一，在飞地经济模式中，两地政府是组织产业转移的主体。其职能是筑巢引凤，为资本、技术、人才和具体项目的落地提供前提条件和基本保障，同时为投资方牵线搭桥。

第二，在飞地经济模式中，两地政府及企业是参与管理的主体。其分工：飞出地主要承担飞地产业园区的管理职责。因为无论是飞出地政府还是企业，对自己飞出产业的技术、文化等非常熟悉，由其管理，能够更好实现投入产出效益的最大化；飞入地主要承担建设可以承接高技术水平产业发展平台的重任，主要对园区建设和运行发挥管理作用。管理的多元性使管理效率大大提高。

第三，在飞地经济模式中，两地的合作与共同发展是运作的基础。这种模式之所以能够应运而生，恰恰就是因为二者在产业转移中找到了利益共同点，那就是互惠互利，共赢共生。endprint

第四，在飞地经济模式中，双方有可期的利益分配比例是合作的关键。仅仅寻找到利益共同点，尚不足以令两个地区结为发展连理，真正能够使飞地经济模式有生命力主要在于双方有一个确定的利益分配比例，由一个经济上的意向上升为法律上的契约，经济行为上升为法律行为，彼此就会严格履行自己的义务，充分享有自己的利益。这种产业转移模式也就有了一个可持续运行的保护屏障。

第五，在飞地经济模式中，提高双方产业竞争力是基本目标。引进的产业和当地现有产业和资源相匹配是基本要求，也就是说引进的产业只有和当地产业兼容并且达到资源优势利用，按需引进，而不是像传统承接中的“垃圾回收站”的做法。在充分利用当地现有优势资源基础上，拾遗补缺，补齐并拉长产业链条，才能提升产业竞争力，实现结构调整和产业升级的目的，这也正是承接产业转移的根本目的所在。

3.飞地经济模式的实现条件

发展飞地经济，除要有思想政治条件作保障外，还需要有现实优势条件作基础。不仅需要地方政府支持，更需要国家政策破解制度障碍；不仅需要解放思想，更需要把握时机积极行动；不仅需要认识飞地经济的意义，更需要提高管理水平和技能；不仅需要產业基础、资源优势，更需要政策优势、成本优势和区位优势。

选择“飞地”承接产业转移，既可以有行政区内的区位选择，也可以有跨行政区域的选择，这就需要地方政府根据实际情况精心设计，谋划布局，换言之，需要地方政府是一个积极的政府、勤政的政府、善于创新的政府。否则，即使企业愿意飞出去，也是欲飞无路。同时，由于飞地经济模式的载体是产业园区，牵扯土地的开发和使用，这就不仅需要地方政府具有积极性，而且需要从国家层面上给予某些政策支持，比如给予地方政府土地开发使用决定权，如果在土地政策上不松绑，要想划出“飞地”交由对方去管理使用、安置转移产业，只可能是天方夜谭。

选择“飞地”承接产业转移，需要地方政府有高水平的管理能力。对飞出地政府来讲，需要判断“飞出产业”能够带来多少利益——经济的和社会的，以及产业生命周期的长短等。就像给企业（产业）寻找“婆家”，“婆家”是否“高富帅”，关系企业在“飞地”能否长期生存下去。对于飞入地政府来讲，不仅要判断飞来企业在短期能带来多少效益，还要判断长期对自己的生态环境等会有多大影响，需要寻找“白富美”的产业，这对飞入地政府的管理能力提出了更高的要求。

选择“飞地”承接产业转移，固然是因为以园区的方式展开的，可以使原本没有工业的地方快速发展工业，但建在空白之地的工业也一定是低水平、低层次的，充其量是原始“爆米花机式”的工业，对当地经济的拉动作用有限。因此，飞入地是否具有良好的产业基础，是否具有优势资源，决定着引入产业是否“高大上”，从而决定着是否能够借助产业转移实现产业结构高度化，也决定着是否能够利用产业转移实现发展方式的快速转变。同时，飞入地是否具有优惠的引资政策、落地人员及子女家属安置政策、就业政策等决定着飞出产业的飞出速度和落地程度。同时飞入地的成本优势和区位优势对转出产业也具有十分重要的吸引力。

目前来看，发达地区已经充分利用这种模式，在同一省内存在梯度差异的不同地区、在资源有互补优势的不同地区、在有充分土地空间的地区采取了飞地经济模式，实现了产业转移及结构调整。比如，福建的永泰模式、辽宁的普兰店模式、安徽的皖江模式，都以飞地经济模式做尝试，为产业转移提供了很好的范例。

发达地区和中西部地区、中部地区和西部地区依然存在较大的产业级次和聚集度差异，因而其区域产业转移合作有着广阔的空间，完全可以利用飞地经济模式，在本区域内或者在不同区域尝试飞地经济模式。同时中部地区的发展，也已经具有了向西部转移产业的能力和条件，同样可以积极谋划飞地经济发展模式。

三、建立利益协调机制实现飞地经济发展

成功的飞地经济是实现了双方互利共赢的，失败的飞地经济是一方总不获利或很少获利。因此，把握互利共赢内涵，制定能够实现互利共赢的利益协调机制是实现飞地经济模式健康发展的关键。双方的互利共赢是指在双方发展目标、收益分配、产业兼容、资源特性风险和合作结构模式之间的关系的整体安排。⑤根据互利共赢的内涵以及采取飞地经济模式的不同，可以从以下几个方面构建利益机制。

1.两地政府及投资商合作中的利益协调机制

飞地经济模式涉及飞出方政府、飞入方政府和投资商三方利益主体，建立三方的合作机制是实现各方利益共享的前提，也是解决各方利益冲突的重要手段。这个合作机制的功能是要确定三方合作的领域、合作的战略目标、合作建设的任务以及各方职权范围、责任范围和职务角色等。同时要协调两地政府的行政权和管辖权。这个合作机制可以以园区管委会或办公室的组织形式出现。飞地经济的正常运行涉及多层政府的管理，如何调动政府管理的积极性，需要合理设计各级政府以及飞入地与飞出地政府的税收分配比例。双方政府可以协议增值税、所得税地方留成部分的比例；也可以确定将税收等经济指标前若干年完全归飞出地，这对飞出地政府积极组织飞出产业具有极大的吸引力，之后双方按比例分享，这有利于调动飞入地政府的管理积极性。作为省级政府，为了鼓励下级政府积极采取“飞地”模式承接产业转移，也可针对大项目、急需项目将税收返还飞入地政府，或将上缴省级财政的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和房产税等，增量部分返还地方政府。

2.土地开发利用和载体建设中的利益协调机制

飞地经济产业转移模式首先涉及的利益就是土地开发利益。这项利益受到土地保护红线的制约，在处理时既要考虑保护耕地的要求，也要保证土地出让方的利益，还要保证飞入企业的成本收益。对飞入地来说，可以按工业出让最低价标准保障飞出方用地，这看似是飞入方利益受损，但此低成本可换来飞出方的产业大量进入，带来可观的经济社会利益，可谓是小投入大产出。至于征地、拆迁等相关费用可以由两地政府和投资商通过合作机制协商确定。开发商在建设园区过程中如果能少占耕地，或者平整土地还原耕地，可以给予经济补偿，或者以支付资源补偿费的形式给以鼓励。如果由飞出地政府一次性买断土地使用权，可以按买断协议规定比例分配各方收益。endprint

继土地开发之后，就是园区载体建设问题。它会涉及多方的利益，其分配机制要看载体建设形式而定。采用股份制建设方式的话，利益可按股份分红；采取合伙制建设的话，利益可按比例分红；如果由飞出地建设，分配更倾向于飞出地多得利益，比如可以让飞出地免费获得一定年限土地使用权，还可以获得一定比例的投资溢价；如果由飞入地建设，一是可对建设设施采取有偿使用方式，厂房建筑物等采用出租方式，收取年费；二是可对一定年限的收益不分成，利税完全由飞入地掌握。

3.招商及投资过程中的利益协调机制

在招商过程中的利益分配取决于招商模式的采用。如果是双方设立投资公司共同招商，可以按照协议比例分享所得利益；如果由飞入方设立公司招商，可以以招商佣金方式分享利益；如果由飞出方设立公司招商，可以通过双方协商优先获得一定产业经营权；如果以商招商，对招商企业规定一个利益标准，比如可以获得到位资金一定比例的奖励，或者确定定额奖励标准，或者给招商企业在税收、劳动用工、子女就业等方面给以优惠。

投资过程中的利益分享不仅关系到投资是否到位，也关系到产业能否真正落地，因此，这个利益关系协调十分重要。许多产业园区空置，占用土地闲置浪费，主要原因之一就是投资人在投资过程中的利益缺少保障，或与初衷期望值相差甚远。要想投资快速到位，一个基本原则应该是谁投资、谁决策、谁承担风险、谁受益，风险多大应该让其充分享有其相应收益，双方政府应该把投资方的利益放在首位。双方政府可以制定各种优惠政策，對符合产业发展要求的项目，提供优惠的信贷支持（财政贴息）政策，给大项目、大集团以优先供地的优惠，也可按创税一定比例进行奖励，或者给予一定幅度的税收减免，或者购买园区基础设施时按成本价出让等。

4.生态环境保护中的利益协调机制

飞地经济模式承接产业转移不仅考虑转移产业达到结构调整目的，还要考虑可持续发展。由此，不仅要严控高耗能、高污染的项目，引进科技含量高的清洁环保型项目，还要对飞入地进行生态补偿。建立双方共同治理环境污染的长效机制，实行资源、能源循环利用、新增污水处理、新增污水管网建设和环境保护的奖惩机制。建立排污权有偿使用和排污权交易市场，对污染物排放和能源消耗量指标，在加强当地污染物排放总量和能源消耗总量控制的前提下，优先予以调剂。

为了鼓励飞地企业高管长期、稳定、安心在飞地工作，可通过减免个人所得税的方式对高管的利益给以保护；为鼓励发展高新技术产业，对高新技术企业技术人员个人所得税也要给予一定的减免。

注释

①此处，TPP是Trans-Pacific Partnership Agreement的简称，即跨太平洋伙伴关系协定；TTIP是Transatlantic Trade and Investment Partnership的简称，即跨大西洋贸易与投资伙伴协定。②周柯、郭晓梦、高洁：《协调推进产业转移与生态文明建设》，《宏观经济管理》2013年第11期。③⑤冯云廷：《飞地经济模式及其互利共赢机制研究》，《财经问题研究》2013年第7期。④周柯：《以“飞地”创新发展加快航空港区建设》，《河南日报》2015年8月21日。

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责任编辑：澍文

Research on the Operation Mechanism of Enclave Economy and Ways of Its Realization

Zhou KeGu Zhouyang

Abstract：The new characteristics and new trends of the New Economy Time make the competition between the suppliers and recipients of the industrial transfer more complicate and intense. The key of a successive industrial transfer is to harmonize the interests of both parties involved， and the enclave economy is therefore the best model to balance the interests of both sides. The mode of enclave economy will break the scale， contents， foundations and interests objects of the traditional industrial transfer. Its organizers are the governments of both sides. It is a multiple management system composed of governments and enterprises. Its fundamental principle is reciprocity and mutual benefit. By the establishment of tripartite cooperation mechanism among the two governments and investors， the interests balance mechanism in the land developments， the interests adjustment mechanism in the process of business invitation and investment， and the ecological environmental protection compensation mechanism， etc.， the mode of enclave economy can realize the sustainability of industrial transfer.

Key words：industrial transfer； enclave economy； operation mechanismendprint